闫靖勇

(上海海洋大学 海洋文化与法律学院,上海 201306)

海岸带是具有海岸线的行政地理单元及其近海海域所构成的海陆一体化带状区域。[1]自1972年美国颁布《海岸带管理法》后,海岸带综合管理开始成为一种改进海岸带地区行政管理的框架。实现海岸带综合管理的目标,必须依靠公众的支持和参与,公众的参与方式和参与程度也将决定海岸带综合管理目标实现的进程[2]。三亚市海岸线长度为263.29 km。[3]数据显示,2018 年三亚市海洋生产总值达220 亿元,占全市生产总值的37%;2019 年上半年海洋生产总值达128 亿元[4]。广泛深入的公众参与成为提升三亚市海岸带综合管理质量的必然要求。对于公众如何更好地参与海岸带综合管理,过去学界几乎没有作专门的探讨。基于此,本研究拟探究三亚市海岸带综合管理中的公众参与现状、问题及原因,最后给出相关对策建议,以期为公众全面深入参与三亚市海岸带综合管理提供参考建议。

1 三亚市海岸带综合管理中的公众参与现状

随着我国海洋战略的实施,公众海洋权利意识不断觉醒,公众参与逐渐成为政府主导下海岸带综合管理的有益补充,三亚市海岸带综合管理中公众参与主要呈现以下特征:

1.1 公众参与海岸带综合管理的信息获取渠道多元化

环境信息公开是公众参与环境行政活动充分且有效的前提[5]。三亚市政府试运行数据开放平台,在门户网站设置政府信息公开专栏,以制度、目录、年报等栏目分类发布。三亚市生态环境局门户网站首页设置了环评公示专栏。2019 年,三亚市生态环境局通过门户网站发布800 条信息,通过三亚市人民政府网站发布248 条信息;通过新媒体平台发布有关信息,其中微信平台发布信息520 余条,微博平台发布810 条。[6]相关垃圾处理设施对公众实行预约开放参观。三亚市通过不同渠道公开环境信息,以减少参与主体间的信息不对称问题。

1.2 公众参与海岸带综合管理的机会增加

三亚市公众自觉参与海岸带管理的意愿越来越强,参与决策的机会较以前呈增多态势,目前主要是四类参与机会:第一类,参与“海南省禁塑条例”等相关地方法律规章和政策的制定;第二类,通过生态环境违法行为举报奖励制度,市民可利用电话、网络和来访等各种形式检举非法倾废、排污等违法行为并可得到奖励;第三类,参与听证会、民意问卷调查等;第四类,参与环境公益诉讼,在涉及到海洋环境污染等损害公共利益时,市民通过海洋环境监管部门和环保社会团体提供的法律咨询和帮忙取证以提起诉讼[7]。此外,三亚市人大代表和政协委员利用参政议政的权利,直接在政府与公众之间建立了一条信息收集反馈渠道。比如,海洋专家罗九如向三亚市政协提交保护珊瑚礁提案。[8]总之,公众参与海岸带综合管理机会增多,可有效提高三亚市政府在海洋管理方面的决策民主化程度和政策可接受度。

1.3 公众参与海岸带综合管理的形式多样

公众参与三亚市海岸带综合管理主要以社区、海洋环保组织(MNGO)和企业为主。社区可以营造便于公众个体参与的氛围和环境,利用各种资源保证公众参与得以实现。以笔者走访的西岛社区的“生态岛屿”模式为例,截至2019 年12月,居民已配合文创企业回收170 余艘旧渔船,开展渔民文创培训40 余次。MNGO 依托专业领域的优势,在普及海洋环保知识、推动综合管理方面发挥着独特作用,如2019 年三亚市蓝丝带海洋保护协会的海洋环保“六进”项目直接受众10.5 万余人[9]。部分旅游企业利用自身优势,积极倡导和传播海洋环保理念,如三亚蜈支洲岛景区培育“海洋牧场”,以实际行动修护海洋生态环境。社区、MNGO、企业利用各自独特优势,在宣传海洋知识、培养公民海洋环保意识等方面发挥着独特的作用。

1.4 公众参与海岸带综合管理的维权方式日渐丰富

面对海岸带自然生态环境受到破坏或者污染,环境公益诉讼早已成为公众维护自身环境权益的重要手段,有力地促进海岸带生态环境的保护与治理。2019 年,三亚市检察院通过群众举报,对马岭混合污、废水直排海洋进行立案调查。2020 年,海南省首例海洋环保公益案由海口海事法院公开审理,为三亚市公益诉讼提供了经验和借鉴。环境公益诉讼为违法排污倾废企业敲响了警钟,成为公众维护环境权的重要形式和最有效途径[10]。

2 三亚市海岸带综合管理中公众参与的现实困境

海岸带综合管理是多元主体合作协商的过程。由美国公共管理学教授约翰·托马斯提出的公众参与有效决策模型成为平衡社会治理与公众参与两者之间关系的思考框架。[11]公众参与由参与主体、参与客体、参与形式构成,也即“谁参与”“参与什么”“如何参与”。在此基础上,为剖析三亚市海岸带综合管理中公众参与的有效性,笔者基于海洋环境管理公众参与机制的构成要素图[12],从参与主体有效参与维度出发,引入涉及参与主体层面的六大要素,对三亚市海岸带综合管理中公众参与困境及其原因进行分析。

图1 海岸带综合管理公众参与主体要素模型

2.1 公众参与海岸带综合管理的自觉意识薄弱

在三亚市海岸带综合管理公众参与过程中,较多公众属于“政府依赖型”,存在公民自觉参与意识弱的局面。2019 年,蓝丝带海洋保护协会进行了海滩垃圾基线调查,结果显示:三亚六个湾区海滩垃圾均值高于全国均值,三亚湾均值超过全国均值的2.571 9 倍。《海南省海洋环境状况公报》显示,塑料垃圾占垃圾总数的81.8%,占垃圾总重的56.5%。公众自觉参与意识淡薄的主要原因:一是政治冷漠,部分公众对政治活动缺乏热情和主动性,不愿意花时间和精力来参与到海岸带综合管理中。二是存在“假象参与”[13]。海洋环境是典型的纯公共物品,部分公众“等”“靠”思想严重,出现“搭便车”现象。公民作为有限理性人,参与功利性较强,在涉及到切身利益时积极主动参与,反之便出现敷衍了事的“假象参与”。

2.2 公众参与海岸带综合管理的参与能力缺乏

公众参与能力决定公众参与的结果和成效。目前,公众参与能力缺乏主要表现在公民知识欠缺和MNGO 组织化程度较低。公民知识(涵盖参与文化、参与知识和政策知识)在参与质量、对政府和专家的信任度、资源配置等方面产生影响。[14]由于海洋环境公共教育的缺失,大部分公众缺乏参与知识和政策知识,社会未形成良好的参与氛围。面对海岸带综合管理中的专业术语,囿于自身知识和认知,公众很难全面深入地了解项目发展,清楚表达自身诉求和提出建议。调查显示,仅有14.3%的渔民知晓海洋环保政策。[15]公众参与知识的欠缺凸显出政府公共宣传教育存在短板。

MNGO 可以有效地聚合起分散的公民个体,在海洋环境调查、公益诉讼方面发挥着不可替代的作用。目前,三亚市MNGO 面临的问题主要是组织化能力有待加强,究其原因:一是资金紧张。三亚市MNGO 的经费来源主要是会员单位缴纳的会费。以三亚市环境保护协会为例,2019 年会费收入25.6 万元,支出27.53 万元,2019 年超支1.93 万元[16]。长效型项目的缺乏和资金问题限制着MNGO 作用的发挥,也影响人才引进。二是人才在质量和数量上的储备不足。MNGO 全职人员数量较少,工作人员“一专多能”。缺乏专业人士导致在解决专业问题上面临着“心有余而力不足”的局面。资金和人才问题限制着MNGO 对海洋环保领域的持续关注和深入探究。

2.3 公众参与海岸带综合管理的制度供给不足

公众参与在深度上仍处于“象征性参与”阶段,公众前端参与游离于决策制定之外,仅以调查问卷等实现有限度地参与。公众举报、信访等相关行为多是在环境污染和破坏事实已经发生并对公众利益开始产生不利影响之后。新《环保法》确定公众参与是环境保护的基本原则之一[17],在《环境保护公众参与办法》《环境影响评价公众参与办法》等法律中完善和发展了公众参与的有关规定[18],但从海岸带综合管理的角度仍需要进一步完善制度。产生以上问题主要有两方面原因:一是法律中关于公众参与的权利、对象、范围、途径等规定不具体。我国实施与海岸带管理有关的法律散落在《海洋环境保护法》《渔业法》等行业法中[19],在部分法律法规中仅简单地指出“鼓励对违法行为进行举报”,如《海南经济特区海岸带保护与利用管理规定》第二十五条规定“鼓励对海岸带保护治理与利用活动中的违法行为进行举报”。海南省并未出台“环境保护公众参与条例”等地方性法律。相关法律制度的缺失导致公众参与的对象选择随意性大,无法做到参与对象的广泛性和均衡性。二是公众与政府所掌握的环境信息不对称。政府掌握着社会80%有价值的信息,2007 年我国出台《政府信息公开条例》,条例自身的不足和其他外部法律制度的缺陷成为当前政府信息公开的主要障碍[20]。公众由于缺乏参与管理的相应信息,无法对决策行为做出符合客观规律的价值判断和理性选择。

2.4 公众参与海岸带综合管理的宣传教育短板突出

目前,三亚市政府宣传途径为线上双微平台、抖音平台和线下志愿者宣传。线上宣传方面,以笔者统计的官方微博“环保三亚”为例,宣传内容以环保知识科普、环境宣传日活动、政务信息宣传、普法宣传为主,宣传形式为头条文章、图片、视频,截稿前共有1 848 篇微博,以“海洋”为关键词搜索,原创文章共6 篇,占比0.32%;转发文章为16 篇,占比0.86%,平台粉丝互动率低。经笔者走访调查,线下以展台、横幅、宣传册等传统宣传形式为主,宣传人员多为志愿者,以小礼品来吸引人群,造成“宣传虽热闹,却只有老年人”的现象,无法达到宣传预期。产生以上问题的原因:一是缺少专业宣传人员,定位不清晰。海洋环境宣传以政府主导为主,教育模式缺乏对受众的研究。专业宣传人员的缺乏导致具有三亚特色的宣传内容较少,“一揽子”宣传内容缺乏引导性和针对性,亦不足以有效吸引市民游客的注意力。二是缺少海岸带宣传教育效果评估体系。宣传教育效果评估体系不健全,无法有效衡量宣传效果,宣传人员机械地完成上级分配的宣传任务,使其成为“走程序”,这也进一步影响政府资金投入。

3 三亚市海岸带综合管理中公众参与的推进路径

公众参与海岸带综合管理面临的困境,既制约着公众参与的发展,也限制着三亚市政府海岸带管理决策的科学化和民主化。破解公众参与海岸带综合管理的困境,一方面应该从内部因素入手,着重培育社会公众参与的主体意识,完善MNGO 组织建设;另一方面需要健全公众参与制度,弥补教育短板,以便完善公众参与的外部环境。

3.1 培育社会公众参与的主体意识

主体意识是公众参与海岸带综合管理的基础性要素。社会公众主体意识的增强,在于公众整体责任意识的提高。参与式社区管理在自然保护区管理[21]、社区规划[22]中取得了不错的效果。依托大数据云平台和现有的社区网格化管理机制,在海岸带综合管理中引入参与式社区管理模式,由政府部门、社区代表和MNGO 共同组建社区海岸带管理小组,由其负责社区的海岸带资源开发计划编制、社区居民生产实用技术推广、社区居民海洋保护教育活动的开展、海岸带环境的巡护与监测等工作;参考“温岭经验”[23],引入民主恳谈会机制;利用新媒体数据互动平台,将公众参与的组织化方式、个体化方式和自组织方式相结合,收集海岸带公共问题,以民主恳谈会的形式由居民、政府、企业协商决定社区海岸带规划、开发与管理,以进一步增强公民的主体意识,培育公民参与能力。

除此之外,社会公众主体意识的增强,还需培育社会公众的公共精神。三亚全城救治领航鲸事件[24]表明,公众可以自觉地成为活动发起者和参与者,自发地参与到海岸带综合管理中。因此,引导公众参与到海洋公共领域管理,应弱化政府的“行动发起者”角色,畅通公众参与渠道,鼓励公众主动参与。

3.2 完善海洋环保组织的组织化建设

MNGO 是公众参与海岸带综合管理的中坚力量。要提高MNGO 的组织化能力,一方面,政府应该以政策引导、资金扶持的方式重点支持和培育有影响力、认可度高的MNGO。制度上明确MNGO 的参与程序、方式和享有的权利,减少行政束缚;发挥资金引导优势,“以点带面”,吸引更多MNGO 参与到海岸带管理中。另一方面,加强自身组织建设是MNGO 得到长足发展的根本所在。一是积极拓宽自身后备人才支持。MNGO 应加强与政府、高校等机构合作,拓宽储备人才库。三亚蓝丝带海洋保护协会在高校中发展志愿者的做法值得借鉴,通过高校服务社的培养,缩短工作人员培训时间,培养共同价值观,建立储备人才库。二是拓宽融资渠道。MNGO 应树立可靠的形象,通过市场化的营销方式,获得很多长效型项目保证筹集资金的稳定性和持续性。三是建立与其他团体的长期合作交流机制。三亚市有众多的义工社、社会团体,每个组织所覆盖的社会群体不一样。MNGO 可加强与其他组织交流与合作,取长补短,提高大众环保意识和组织运作效率,吸引更多直接利益相关者与间接利益相关者的参与,以此来扩大社会影响力,减少项目实施的阻力。

3.3 健全公众参与制度

以政策可接受性和政策质量两个核心变量来决定公众是否参与海岸带综合管理及参与程度。对于公众参与的中观、微观问题[25],政府应该引导和鼓励公众在海岸带综合管理决策环节的参与,通过建立一套合理有效的行政程序制度来加强公私双方的监督、规范和制约作用。

3.3.1 健全公众参与的法律法规

政府应进一步规范和明确公众参与的选择对象、权利、途径、形式以及范围,缩小自由裁量权的范围,通过政策引导、媒体宣传等方式鼓励公众的主动参与,成为公众参与的“引路人”。

3.3.2 完善政府信息公开制度和回应机制

“互联网+”时代,信息传播速度、透明度与日俱增,更全面的政府信息公开成为公众充分参与、减少信息不对称的一个关键环节。涉海信息公开的对象、范围、程序和方式不应仅局限于结果公示,更应该包含过程,以实现公众对海岸带开发和保护工作的全方位有效监督。

3.3.3 拓展公众参与海岸带决策的方式

政府可借助互联网技术,利用网络低门槛、低成本、高用户的特点,通过网络直播的形式公开直播听证会、咨询会,吸引更多市民游客参与到其中,实现更大范围的参与,进一步普及公众参与知识,激发公众参与的公共责任。通过参与效果评估机制,政府应评估公众参与效果和品质,进而优化提升参与质量和治理质量。

3.3.4 引入公、私问责机制

对行政机关实行全程问责,强化行政人员的服务意识;建立参与主体互相问责、第三人问责的监督机制,来实现对公民参与行政的有效监督,以避免公共利益沦为公民参与的“围猎场”。[26]

3.4 弥补宣传教育短板

宣传教育是提升公民海洋环保意识的重要手段。因此,应在现有的海洋生态文明教育的基础上,将旅游业等第三产业作为重点,以学校教育为主线,融合社会宣传,覆盖游客教育,构建海洋生态文明可持续教育网络。

3.4.1 明确定位宣传媒介

根据受众群体的不同需求开展“私人定制式”宣传教育。利用短视频的优势,让市民游客了解知晓三亚市海岸带综合管理的相关政策和信息,并辅以日常线下宣传。在普法教育中政府宣传部门应该起主导作用,MNGO 辅之,而在海洋知识教育中,则相反。

3.4.2 建立人才培养和引进制度

专业的宣传人才是宣传工作中不可缺少的。积极探索建立人才培养和引进制度,通过内部培训、本地培养、社会招聘等途径解决人才问题。

3.4.3 建立宣传效果评估体系

宣传效果评估体系包含对宣传对象、宣传内容、宣传方式、宣传有效传达度等要素的评估。因宣传教育工作具有公益性、非盈利性的特点,不计算资金回报率,重点要加强资金利用率和宣传有效传达度等指标的评估。

4 结语

作为解决海岸带资源环境问题的有效手段,海岸带综合管理正日益受到世界沿海各国的重视,并在实践中取得了相当多的成功经验。[27]公众不应是海岸带综合管理的“旁观者”,而应该成为“引领者”,公众的有效参与能够推动海岸带管理决策的民主性、科学性和公益性,以避免“公地悲剧”及政府失灵,从而促进环境公平。但在实践过程中,公众参与三亚市海岸带综合管理面临诸多因素制约,既有内部因素,如公众自觉参与意识薄弱、参与能力缺乏、MNGO 发育不足,也有外部因素,如制度供给不完善、宣传教育不到位等。解决问题的关键在于优化公众参与制度,以完善MNGO 组织化建设、培育公众主体意识为重点,以弥补宣传教育短板,推进参与式社区管理为把手,进一步探索具有三亚特色的公众参与海岸带管理模式,提高公众参与有效度和实质性,形成政府主导、部门协同、公众参与多元共治格局,进而为提升三亚市海岸带综合管理水平奠定坚实基础。