黄志伟

摘 要：2008 年以来，由两岸关系在和平发展趋势下，两岸高等教育的交流与合作，在同文同种，互相学习的情景中，已随之蓬勃发展起来，其程度、范围、领域、层次等面向，有明显长足的进步，成为两岸分治半个世纪以来，现在是最密切，最热络， 最快速的时期，尤其 2016 年以后，两岸高等教育交流合作，虽然受到台湾地区政府政策实施摇摆不定，以致两岸关系发展受到影响，其不稳定与不确定性日趋明显，但仍然无法阻挡日益蓬勃发展的高等教育交流合作新局面。因此，透过梳理两岸高等教育交流发展情形与现况并根据研究发现，提出可供未来相关教育政策改革之参考建议，

关键词：台湾地区高等教育;中国大陆高等教育;两岸高等教育交流

一、前言与研究动机

在全球化冲击下，高等教育已进入一个高度竞争的时代，教育的专业化、自由化与国际化已成为无可避免地趋势。面对这些挑战，如何强化与深化教育内涵，开拓师生的视野，在国际竞争中取得优势地位，已成为两岸共同优先的课题。两岸教育与合作，除在两岸互动与和平发展上有划时代的意涵外，更具有“符合世界潮流与国际接轨”的深长意义，并有助于两岸在全球化的永续发展。

两岸自1949年分治后，即处于政治分立的敌对状态，直到1987年台湾地区政治解严后开放两岸人民探亲才再开始交流;首先，1992年的《台湾地区与大陆人民关系条例》曾提供大陆学历采认法源。基于大陆籍配偶在台等相关因素考虑，1997年10月由当时“教育部长”吴京公布《大陆学历检核及采认办法》，以及73所采认学历的中国大陆大学名单。该办法第22条即规定“台湾地区人民与经许可在台湾地区定居之大陆地区人民，在大陆地区接受教育之学历检核及采认办法”，由“教育部”拟订，报请“行政院”核定后发布之。但由于当时两岸关系气氛不佳，此一办法因台湾地区“教育部”遭台湾有关当局之纠正，使得有关采认大陆学历就此搁置，未能实现。

一直到2007年底开始台湾地区领导人大选期间，马英九阵营公开将采认大陆学历，并加入开放大陆学生来台就学作为配套列为竞选政见。为落实两岸学生的实质交流，“教育部”于2008年底时修订《大陆地區文教专业人士及学生来台从事文教活动审查要点》，将陆生来台研修期限由2-4个月放宽为6个月，经许可最多可停留1年。为停留6个月以上1年以下人数，每年以1，000人为限。2009年“教育部”当时的吴清基“部长”在任时争取朝野共识，提出开放大陆学历采认及陆生来台就学之“三限六不”等妥协性原则，2010年通过“陆生三法”3，即修订《两岸关系条例》第22条、《大学法》第25条及《专科学校法》第26条，第一批攻读学位的陆生遂于2011年9月开始来台就读。因此，两岸教育交流可说是从1988年正式开始，经过不断的努力，在《台湾地区与大陆地区人民关系条例》第33条之，明确规范两岸学校缔结或为书面协议之订定条件，“教育部”核准各级学校与大陆地区学校缔结联盟或是书面协议之合作案件，从2008年的293件，至2011年增长到1，460件，增长398.29%。

2008年以来，由两岸关系在和平发展趋势下，两岸高等教育的交流与合作，在同文同种，互相学习的情景中，已随之蓬勃发展起来，其程度、范围、领域、层次等面向，有明显长足的进步，成为两岸分治半个世纪以来，现在是最密切、最热络、 最快速的时期，尤其2016年以后，两岸高等教育交流合作，虽然受到台湾地区政府政策实施摇摆不定，以致两岸关系发展受到影响，其不稳定与不确定性日趋明显，但仍然无法阻挡日益蓬勃发展的高等教育交流合作新局面。因此，透过梳理两岸高等教育交流发展情形与现况并根据研究发现，提出可供未来相关教育政策改革之参考建议，实为本文的研究动机。

二、台湾地区高等教育发展及现况

1950年代以来，台湾地区的高等教育已有长足的进步，但台湾地区高等教育的发展史并非呈现直线式的稳定成长，而是随着时代变迁，有高有低的起伏演进。对台湾地区高等教育发展阶段的区分，不同学者也有不同的区分方式;陈舜芬在 1993年时曾依台湾地区高等教育设校政策将高等教育的发展区分为：停滞阶段（1945—1953年）、成长阶段（1954—1972年）、限制阶段（1973—1985年）、开放阶段（1986年—）等四阶段（陈舜芬，1993：15-28;陈伯璋（2004）则将台湾地区高等教育在1949年后迄今的发展再扩充区分成：发展初期（1949—1953年）、创立发展期（1954—1971年）、限制管控期（1972—1985年）、解严开放期（1986—1993年）、开放（1994年迄今—）等五个时期。陈德华（2007）在其所撰《台湾高等教育过去20年数量的扩充与结构的改变》一文中，则将过去20年台湾地区高等教育的扩充粗分为三大阶段：一是1985学年度之前的“严格管制阶段”，二是1985—1995学年度“社会需求导致高等教育有限度的逐步开放阶段”，及1995—2005学年度“专科学校大量改制，导致大学数量快速扩充，专科教育逐渐萎缩”的第三阶段。周祝瑛（2003）在其所撰《谁捉弄了台湾教改？》一书中则将台湾地区的教育改革分为：萌芽期（1987—1988年）、成长期（1989—1993年）、热络期（1994—1998年），及批判与返思期（1999—2003年）。本文归纳不同学者之分类，将台湾地区高等教育的发展分成下述八个阶段：

（一）发展停滞阶段（1949—1953）

政府对教育虽主要仍采中央强势主导的姿态，但在此时期台湾的高等教育并无具体政策与规划，政府各项施政注重于政治与经济的稳定与改革，高等教育的扩增极为有限。

（二）发展成长阶段（1954—1971）

为配合政府经建发展计划，数量急遽扩增。但政府经费不足以支应过多的公立大专院校设立，遂改而鼓励私人兴学，专科学 校于此时期大量增设。此阶段台湾地区高等教育的发展，又可分为两个时期：

1. 大专并进期（1954—1962年）：在此期间，部分在1950年前在大陆设校之大学校院在台复校（含清华、东吴、辅仁、政治、交通及中央等校），以及师范学校改制为三年制师专。

2. 专科膨胀期（1963—1971年）：此段期间台湾地区高等教育机构的增加几乎都集中于专科学校，共增加62所专科学校（其中仅12所为公立专科，其余50所为私立）。私立专科学校之扩增极为明显。

（三）限制管控阶段（1972—1985）

由于前期专科学校快速大量扩张导致高教质量下降之问题，台湾地区政府决定大专院校应采重质不重量的政策，“行政院”宣布暂缓接受私立学校的申请，而以整顿现有专科学校（尤其是五专）与高等教育相关制度法规的制定为主要政策。在此阶段除了停止增设私校外，公立大专院校之增设亦十分有限。因此，高教的发展速度在此阶段大幅减缓，私校部分尤其明显。

（四）解严开放阶段（1986—1993）

1. 1985年“行政院”核准开放新设私立学校，但指定范围限于工、医、技术学院、二年制商业护理专校及五年制工专。因此自1986年起，高等教育又进入开放成长阶段。

2. 惟因当时新设私校之条件规定相当严格，直至1987 年才有私立长庚医学院之设立。1987年又适逢台湾地区解除戒严，政治、社会、经济、文化等层面均急于改革，其中在高等教育方面，因政府以经建计划引导高等教育发展政策逐渐受到民众质疑，且随着大众对于高等教育的需求越为高涨，政府被要求以更为开放多元的政策促进高教发展。而台湾地区“教育部”基于大学教育资源均衡分布的考虑，也陆续开放各县市筹设公私立校院。

3. 1989年3月，当时的“教育部”长毛高文明白指出大专院校的增设与调整，将成为“教育部”施政的重点工作之一，并表示将以逐年增加大专学生及研究生人数，期使接受高教人数与总人口之比例，由当时的千分之20，以渐进方式提高，将使大学升学率达50%以上;高教在学学生人数占总人口数之比例将扩增至千分之30。

（五）自主及再度扩充阶段（1994—2001）

1. 1994年《大学法》修正通过，明确赋予大学在法律規定范围内享有自治权，象征台湾地区政府已无法完全主导高等教育。尤其受到学术自主浪潮的冲击，大学教育的问题渐受关注。1994年台湾地区“行政院”成立教育改革审议委员会，并于两年内提出四期咨议报告书及总咨议报告书，为台湾地区的教育政策提供了许多改革的建议。

2. 除前述教改报告书外，台湾地区“教育部”亦于1995年2月推出教育白皮书。鼓励公立大学对外募款并设立校务发展基金。1996会计年度“教育部”首先选择台大、清大、交大、成大及台湾科大等五校试办校务基金制度，其后并逐年扩大试办规模，至1999年2月3日“‘国立大学校院校务基金设置条例”公布实施后，所有“国立”大学校院及大多数的“国立”专科学校（计48所）都已纳入实施范围。

3. 这段时间受到“松绑”政策之影响，学术自主意识逐渐抬头，而且为了朝向“大众化”（mass）或“普及化”（universal）高教模式发展，大学校院再度开始快速扩充，使得台湾地区产生前所未有的高等教育多元化及自主的形貌。只不过，台湾地区各大学校院间，现有条件及成立基础不一，“国立”大学校院实施校务基金后，学校之间的差异已逐渐拉大。加上1997年修宪后，结束“宪法”中原第164条三级政府对教科文预算最低比率之保障。因此，在高教机构再度扩充，但政府经费逐年紧缩之际，台湾高教的发展遂逐渐迈入激烈竞争的时期。

（六）多元竞争“春秋战国”阶段（2002—2005）

1. 台湾地区高等教育机构除了面临内部快速扩充所产生的经费竞争压力外，2002年1月台湾地区加入世贸（WTO）后，更面临了教育市场必须开放的威胁。为因应“国际化”及“市场化”所带来之冲击，2002年后台湾地区“教育部”持续提出一连串的因应策略，2003年“教育部”更公布大学校院暨研究所进退场机制之规定。

2. 2004—2005年推出“奖励大学教学卓越计划”，及五年五百亿“发展国际一流大学及顶尖研究中心计划”等，这些策略显现台湾地区“教育部”高等教育政策已渐由“管制”到“开放”，其各项项目经费之提拨也有走向竞争性经费核给，使高等教育的发展进入“春秋战国”激烈竞争的时期。

（七）强调学校自主管理及绩效责任阶段（2005—2015年）

1. 争议多年的《大学法》修正案于2005年12月13日经“立法院”三读通过，于2005年12月28日经颁布实施，此新修订之《大学法》较重要的内容包括：（1）允许大学拟定合并计划，以促进资源的整合;（2）松绑大学组织及人事;（3）透过鼓励设置弹性学程及加强学院之整合等，强化人才培育机制;（4）提升大学运作效能，要求各校建立教师评鉴制度;（5）加速大学国际化;（6）落实学生自治精神等。在此法修正通过后，“教育部”一方面授予各校更大的自主空间，另方面也责成各校建构自我评鉴机制，加强推动国际化工作，并积极维持与提升高教之质量。

2. 2005年12月时，在“教育部”主导下，以所筹得之3，030万元基金（“教育部”出资1，500万元，各大专校院出资1，530万元，计3，030万元），正式挂牌成立“财团法人高等教育评鉴中心基金会”并开始运作。因此，台湾地区大学评鉴之相关事宜开始交由该基金会负责。

3. 2008年1月1日《私立学校法》亦再次修订公布，其重要修法内容包括：设置监察人，希望由学校法人建立自我管理机制，并达成本次修法促成学校法人自主自律的目标;另外，此次修法对于评鉴绩优的私立学校也放宽办学限制，尤其对评鉴绩优的私立学校，特别开放其增设系所班、招生人数、入学方式及其名额之分配、遴聘校长、专任教师之年龄及学生收费与办理学校形态之实验教育或学校内之教育实验，于报经主管机关同意后，皆得放宽不受本法及相关法令规定之限制。对中小学部分，也特别放宽以报学校主管机关备查之方式行之。

4. “教育部”2015年12月提出“高教发展蓝图方案”，其目标是要整合“顶尖大学计划”“教学卓越计划”与“典范科技大学计划”等三类计划合一为整体“高等教育发展蓝图方案”;旨在打破身份壁垒、协助大学发展，及整合资源之有效运用。

5. 2015年再修订《大学法》，将第五条原“‘教育部…应定期办理大学评鉴，并公告其结果，作为台湾地区政府教育经费补助及学校调整发展规模之参考;其评鉴办法，由“教育部”定之”，改为“作为学校调整发展之参考;其评鉴应符合多元、专业原则，相关评鉴办法由‘教育部定之”。正式将评鉴与大学经费脱钩。

（八）大学扩大松绑及推动大学建立自我品保机制阶段（2016年迄今）

1. 2016年新政府上台后宣告终止“高教发展蓝图方案”，改提出：（1）旗舰计划—新型态产学研链结试办方案（2016/08）;（2）大学在地实践联盟计划（2016/11）;（3）高等教育深耕计划（2017/04）年。

2. 受民进党政府政治立场差异之影响，两岸交流进入冰河期，两岸交流原沟通协商管道接近封闭。

3. 2017年“教育部”宣布停办大学系所评鉴，系所评鉴改为各大学视需要自主办理。

4. 竞争型经费补助方案开始侧重推动高教深耕计划.。

三、中国大陆高等教育发展及现况

就中国大陆高等教育的发展阶段而言，不同学者对其发展阶段之区分亦常随其切入观点而有不同的分类。本研究综合参考不同学者之分类，将中国大陆高等教育的整体发展，概分为：（1）新中国成立至“文化大革命”之前“十七年”的（1949—1965）高等教育;（2）“文化大革命”十年（1966—1976）期间的高等教育;（3）高等教育体制恢复、调整、改革与整顿时期（1977—1984）;（4）高等教育改革启动时期（1985—1992）;（5）高等教育办学及管理体制积极改革时期（1992—1998）;（6）高等教育“作大”（1998—2005）时期;（7）高等教育“作强”时期（2006年后迄今）等七大阶段。兹将各阶段高等教育发展沿革与政策改如下

（一）第一阶段：“文化大革命”前（1949—1965年）：此阶段可概分为三个时期

1. 1949—1957年的苏化时期：此时期可说是社会主义改造时期，高等教育学习苏联经验，移植苏联的高等教育模式，实行“向工农开门”的方针，进行高等学校的院、系调整。

2. 1958—1960年的大跃进时期：此段期间中苏关系恶化，苏联模式的课程、教材被削减，此时期兴起了全党全民办学运动，实行教育大跃进，教育上也从“苏化的教育政策”，转为“毛泽东思想的教育政策”，1958年中共中央、国务院发布《关于教育工作的指示》，规定在一切高等学校中，应当实行党委领导、以校长为首的校务委员会负责制，即：此时期中国大陆确立了党委领导制（以党领校），成立校办工厂及正规与业余并进的“两条腿走路”制度。

3. 1961—1965年的调整时期：此时期的高等教育工作贯彻执行“调整、巩固、充实、提高”的八字方針，1961年制订和实施《教育部直属高等学校暂行工作条例》（即“高教六十条”），1963年6月中共中央和国务院颁发了《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定（试行草案）》，明白指出为了加强对高等学校的领导和管理，中央和国务院决定对高等学校实行统一领导，中央和省、直辖市、自治区两级管理的制度，并对两级如何分工管理做了具体规定。同年也恢复了于 1958年3月并入教育部的高教部，当时集中领导的目的在于统筹规划，调整高等教育。

（二）第二阶段：“文化大革命”期间（1966—1976年）：1966—1969年间中国大陆高等学校完全停止招生，1970年虽恢复招生，但数量大减，且此期间废除了高考，代之以“推荐与选拔结合”制。

（三）第三阶段：高等教育体制恢复、调整、改革与整顿时期（1977—1985年）：

1. 1978年开始中国大陆的高等教育面临的首要任务即期所谓的“拨乱反正、恢复生机”。尤其邓小平复出后，主动抓科技、教育工作，并对教育工作的拨乱反正做了重要指示。当时中国大陆高等教育上的重要措施有六：（1）展开对“文革”期间“两个估计”的批判，明确了教育工作的方向;（2）恢复高等学校新生入学考试制度（即“高考”）;（3）平反一些“文革”时期的冤、假、错案;（4）提倡尊师重教;（5）教学工作得到整顿和恢复，恢复建立了各科教材编审委员会，组织编写了一批新教材;（6）恢复建立了一批高等学校，1978年底在原《高教六十条》的基础上，教育部下发了《全国重点高等学校暂行工作条例（试行草案）》。

2. 1978年12月中国共产党在其十一届三中全会中重新确定了党的各种路线、方针和政策。在1978—1985年这段时间，中国大陆的高等教育发展进行了一系列的改革，这段时间的改革主要包括下述九项：（1）1980年2月通过了《中华人民共和国学位条例》，宣布于1981年1月1日起正式 施行，此不仅建立了学位制度，且研究生教育工作也得到恢复与发展;（2）加强思想政治工作;（3）进行高等教育领导体制和高校管理体制的改革，实行中央与地方分级领导的高教体制，加强对高等教育的统一领导。在校内管理体制方面，则以党委领导下的校长负责制为主，并进行校长负责制的试点工作;（4）调整高等学校的科类结构、层次结构、和专业结构。在调整结构的同时，教育部还对专业划分进行调整;（5）改革高校入学招生制度和毕业生分配制度，使之更具弹性与更灵活;（6）进行教学和科研体制两方面的改革;（7）进一步加强教师队伍建设，建立教师评定、晋升职称和进修等措施与制度，以提高其教学素质和服务水平;（8）探索、开拓多途径与多形式办学的新路子，促成了成人高教事业的发展;（9）高等教育贯彻对外开放的方针，扩大留学生、访问学者的互派，和学术的交流与合作。

改革开放后，中国大陆进行了经济体制改革，允许多种经济成分共同发展，一方面促进了经济的繁荣，另方面亦使民间经济力量得以壮大，民办高校的兴起具备了可能的条件。

（四）第四阶段：高教改革启动时期（1985—1992年）

1. 早在1984年6月中国大陆教育部曾经提出《关于改革高等教育管理体制的几点意见》，1985年5月的全国教育工作会议后，更颁布了《中共中央关于教育体制改革的决定》，此《决定》带来高等教育下述八方面的改革：（1）改革高校的招生计划和毕业生分配制度;（2）扩大高校的办学自主权;（3） 实行中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学体制;（4） 根据经济建设、社会发展和科技进步的需要，调整和改革高等教育结构;（5）建设重点学科、发挥科研优势;（6）改革教学内容、方法和制度;（7）改革人民助学金制度;（8）加强高校与生产、科研和社会各方面的联系，明确指出高校后勤服务工作改革的方向是实行社会化等。

2. 因该《决定》内容進一步提出鼓励各种社会团体和个人办学及民办教育，引起当时中国大陆社会各界的广泛关注，1985—1991年间中国大陆民办高校增加迅速。为管理当时民办学校出现的问题，国家教委于1987年先后颁布了《关于社会力量办学的若干暂行规定》《社会力量办学财务管理暂行规定》等文件，期引导民办教育走上健全发展的道路。另外，此段期间尚有其他若干法规的制定与颁布，包括：1986年4月国务院颁布的《征收教育费附加的暂行规定》、同年颁布实施的《中华人民共和国义务教育法》《高等学校财务管理改革实施办法》《普通高等学校设置暂行条例》，1988年颁布实施的《扫除文盲工作条例》《高等教育自学考试暂行条例》，1989 年的《幼儿园管理条例》，1990年的《普通高等学校招收自费生暂行规定》，1991年印发的《全国教育科学研究十年规划和“八五”计划要点及实施意见》、同年10月国务院发出的《关于大力发展职业技术教育的决定》等。

（五）第五阶段：高教改革发展与整并时期（1992—1998年）

1. 1992年春邓小平的南方谈话提出要建设有中国特色社会主义的改革新思路，其主要内容是建立社会主义市场经济体制，解放与发展生产力，加快有中国特色的社会主义建设。此阶段高等教育的改革大致上有两个重点：一是高教系统由封闭型迈向开放型改革，另一是高教管理体制进行改革。中国国家教委曾于1990年12月根据国内外发展的需要，并着眼于未来的发展，向国务院提出了实施面向21世纪的重点建设工程—“211计划”的意见，其建议获得了国务院的支持，先后写入1993年由国务院批转的国家教委《关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》通知，以及中共中央、国务院于1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》两项重要文件中，基本上“211工程”是计划集中中央和地方等各方的力量，办好一百所左右的重点高校和一批重点学科、专业。换言之， 自此开始，“211工程”正式成为中国大陆国家重点建设计划。此项计划的实施也为最近几年来中国大陆高等教育的改革，正式开启了崭新的一页。

2. 此阶段中国大陆也制定公布了许多教育相关法规，并进行了一系列的改革。例如：1992年3月国务院批准实施《义务教育法实施细则》，1993年1月国务院批转国家教委《关于加快改革和积极发展普通高等教育意见的通知》，同年 12 月中共中央、国务院发布《中国教育改革与发展纲要》，之后又公布了《纲要实施细则》等。整体而言，此阶段中国大陆高等教育改革重点大致上包括下述五方面：

（1）改革办学体制。改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。基础教育以地方政府办学为主;高等教育要逐步形成以中央、省（自治区、直辖市）两级政府办学为主、社会各界参与办学的新格局;职业技术教育与成人教育则主要依靠行业、企业、事业单位办学和社会各方面联合办学;（2）深化高等教育体制改革。进行高等教育体制改革，主要是解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的法人实体;（3）改革高等学校的招生和毕业生就业制度，实行少数毕业生由国家安排就业，多数由学生“自主择业”的就业制度;（4）改革对高等学校的拨款机制，充分发挥拨款手段的宏观调控作用;（5）深化人事劳动制度改革，与教育体制改革相配套。

3. 在《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》中即明白指出，在“九五”期间，高等学校管理体制是以“共建”和“联合办学”为主要形式，在此期间要加强省级政府统筹和条块结合，推动有条件的学校进行实体合并，部分专业通用性强、地方建设需要的中央部门所属学校，可转由省级政府管理。

4. 根据1998年《面向21世纪教育振兴行动计划》，为加快高等教育体制的改革步伐，深化高等教育改革。教育部将继续实行“共建、调整、合作、合并”的方针，在最近三至五年内，基本形成中央和省级政府两级管理，分工负责，计划“在国家宏观政策指导下，以省级政府统筹为主的条块有机结合的新体制”。除少数关系国家发展全局以及行业性很强需由国家有关部门直接管理的高等学校外，其他绝大多数高等学校由省级政府管理或者以地方为主与国家共建。

（六）第六阶段：高等教育“作大”时期（1998—2005）

1998年可说是中国大陆的教育管理体制与高等教育改革政策宣告的关键年代。首先，1998年3月将原“国家教育委员会”更名为“教育部”。其次，同年5月4日江泽民在庆祝北京大学建校一百周年大会上的讲话中指出，为了实行现代化，中国要有若干所具世界先进水平的大学;该年教育部制定《面向21世纪教育振兴行动计划》，国务院于翌年批转该《行动计划》。另外，在1998年8月29日中共九届全国人大常委会第四次会议又审议通过了自1980年代中期即开始研议起草的《高等教育法》，并自1999年1月1日起开始施行。1999年底，中国国务院又强调要加快高教改革的进程，要求在2000年前完成上述高教体制改革的任务。大体上，1998年后迄今中国大陆重要之教育政策改革及措施大致上可归纳如下：

1. 中央教育行政体制的改革：1998年3月中国第九届全国人大第一次会议审议通过国务院机构改革方案，将原“国家教育委员会”更名为“教育部”。

2. 高等教育政策改革宣示及措施：（1）高教追求卓越发展：1998年5月4日江泽民在庆祝北京大学建校一百周年大会上发表重要讲话，强调要建设若干所具有世界先进水平的一流大学;（2）全面推动素质教育：1999年召开第三次全国教育工作会议，中共中央、国务院颁布《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》;该《决定》以提高民族素质和创新能力为重点，深化教育体制和结构改革，全面推进素质教育、振兴教育实业、实施科教兴国战略;（3）加强高校思想政治工作，新的“两课”设置方案凸显邓小平理论在教学内容体系中的中心地位;（4）继续推动办学体制的改革。改变以往政府包揽办学的格局，高等教育继续推动以中央、省（自治区、直辖市）两级政府办学为主、社会各界参与办学的新格局。同时积极鼓励、支持社会团体和公民个人依法办学;（5）延续前一阶段的改革规划，持续推动高等学校招生和毕业生就业制度的改革;将毕业生就业状况纳入高校评估指标体系，凡就业率低的学校，一般不得评为优秀;将学位授权点审核工作与毕业生就业率适度挂钩等;（6）加强学校收费管理，禁止学校乱收费;（7）建立并加速启动助学贷款制度;（8）改革普通高校入学招生“高考”制度;（9）进一步加速高校后勤社会化;（10）实施“新世纪高等教育教学改进工程”：2001年1月26日教育部印发《关于实施“新世纪高等教育教学改进工程”的通知》，此《新世纪教改工程》可说是“高等教育面向21世纪教学内容和课程改革计划”的扩展与延伸;（11）2001年7月26日教育部印发《全国教育事业第十个五年发展计划》的通知，此《通知》内明白指出，为确保实现“十五”计划和2010年教育发展目标，必须采取切实可行的政策措施，重在深化改革、加强机制创新和法制建设，不断加大投入;（12）拟订《全国教育事业第十一个五年发展计划》及《2003—2007年教育振兴行动计划》，在此新的行动计划中，确定了六大重点工程（新世纪素质教育工程、就业为导向的职业教育培训工程、高等学校教学质量与教学改革工程、高校和职业院校毕业生就业工程、教育信息化建设工程、高素质教师队伍和管理队伍建设工程）。

3. 高等教育相关法规朝向法制化：（1）1998年制定颁布《中华人民共和国高等教育法》，并自1999年1月1日起开始实施;（2）1998年教育部制定《面向21世纪教育振兴行动计划》，1999年国务院批转教育部该《计划》的通知。此《计划》主要是在贯彻落实《教育法》及《中国教育改革和发展纲要》的基础上，提出跨世纪教育改革和发展的施工蓝图，明确提出到 2000年与2010年中国教育发展的目标;（3）1999年12月2日教育部印发《关于加强法制建设的意见》，再次强调要积极推动阶段高教发展沿革与高教政策改革重点“依法治教”;（4）2001年12月11日加入WTO，高教改革脚步加快;（5）2004年教育部下成立“学位管理与研究生教育司”，负责规范并归口管理全国的学位与研究生教育工作，负责“211工程”的实施和协调，此司与国务院学位委员会办公室合署办公，执行教育部学位与研究生教育管理职责;（6）因应2001年12月11日加入WTO，中国大陆开始检视其相关的法规。2002年12月28日通过了《中华人民共和国民办教育促进法》，并公布自2003年9月1日起施行。随后2003年国务院跟着通过了《中外合作办学条例》，同样也是自2003年9月1日起施行。此二项立法可以说是中国大陆因应加入WTO后，配合教育市场开放承诺所新订的法令实例;（7）2004年教育部下成立“学位管理與研究生教育司”，负责规范并归口管理全国的学位与研究生教育工作，负责“211工程”的实施和协调，此司与国务院学位委员会办公室合署办公，执行教育部学位与研究生教育管理职责。

（七）第七阶段：高等教育“做强”时期（2006年-迄今）

1. 由强调高等教育量的扩充转至兼顾高等教育的质量（质量）。

2. 2010年发布《国家中长期教育发展规划纲要（2010—2020年）》及《全国教育人才发展中长期规划纲要（2010—2020年）》。从发展趋势来看，此二纲要提及，至2020年，要将中国模塑成学习型社会，进入人力资源强国行列。上述《国家中长期教育发展规划纲要》也强调要扩大教育开放，主张提高交流合作水平，扩大政府间学历学位互认。支持中外大学间的教师互派、学生互换、学分互认和学位互授联授。加强与国外高水平大学合作，建立教学科研合作平台，联合推进高水平基础研究和高技术研究。

3. 为避免各高校积极致力于争取进入“211工程”与“985工程”名单，2011年教育部长袁贵仁表示，“985”“211”已经关上大门，不会再有新的学校加入这个行列。换言之，“211 工程”与“985工程”重点高校的名单已不再扩增。

4. 2015年10月24日中国国务院发布一份“统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案”

（简称“双一流方案”）。

5. 2016年通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，简称《十三五规划纲要》。

四、结论与建议

（一）本文透过全面梳理可以归纳出下述结论

1. 两岸高等教育经过不同阶段之发展，均已迈入“普及化”高等教育阶段，且两岸高等教育均已从重“量”逐渐转变为重“质”。

本文将两岸高等教育的发展阶段做成对照表如表1。

虽然两岸高等教育发展阶段时间之区分不尽相同，但两岸高等教育的发展有二个主要共同点：一是均已迈入“普及型”高等教育阶段，二是都开始侧重高等教育质量之保证。

2. 两岸高等教育自2011年正式开放双方交流后，关系相当密切，但至2016年开始进入冰河期。

如前已述，自1949年两岸分治后，即处于政治分立的敌对状态，直到1987年台湾地区政治解严后开放两岸人民探亲才再开始交流;1992年的《台湾地区与大陆人民关系条例》曾提供大陆学历采认法源。但当时因两岸关系气氛不佳，此一办法因“教育部”遭台湾有关当局之纠正，使得有关采认大陆学历就此搁置，未能实现。一直到2007年底开始台湾地区领导人大选期间，马英九阵营公开将采认大陆学历，并加入开放大陆学生来台就学作为配套列为竞选政见。2010年8月19日“立法院”三读通过所谓的“陆生三法”—修正“两岸人民关系条例22条”“大学法25条”，及“专科学校法23条”，才正式提供陆生来台就学正式法源。

（二）本文透过全面梳理可以提出以下建议

1. 对“中央”主管机关（含台湾地区“行政院”大陆委员会及教育部）之建议。

持续扩大开放中国大陆学历认可之高校，并促进两岸高等教育交流前已述及，在2016年5月之后两岸关系进入冰河期，对中国大陆高校之学历认可学校数一直维持在原已认可之155所，且开放交流之地区仍局限于原协议之八省市。再者，台湾近年来面临严重少子女化问题，生源减少，许多大学招生面临困境，但值此之际，中国大陆高校频频向优秀台生招手，祭出各项优惠措施，吸引台湾青年学子赴大陆进修。近年来在各项优惠措施之吸引下，赴陆就读的台生人数年年增长，但陆生来台就读学位的人数却逐渐降低。因此建议政府相关部门会能重启两岸协商机制，扩大两岸高等教育交流或学历认可之高校名单，并加强两岸交流。

2. 持续并扩大与中国大陆高校保持良好之互动与学术交流关系。

依现况而言两岸的交流已推向新的历史阶段，未来更是刻不容缓，应顺势而行，将是深化两岸交流成果的保证。除了教育交流之外，政府机构或民间团体的文化交流更可以透过交流、相互了解、彼此尊重与珍惜，是未来共同努力的目标。把握两岸文教交流的機会之窗，掌握拓展两岸文教交流推动的方向，两岸共同创造文创就业市场，结合传统与创新的动力，推动两岸互补，更可整合各级教育资源，如师资学术研究资源、学生各项学习交流，共创双赢的局面，让全球华人能崛起于世界舞台。

注 释：

三限包括“限制采认高等学校范围”、“限制来台陆生总量”、“限制学历采认领域”，六不则是“不提供加分优待”、“不影响国内招生名额”、“不编列政府奖助学金”、“不允许在学时打工”、“不会毕业后在台就业”和“不得报考公职考试”。

包括《大学法》、《专科学校法》及《两岸人民关系条例》中，增修有关陆生来台就学的相关规定，并加上一限二不的规定，包括“限制承认大陆医事学历”，“陆生不得报考与国家安全机密相关系所”，“大陆人民除非在台定居涉及并取得台湾身分，不得持大陆学历参加公务员、专门职业与技术人员考试”。

参考文献：

[1] 杨莹.两岸四地高等教育评鉴制度[M].高等教育出版社2010.

[2] 杨莹.中国大陆民办高等教育的政策改革与管理体制[J].教育资料与研究，2010，（94）：139-162.