王 云，农杰宁，彭 华，杜秋香，张 超，王晶晶，董晓霞，马 毅

(1.天津市科学技术信息研究所，天津 300074； 2.中国农业科学院农业信息研究所，北京 100081；3.内蒙古兴安盟市场监督管理局，内蒙古 兴安盟 137400； 4.天津市畜牧兽医研究所，天津 300381)

0 引言

与国外奶农自建加工厂，上下游利益一体化的模式不同，中国的乳企和奶农基本上是一种通过合同建立起来的买卖关系，居于不同的利益主体，二者联系不紧密，没有真正建立起风险共担、利益均分的产业化链条[1]。奶业产业链中各环节成本利润情况极不平衡，零售环节最高，其次是加工，最后是养殖[2]。奶农作为理性的小农，其从事奶牛养殖的主要目的是获取经济效益，在奶源竞争激励的情境下，奶农在交售生鲜乳的过程中采取以次充好、添加水分等机会主义行为，最大化地增加利润[3]。2008年“三聚氰胺”事件后，中国政府试图通过“奶牛养殖规模化+乳品加工高集中度化+以乳企为核心的纵向一体化”，在保障乳品质量安全的同时，改进奶业产业链上的利益分配机制，实现乳业的健康发展[4]。在此过程中，奶农与乳企之间的关系逐渐由传统的“多对多”的分散产业链模式转变为“多对一”的整合产业链模式，在新的产业链模式下，奶农日渐失去了对乳制品质量认定和价格谈判的能力[3]。严重的委托-代理问题导致任何理性的乳企都不会向养殖者投资，没有参股入股，当然也谈不上利润返还[4]。当生鲜乳的市场价格高于乳企的收购价格时，奶农和乳企的合同明显不利于奶农，奶农的机会主义倾向加大。这时，处于产业链源头的奶农具有3个选择：一是寻找出价更高的买主；二是卖牛、杀牛退出生鲜乳生产；三是前向一体化，向下游延伸自己的产业，从事乳制品的加工[5-6]。第1个选择的前提条件是相邻市场上存在多家乳品加工企业。而奶农饲养的奶牛具有“产奶专用性”特征，如果转为他用(如肉牛)，会贬值一半以上。为减轻专用性投资的锁定，减少交易成本，奶农更多考虑一体化的手段，使交易在企业内部完成[5]。

2018年6月国务院办公厅《关于推进奶业振兴保障乳品质量安全的意见》(国办发〔2018〕43号)提出，要密切养殖加工利益联结，支持有条件的养殖场(户)建设加工厂，提高抵御市场风险能力。2018年12月农业农村部等9部委发布的《关于进一步促进奶业振兴的若干意见》(农牧发〔2018〕18号)进一步提出，推进一二三产业融合发展，鼓励奶农将奶牛养殖与乳制品加工、增值服务等结合起来，推行生产加工销售一体化。通过一二三产业融合能够不断完善不同产业之间的利益联结机制，促进分配更加合理，实现效率与公平的统一，尤其能更好维护好农户的利益，提升其获得感[7]。2020年7月农业农村部发布的《全国乡村产业发展规划(2020—2025年)》(农产发〔2020〕4号)，将加工流通带动型业态融合作为一二三产业融合发展的重要类型进行推进。

近两年来，各地积极落实政策意见，鼓励奶农发展加工，并形成了“奶农+奶吧”“奶农+小作坊”“奶农+代加工”和“奶农+小型乳品加工企业”等模式。其中，“奶农+小作坊”模式主要见于内蒙古、青海和新疆等奶类消费传统区域，这一模式在产品特色、加工工艺成熟度、销售渠道的广泛性等方面具有明显优势。而现有关于食品小作坊的研究主要集中在食品小作坊集中加工区建设、监管制度探究及治理路径研究、生产模式等方面，鲜见食品加工小作坊在开展乳制品加工方面的研究[8-12]。

为了探究奶农通过食品小作坊发展加工模式的形成原因及发展情况，本研究梳理了与食品生产加工小作坊(以下简称小作坊)相关的国家及地方法律法规，结合在内蒙古、新疆、青海等地的调研结果分析此模式在行业发展中起到的积极作用及存在的主要问题，并提出针对性的解决办法，为政府制定相关政策提供依据，为奶农选择此模式发展加工提供参考。

1 法律依据

1.1 食品生产加工小作坊的概念

《市场监管总局关于加强食品生产加工小作坊监管工作的指导意见》(国市监食生[2020]25号)明确，小作坊为具有固定生产场所、从业人员较少、生产规模较小，主要从事传统食品、地方特色食品等生产加工活动，满足当地群众食品消费需求的市场主体。

1.2 食品生产加工小作坊管理办法

2015年修订的《中华人民共和国食品安全法》第三十六条规定：食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。目前，除西藏外，其余30个省(市、区)已经根据新《食品安全法》出台了“小作坊、小摊贩、小餐饮”地方立法。梳理这些地方性法规，发现各省对食品小作坊实行的管理方式主要有登记管理、生产许可或准许生产管理、核准管理和备案管理4种类型(表1)，登记管理和生产许可管理两种方式采用的最多，分别有16个省(市、区)和8个省(市、区)采用。

表1 不同省份食品小作坊管理方式及证照情况

作为高风险食品，各省份在出台的管理办法中对食品小作坊生产加工乳制品做出了禁止或限制性规定。这些管理办法包括食品安全条例和小作坊管理条例等条例类、小作坊管理办法等办法类、允许或准许加工的食品品种目录文件类等3种(表2)。

表2 不同省份禁止或限制食品小作坊生产乳制品规定情况

1.3 管理办法对食品加工小作坊生产乳制品的规定

依据省级食品安全条例，有5个省对食品小作坊生产加工乳制品做出禁止性规定。依据小作坊管理条例，有11个省(市、区)做出禁止性规定，有3个省(区)将部分乳制品纳入禁止生产目录，有2个省(区)无限制性规定。依据管理办法，有5个省(市)做出禁止性规定。依据允许或准许加工的食品品种目录文件，有3个省(市)将乳制品纳入禁止生产目录或未列入生产目录，有1个自治区将部分乳制品纳入禁止生产目录。可见，依据这些规定，新疆、青海、内蒙古、甘肃、宁夏和云南6省(区)的小作坊可加工特定乳制品(表3)。新疆的小作坊仅能生产加工发酵乳和奶酪，青海可生产采用传统工艺的老酸奶、酥油、奶酪等。甘肃省仅能生产发酵乳，而且生产的发酵乳只能向餐饮服务单位或者小餐饮销售。

表3 食品加工小作坊部分禁止或无限制生产加工乳制品省份管理办法情况

按照市场主体“法无禁止即可为”的原则，参照《食品生产许可分类目录》(2020年修订版)中乳制品的分类，内蒙古的小作坊可生产加工其他乳制品，内蒙古自治区食品药品监督管理局发布的《生乳制民族传统奶制品生产许可审查细则(2018版)》明确了其他乳制品的品种明细为特色乳制品，包括奶豆腐、奶皮子、嚼克、楚拉、毕希拉格、酸酪蛋(奶干)、黄油和酸奶子等；《宁夏回族自治区食品生产加工小作坊小经营店和食品小摊点管理条例》《宁夏回族自治区清真食品管理条例》和《宁夏回族自治区食品生产加工小作坊小经营店登记管理办法(试行)》等宁夏地区现行的各类管理办法，均未对小作坊生产乳制品做出限制性规定，小作坊应可生产各类乳制品。虽然按照《云南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》第二十三条规定，禁止食品小作坊生产的产品，实行目录管理，州、市可增补禁止食品小作坊生产加工的食品目录。但目前云南仅有3州出台了征求意见稿，食品小作坊能否生产乳制品还缺少法律依据。

2 “奶农+小作坊”模式发展意义

2.1 推动民族传统奶制品的发展

按照新疆、内蒙古、青海等省(区)的小作坊管理办法规定，奶农所建的乳制品加工车间满足生产所要求的条件和达到所需的卫生标准，就可以申请获得小作坊证。奶农开展乳制品的生产加工就有了法律依据，并允许进入传统的销售渠道，如商超、专卖店等。内蒙古自治区人民政府于2020年1月8日发布的《内蒙古自治区人民政府办公厅关于推动全区民族传统奶制品产业发展若干措施的通知》规定，获得生产加工小作坊登记、经产品检验合格的民族传统奶制品，可进入超市、专卖店等渠道销售。通过协调，内蒙古一些旗县的超市降低入驻门槛，建立民族传统奶制品销售专区或专柜，允许证照齐全的传统奶制品手工坊产品入驻[13]。笔者经调研也了解到，内蒙古兴安盟科右前旗爱日克奶食品专业合作社于2018年取得小作坊证，在获证之前，其生产的民族奶食品(奶豆腐、奶皮子等)只能在苏木(乡)集市、那达慕大会等场所进行销售，销售量受季节性影响很大，而获证之后能进入当地超市及专卖店进行销售，各季节间销量较均衡。青海省湟源县云祥奶牛养殖场于2017年取得小作坊证，获证之前生产的老酸奶主要在当地的夜市早市销售，每年的销售量有限，获证之后，产品主要通过餐馆、机关企事业食堂进行销售，还成为湟源县政府举办会议指定的饮品，日销售老酸奶由获证前的几百碗到目前的上万碗，年销售收入近100万元。

2.2 有利于净化民族传统奶制品市场

在新疆、内蒙古、青海等传统奶食品消费区，居民消费奶豆腐等传统奶食品历史悠久，依据《乳制品工业产业政策(2009年修订)》(工联产业〔2009〕第48号)，生产传统奶制品的小作坊受规模及检测条件限制，无法取得食品生产许可证，也就无法以合法的身份进入市场，受到黑作坊的冲击。在内蒙古调研的过程中了解到，通常5 kg生鲜乳能生产1 kg奶豆腐，鲜制的奶豆腐在内蒙古当地售价为17.5元/kg左右。而黑作坊利用大豆分离蛋白、食用明胶等人工合成的奶豆腐成本极低，通常售价20～30元/kg。普通消费者很难从外形上区分真假奶豆腐，给予“黑作坊”以可乘之机，造成“劣币驱逐良币”现象。小作坊获证后进行规范化生产，生产的预包装食品按照规定进行加注标签标识，即便于市场监管部门进行监管，又便于消费者辨别产品的真假。为监管部门对辖区的食品生产加工小作坊纳入规范管理提供了法律依据，进一步提高了食品生产加工小作坊的产品质量，确保广大人民群众吃上放心的食品。

2.3 有利于增加奶农外部选择权

外部选择权是指当事人如果不参与现在的交易或谈判时(交易失败或者谈判失败)，参与其他交易所能获得的最大收益。而《乳制品工业产业政策(2009年修订)》(工联产业〔2009〕第48号)设置的乳品加工产业市场准入条件，基本堵上了奶农进入乳品加工环节的通道。在与乳企的谈判中，奶农的外部选择权很少，基本上处于“要么接受、要么退出”状态。而奶农取得小作坊证后，除了向乳企销售生鲜乳，还可以将生鲜乳自行加工销售，增加了外部选择权，强化了谈判力。

3 “奶农+小作坊”模式存在的主要问题

3.1 加工品类有限

一方面，受政策限制，6个省(区)出台的小作坊管理办法，有4个省(区)对小作坊生产的乳制品品类进行了限制。另一方面，小作坊生产规模较小，副产品难形成标准品。如笔者在内蒙古兴安盟科右前旗调研获得，小作坊证的奶油作为奶豆腐的副产品因产量较小，批次间质量不稳定，难形成标准品，在申请小作坊证时仅奶豆腐和奶皮子获得生产许可。

3.2 部分销售渠道受限

各地的小作坊管理办法大部分是在《中华人民共和国食品安全法》2015年修订后出台，大部分省份的超市、第三方网络平台主要认可食品生产许可证，很少将小作坊证作为市场准入门槛。目前，小作坊生产的乳制品仅能进入本地的超市，无法进入一些大型的第三方网络平台如淘宝、京东、抖音、快手等进行销售。如笔者在调研过程中了解到，因本地市场销售有限，内蒙古兴安盟某奶农希望借助网络平台销售自产的乳制品。但在淘宝、快手等平台上开店，均要求提供食品生产许可证。但一些人抓住平台的漏洞，借用代理产品的食品生产许可证在快手上开店，获得在平台上发布视频的权限，在视频展示区展示无包装的奶豆腐，加店主微信进行销售。

3.3 政策知晓率低

在调研的过程中发现，虽然内蒙古2015年即出台了《内蒙古自治区食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》及《内蒙古自治区食品药品监督管理局关于发布食品生产加工小作坊禁止生产加工的食品品种目录的通告》，但因早期政策知晓率低，奶农办理积极性不高，很多小作坊证在2018年后取得。新疆于2019年出台了《新疆维吾尔自治区食品小作坊、小餐饮店、小食杂店和食品摊贩管理条例》，但在调研中了解到，很多奶农并不知晓这一政策。

3.4 存在一定的质量安全风险

各地出台的小作坊管理办法仅对小作坊的生产加工场所的位置和卫生条件进行了规定，未要求配备检测实验室，缺乏检测设备和检测人员，大部分小作坊对生鲜乳和所产乳制品不具备自我检测能力，食品质量安全保障依赖于监督机构抽查及企业自身的责任心。

4 政策建议

4.1 优化产业政策

尽快修订乳制品工业产业政策，取消对乳制品加工布局半径限制，将产能准入门槛降至10 t以下。打破行政壁垒，使取得小作坊证的奶牛养殖场通过改进生产工艺、加强创新研发后申请取得食品生产许可证，推进生产加工规模化和规范化。

4.2 加强政策宣讲

一方面，相关主管部门应积极宣传小作坊证与食品生产许可证具有同等的法律资格效力，鼓励商场、超市、单位食堂和餐饮服务单位允许将小作坊证作为市场准入条件。另一方面，相关部门应加大对与小作坊相关地方性法规及政策的宣传，扩大政策知晓率，打通政策落地“最后一公里”。

4.3 强化食品安全监管

相关主管部门应加强监督检查，督促奶农严格落实食品安全主体责任。鼓励养殖场通过自建检测室或委托第三方检测机构等方式提高生鲜乳及乳制品检测能力。有条件的地区，设立小作坊园区集中检测室进行检测。加大监督检查和抽检力度，对监督检查中发现的问题和抽检中发现的不合格食品，及时采取处置措施，情节严重的，依法进行曝光。

5 结束语

近两年来，各地积极落实奶业振兴意见，鼓励奶农发展加工，探索奶业产业链利益分配机制，形成了“奶农+小作坊”为代表的新发展模式。本研究通过梳理各地与小作坊有关的具体管理办法，发现仅新疆、青海、内蒙古、甘肃、宁夏和云南6省(区)允许小作坊加工乳制品。在内蒙古、新疆、青海等地的调研结果显示，这一模式在产品特色、加工工艺成熟度、销售渠道的广泛性等方面具有明显优势，有利于净化民族传统奶制品市场、增加奶农外部选择权和推动民族传统奶制品发展，但也存在着加工品类有限、部分销售渠道受限、政策知晓率低和质量安全风险等问题。针对这些问题应优化产业政策、加强政策宣讲、强化食品安全监管，使其成为改善奶业产业链利益分配机制和实现乳业健康发展的重要途径。