□文/ 李曼雅 曹雅琴 刘丹华

（华南农业大学公共管理学院 广东·广州）

［提要］ 公益创投项目进驻城中村治理场域形成的实践模式满足AGIL 结构功能模型，但实际运行中出现不适应、单目标、缺整合、难维持四大功能失衡问题。通过定性资料分析，发现“社会公共性”作为该功能系统的行动逻辑，其社会性不足，公共性更弱制约系统功能发挥。为此，建议加强治理过程中的公共性建设，发挥主体社会性优势，以促进城中村公益创投治理模式长效发展。

一、引言

《2021 年政府工作报告》在加强和创新社会治理方面指出要大力支持社会组织发展，以其专业性和自发性促进社区的自主性治理，成为政府职能转移的承接者，弥补政府在公共服务提供方面的不足。随着政府公共服务供给的单一化模式无法满足现阶段社区居民的多元化生活需求，将市场和社会纳入公共服务提供者的范畴之中以满足居民需要是机制创新的有效路径。在提倡多元主体协同参与以实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动的导向下，公益创投作为一种新型公益伙伴关系在培育社会组织、发展慈善事业、参与社区治理等方面发挥重要作用，推动了社区治理的创新发展。

本文从公益创投进驻城中村的新“项目进村”治理生态出发，在文献阅读和实地调研的基础上，理论层面搭建AGIL 结构功能模型，实践层面结合经验材料进行实践审视。通过深入的定性分析归纳系统运作的行动逻辑以探究模式发展的制约因素，最终尝试提出优化路径。（图1）

图1 研究思路图

二、AGIL 视域下城中村公益创投理论模型

学界现有研究几乎没有城中村场域下引进公益创投项目的相关探讨，大多集中于城市社区、农村或混合社区，城中村场域的公益创投运作具有一定研究空白性。且学者大多关注项目化治理机制下社会组织等主体的嵌入路径，研究内容上呈现出重主体、轻过程的特点。本研究聚焦于社会自发型公益创投项目进驻城中村的治理过程，将其总结为：在行政力量有限介入的情况下，公益创投项目牵动社区基金会、社工机构、社区自组织等社会组织，通过资源整合、多方联动、群众参与等方式激发社区内生活力，实现公共目标、满足公共利益，营造社区公共性，最终实现社区自治。

（一）AGIL 理论模型。 帕森斯的结构功能主义认为，整个社会系统或行动系统之所以能够存续与发展，都面临相似的基本功能要求：适应、目标达致、整合、潜在维持，合称AGIL 四大功能。小至人与人之间，大至社会与社会之间的来往、交换，任一社会系统的再生与永续运作都基于AGIL 四大功能范畴内的正常运转之上，在不同系统间不断地产生互动。AGIL 理论模型广泛应用于公共服务体系建设、社区治理中社区社会组织、社区社联会等不同主体的参与研究。公益创投通过资源整合和项目运作为城中村提供公共服务，各个主体作为行动者在治理系统中通过一定运作机制进行资源交换等互动合作、实现目标，该过程与AGIL 理论模型内在精神相契合。

（二）公益创投进驻城中村的结构功能系统。 从理论层面来看，公益创投进驻城中村实践模式的运行过程包含结构功能主义四个子系统：行为系统、人格系统、社会系统和文化系统，应满足AGIL 四个功能条件：环境适应、目标获取、资源整合以及模式维护，这四种功能相互依赖，密切互动，形塑了城中村公益创投理论模型。

1、环境适应：资源汲取与供需匹配。 行为系统主体必然与环境发生联系与互动，其适应功能要求村居创投项目各主体充分挖掘当地居民需求，汲取相关的社会资源以满足服务对象需求，并积极地适应城中村治理环境。服务需求的挖掘为各主体发挥适应功能提供了基础。

基金会结合数据资料和实地调研，确定居民需求并围绕此设计服务项目回应居民合理诉求，为后续的资源汲取提供基本方向。社工机构通过动员社会网络资源来实现对环境的适应，在资源获取过程中呈现出自生自发特征：一是项目物质资源的非行政性筹得，各主体依托民间网络链接资金，实现行为系统内外部的资金置换和流动；二是人力资源的自发性汲取。依靠社会关系网络链接，与民间教学机构、社区企业以及高校志愿组织达成合作，各主体自发地与资源提供方建立起良好联系，实现人力资源的输送和配置。

2、目标获取：角色定位与公共目标。 人格系统具有目标获取功能，即系统必须具有一定目标，并能够调动资源以实现其目标和定出优先次序。公益创投由社区基金会牵头，吸纳社工机构、社区自组织、居民的力量，共同实现服务群体的成长，实现社区发展的公共目标。在总目标方向明确的前提下，各主体制定具体的分目标，并明确自身功能定位。

基金会利用公益资源搭建公益平台，链接企业为项目提供资金助力项目落地；协助社工机构对接外部教育资源推进项目运行；为社区创造自组织孵化环境，提供资金、设施、专业保障促进社区自组织的成长；与高校社团合作宣传项目，扩大项目影响范围，引入更多志愿者资源以推动教育服务供给。社工机构回归社区，发挥资源链接功能。在公共目标驱动下，联动多方参与项目治理，整合多方资源，提供项目资金、活动场地、教师资源等，确保社工机构在项目服务的操作性和可行性。社区志愿者团队自发参与社区服务，发挥公益价值，激发居民主观能动力为项目进村注入活力，在参与中增强公共价值实现感，最终达到社区发展的公共目标。

3、资源整合：资源整合与多元协同。 社会系统内部各主体相互联系协调统一、共商共建，开展有效合作，实现资源整合。基金会、社工机构等通过会议讨论拟定项目计划书，明确出资方、服务方、监督方，厘清服务开展前中后的权责分配。社区社会组织作为居民表达利益诉求以及参与社区事务的重要渠道，通过引导居民参与协商与自治活动，有利于促进社区居民在协商议事中公共问题的解决与社区自治秩序的达成。

信息共享加强联系。过程中各方定期进行会晤，交流资金募集、项目方向、开展情况、服务成效等内容，通过信息公开提高合作效率。建立专门化工作小组增加资源整合。专门化小组包括社区外的基金会、社区内社工站、社区自组织以及社区企业、其他社会组织等，通过专门化工作小组整合系统内外资源：资金、人力（包括志愿者、讲师、评估方）、物力（包括物资场地以及文化理念资源），设立调研组、策划组、执行组、财务组、外联组等规范小组工作流程。再组织化盘活社区资源。公共服务活动载体下的次级群体有助于缓解原子化个体面对庞大行政力量造成的社会紧张与压力，有利于基层社会的整合与有机团结。社区社会组织为原子化的个体重建社会性联系，有利于社区社会资本的培育。项目进村通过横向的社会联结，使得社会个体重建社会联系，建立普遍信任与互惠规范，培育了社区社会资本。

4、模式维持：理念驱动与制度保障。 维模功能指维持共同价值观，强调文化发挥的重要作用，以文化为导向建设制度以保证系统的秩序稳定和正常运行。项目落地过程中，也需发挥维模功能以实现发展可持续，避免变成“萤火虫式”的微亮即陨项目。社区基金会联合社工站、居民自组织、志愿者团队等合力推进项目进驻村居，通过公共理念驱动和制度保障实现模式维持功能。

（1）加强社区认同感。 项目首先满足村内居民基本需求，引导居民参与活动以获取项目认同度。项目过程设多方主体共同决议项目发展方向的议事机制，初期阶段设置管理机制以维系内部关系稳定，如设置打卡与文化输出的反馈机制，以运营检测表监督进展。同时，开展月捐活动，获取资金支持的同时营造关注流动儿童教育的文化氛围，以机制保障增强公众对社会组织的认同度。

（2）培育社区归属感。活动过程中明确活动目标与意义，通过增强居民使命感鼓励其发挥自身能动性。在社区内外资源整合过程中，公民被赋予社区拥有感从而激发其个体自主性和社会互助性以提高其社区归属感、文化认同感，最终实现公共精神的培育，从而生成体系发展的内生动力。（图2）

图2 公益创投进驻城中村的理想运作图

三、案例引入与实践审视

（一）案例选取。“珠三角流动人口社区公益服务项目支持计划”由H 社区基金会与Q 社会工作服务中心共建，以不同城中村内流动儿童为重点服务对象。项目着力盘活社区资源，依托社区自组织，共同打造一个儿童友好空间，为流动儿童提供更为优质的教育。截至目前，“珠三角流动人口社区公益服务项目”在广州市范围内已设20 个支教点，涵盖15 个城中村，服务范围覆盖850 余户广州流动儿童家庭，全年受益流动家庭数不少于200 个。该项目已形成较为成熟的“家庭、社区、社会力量”三位一体的公益创投实践模式。研究选取该公益创投项目进驻试点村之一的L 村进行田野观察。L 村是典型的依托轻纺业形成的商贸型城中村，原社区居民大量外迁，外来务工人员涌入，产业集聚带来的家庭作坊与加工工厂重新塑造了社区生态。该公益创投项目引进L 村已2 年有余，关注L 村外来务工人员群体需求，在优化城中村基层治理方面初见成效，形成了具有本土化特色且较为成熟的城中村公益创投运作系统，具有丰富的可借鉴经验，但是在实际运行中，也一定程度上存在系统功能失衡问题值得探讨。

（二）实践过程中城中村公益创投运作系统的功能失衡

1、不适应：供需匹配失衡，资源量质失准。 L 村的公益创投项目出现了供需匹配失衡的情况。项目的本土化程度不高，并非根据当地居民的实际需求设计项目，存在照搬其他村经验的问题。未能回应社区居民需求，更多见“锦上添花”而非“雪中送炭”。运作过程中获取资源量稀质低。L 村公益创投资金来源渠道单一且数额受限，物资总量匮乏且类型相对有限，难以实现因地制宜。项目运营不充足，相关的宣传和招募活动开展受限，服务群体长期固定化、简单化。人力资源则更为稀缺，专业社工数量不足，多依靠志愿者提供非专业化的服务。

2、单目标：角色定位模糊，公共目标落空。 基金会、社工机构、社区社会组织等主体各自扮演多重角色，对自身角色产生认知偏差，在合作中的定位不清晰：基金会由最初的理念发起方沦为单纯的物质资金支持方，社工机构由最初的协调统筹方沦为单纯的执行者，社区自组织由最初的自生自发沦为被动组织，各主体角色定位模糊，公共目标落空。

3、缺整合：资源整合受阻，主体协同失序。 从资金供给来看，基金会仅资助项目所需1/5 经费，其余由社工机构自筹。从人员培训来看，基金会、社工机构未对社区志愿者提供系统培训，专业性停留于空想无行动状态。同样，在项目过程中没有进行过针对该公益项目的评估。各主体缺乏有效协同，服务逐渐形式化、空心化。家长支持孩子参加此类项目活动多因活动“免费”，更多地将开展项目的站点当作“庇护所”、“托管所”。主办方一些项目活动的开展也仅为了达成指标，资源消耗也不能为社区实现增益。

4、难维持：文化理念分散，制度保障匮乏。 居民多关注个人利益忽视项目理念价值，工作者重视活动形式表现而忽视活动本质，重视完成指标忽视活动真正成效，志愿者参与动力具有“功利化”思想。实际文化理念碎片化、个体化与最初设定的“项目认同感、社区归属感”等公共文化理念脱嵌。实践过程中缺乏过程性、形成性的评估机制，出现项目收尾环节缺失。L 村现行运作机制缺乏监督反馈等保障机制，居民持续参与动力不足，呈现出参与人数少、质量低的消极局面。

四、城中村公益创投运行系统功能失衡的制约因素

（一）社会公共性：城中村公益创投实践模式的行动逻辑。 随着社会结构日趋分化、利益需求日趋多元化，在公共事务的治理和公共产品的提供中，产生了非正规权力主导下的市民社会治理生态，既包含本身的社会性特征又显现出日渐明晰的公共性特征，总体呈现出社会公共性的本质，具体体现在主体、目标、过程、文化四大维度。主体上，社会组织作为该治理生态的重要治理主体，不同于以往传统行政主导下的公共权力，以其市民社会的公共理性发挥职能。目标上，社会组织在履行社会职能的同时把实现公共利益放在首位，以非营利目标作为自身的组织目标，其盈利也不能在组织内部分配；在推动社会效应的同时追求公共需求的满足。过程中，社会组织在资源整合中表现出社会参与性、自生自发性和社会服务性，通过公开、公平的参与程序，协作开展公共活动，拓展公共空间，提供公共服务以平衡政府和市场对于社会生活的干预。文化上，参与各方追求各自理念的同时倡导公共价值的发挥，重视公共精神的培育。

在没有社会组织等“中间组织”配合的条件下，出现公共权力难以运作的真空地带。社会公共性作为社会力量治理生态的深层逻辑，不仅有效推动经济发展、公共服务和基层治理，更是通过积极赋能和管理，实现国家、政府、人民之间良性协作，完成了再造基层社区团结的历史使命。因此，多元主体治理背景下出现的由社会力量构成的微型治理生态结构，成为了行政主导型基层治理的有力补充。

作为多社会组织主体自发形成的治理生态结构，城中村公益创投功能系统体现着“社会公共性”的行动逻辑：社会组织基于各自主体的公共理性，确定公共目标，通过公开、公平的参与程序，在公共活动和公共事务中追求公共利益和公共价值的实现，发挥着公共性的价值，同时依托各自如资金募集、资源链接、专业服务、居民引导等主体性特征发挥社会性作用，完成社会职能、创造社会效应。（图3）

图3 行动逻辑图

（二）社会公共性发展不足，系统功能发挥受制约。 优秀的社区治理需要实现公共性和社会性的并重，在非正规权力治理体系下需要依靠“社会公共性”带动社会性和公共性并驾齐驱，两者相辅相成推动社区治理。理论上，通过主体、目标、过程、文化四大层面上社会性和公共性的充分演绎，系统得以顺利运行并有效发挥着适应、目标、整合、维持四大功能。但实践过程中出现了不适应、单目标、缺整合、难维持四大功能失衡问题，究其根本是“社会公共性”发展不足。社会组织不免习惯于“社会性”角色功能，生疏于“公共性”作用发挥，出现了“社会性”发挥不强，“公共性”建设更弱的尴尬境地。

1、城中村场域公共性不足制约了公共价值和公共精神的培育。从社区空间结构上，城中村作为城市化进程中的遗留地带，往往以自发方式完成其城市化过程，容易出现公共理性匮乏，影响城中村生产与再生产过程；同时，城中村社区的外来务工成员对社区归属感不强，难以实现城市融入，社会关系网络以“熟人社会”为核心，难以培育社区组织内部凝聚力，居民无法有效参与社区治理，进一步削弱了社区归属感和共同体意识，呈现出原子化、碎片化的特点。城中村场域本身公共性不足，实践过程中各主体难以联缔公共精神，多持个体化、功利化理念，社区公共价值也更加难以建设。

2、 社会性主体公共性根基孱弱制约了公共需求、 公共利益的满足，制约了公共目标、公共空间的形成，制约了公共合作、公众参与的实现。实践模式中，社会性主体缺乏规划合理的公共程序来谋求公共需求和利益的整合与达成。公共程序和公众参与一旦缺位，项目设计就缺乏正当性和合法性基础，也就难以满足居民公共需求。同时，实际服务的价值目标往往偏离了公共性轨道，定位模糊、服务层次较低等问题导致服务供给不均衡，造成目标实现偏差，导致公共目标落空。居民对参与社区公共空间建设的积极性不高，参与水平也较低。项目缺乏公共合作的基础，在实际运作过程中，各主体忽视对彼此的利益诉求，主体间难以协调，合作效率低下，无法保证资源有效整合。又因缺乏量化的评估制度，在监督缺位的情况下信息流通不畅，各主体之间的合作便流于形式化。

3、 社会化治理过程中社会性程度不够制约了实践模式的专业化程度和长期可持续发展。 多元社会治理格局和市场化的发展要求主体靠自身能力从社会网络中获取生存所需的资源，而实践过程中，筹资参与主体的单一化和汲取渠道的简单化阻碍了社会网络的优势发挥，资金获取的非行政性决定了在该过程中多主体利益沟通的社会性和复杂性。社会主体之间缺乏长效的、具有约束力的合作机制，阻碍了社会网络对资源的持续输入，制约其可持续发展。同时，社工机构专业化人才匮乏，缺乏专业的培育引导和外在资源的有力支持，导致在自我管理、服务社区、动员居民等方面的能力处于弱势，社区内生动力难以激活，系统发展可持续性差。

五、城中村公益创投实践模式路径优化

（一）适当引入公共权力以实现公共优势。在传统政府购买服务体系中，政府作为典型的公共性角色能对参与主体进行赋权，为其角色发挥提供合法性环境，改善治理主体公共性不足的客观状态。而城中村社区公共性根基孱弱，因此适当的公共权力介入能促使社会组织寻求基层政府和党组织“掌舵”，实现公共权力对创投项目的赋权增能，借助公共力量建立民主协商程序、优化资源输入机制、推动社会力量有序整合、促进公共文化建设和价值引领，最终实现行政与自治两端有效沟通。

（二）搭建多方资源链接平台以实现精准服务。一是推动筹集渠道多元化，形成社会支持体系。依托庞大的社会网络，通过社区企业、群团组织、慈善人士等多渠道引流。二是实现筹资机制长效化，通过灵活运用市场机制和契约手段，达成商业资本与公益生态的持续合作，为创投项目的持续运作提供长效的资源供给。三是评估资源量质与需求适配，因地制宜实现精准服务。

（三）赋权自组织增能本社区以实现定位明晰。赋权强调借外力推动个体发展；增能指社会组织挖掘自身内在主动因素，提升服务社会的能力。一方面为社会组织给予更多外部资源的支持。利用社会公益界资源优势，在专业培训与资金支持等方面寻求外部资助与合作。另一方面提升社会组织资源整合、自我发展的能力。通过培育社区精英，孵化社区自组织，提高居民参与社区公共事务意识和自治能力。

（四）多方共建规范工作机制以实现有效协作。 实现各主体之间有效协作的关键是建立规范化工作机制。工作机制的主要内容应包括：资源、技术、配合与信息协作机制。发起方需在宏观上统筹全局，给予项目资金、人力、技术或理念等支持；合作方积极配合工作，及时反馈和上报项目运行情况，以便掌握信息，制定正确决策，对项目运作过程进行有效控制和调整，避免实际情况与目标的偏离。参与主体之间搭建多元联动的合作机制以实现有效协作。

（五）传播公共理念机制保障以实现持续发展。利用互联网灵活性、针对性以及传播范围优势，普及“公平正义”理念和项目公共价值，使公共理念在公众心中根植，引领动机边缘化走向公共价值中心化。将社区自组织作为载体，推进社区意识为核心的情感培育，发挥居民互动联结功能，增强社区归属感和自主参与动力。推进制度常态化、动态化建设，实现综合评估与专项评估相结合，监督反馈机制上加强实践落实，确定周期、细化内容，按制度约束力执行工作，将监测、引导、追踪整改有效整合形成系统化制度，实现可持续化治理。

六、总结及讨论

多元社会治理格局倡导下要求基层治理有针对性地引流社会资源，联合社会力量，提高公共服务能力，形成本土化治理生态。作为一种自发型社会治理新生态，城中村公益创投实践模式理论上具有AGIL 四大结构功能，本质上依托“社会公共性”这一行动逻辑运作。城中村公益创投实践模式要克服“社会公共性”的发展不足，不仅需要在治理过程中充分发挥各个社会组织的“社会性”角色功能，更要注重“公共性”价值建设，让社会型治理发挥自我调节、自我建设作用，实现城中村治理生态的净化，做好“服务型”政府进一步深入治理的前期铺垫与后续助手。对于更多经济欠发达地区，社会自发型公益创投模式何以实现？如何有效嵌入社会力量破解特殊区域生态的治理难题，推动实现共治共建共享的社会格局仍需进一步探索。