林 煜

(农业农村部 农村经济研究中心,北京 100810)

近年来,随着生态文明建设的推进、乡村生态的振兴,在环境治理过程中不时发生当地政府政策执行与农民权益不协调的事件,如云南洱源强制铲蒜、禁养畜禽以及农民焚烧秸秆被行政拘留等。环境的治理与保护是一项系统、全面的工程,需要政府和公民共同努力,在环境治理领域多元共治尤为重要。农民作为弱势群体,其权益保护必须得到重视。政府及相关部门应当严格依据法律法规治理环境,环境治理并非以牺牲农民利益为代价,良好的自然环境既可以提高农业生产率,也可以促进农民增收,二者之间是协调发展、和谐共生的关系。

1 环境治理中取得的成效与问题

习近平总书记说,“绿水青山就是金山银山”,生态文明建设工作的积极推进在我国各地取得了明显的成效。中国第一次全国污染源普查资料显示,农业污染已成为影响中国水环境安全的首要因素[1],如世外桃源的苍山洱海,其环境治理的效果有目共睹。具体而言,洱海主要水污染物为COD(化学需氧量)、TN(总氮)、TP(总磷),其大多来自种植业和畜禽饲养业(洱海流域地区农民的经济收入多以传统的大蒜种植和奶牛养殖为主[2]),而不恰当的农田耕作及施肥管理是造成农田氮磷流失、洱海富营养化加剧的重要原因。[3]当前,洱海水质正处于关键的、敏感的、可逆的营养状态转型时期[4],因此,近几年大理州政府致力于环境治理。随着2017 年洱海保护治理“七大行动”(村镇“两污”整治行动、面源污染减量行动、节水治水生态修复行动、截污治污工程提速行动、流域执法监管行动、全民保护洱海行动、流域“两违”整治行动)、“三禁四推”(禁止销售使用含氮磷化肥和高毒高残留农药、禁止种植以大蒜为主的大水大肥农作物,大力推行有机肥替代化肥、病虫害绿色防控、农作物绿色生态种植和畜禽标准化及渔业生态健康养殖)等环保政策与措施的推进落实,洱海水质开始好转(见图1)。可见,政府环境治理工作取得了一定的成效。

图1 2014—2018 年洱海流域水质变化

此外,农业污染还存在于秸秆焚烧、畜禽养殖等方面,如秸秆焚烧不仅会导致雾霾造成大气污染,还会损害人体健康。[5]这些环境问题引起了国家的重视,因此,在环境治理中不断加大力度、严格标准以保护环境。在秸秆禁烧方面,湖北省2015 年率先出台《关于农作物秸秆露天禁烧和综合利用的决定》[6],之后海南省、辽宁省、黑龙江省等地也相继出台了关于禁烧秸秆的地方规范性文件;在畜禽养殖方面,2014 年正式施行的《畜禽规模养殖污染防治条例》是第一部农业农村环境保护行政法规,是我国农业农村环保领域法治建设和生态文明建设的重要标志。但在环境治理过程中,出现了农民焚烧秸秆被行政拘留、畜禽禁养“一刀切”等农民利益受损的情况,这说明环境治理与农民权益还存在一定的统筹协调不均的问题。因此,协调环境治理与农民权益之间的冲突,以使环境治理达到最优效果的同时,农民权益得到切实保障。

2 环境治理与农民权益的冲突

2.1 传统农业转型到绿色生态农业尚需时日

大蒜种植是洱源当地农民经济收入的主要来源,但传统大蒜种植的高肥力肥料以及施肥方式等相较于现代绿色生态农业的有机肥料、科学施肥方式等存在一定的污染隐患。秸秆作为农业生产过程中产量巨大的副产品,其处置方式主要包括综合利用(秸秆肥料化、秸秆饲料化、秸秆基料化、秸秆原料化以及秸秆燃料化)和露天焚烧两种。与综合利用相比,焚烧秸秆成本低廉、处置时间短,而综合利用的机会成本和交易成本高昂[7],由于农民缺乏相应的环保意识和资金帮助,大多数仍然采用焚烧的方式处置秸秆。为了实现绿色、可持续发展,农业生产中的产业急需升级,农民环保、法律意识急需提升。

以洱海保护治理为例,从传统农业到绿色生态农业的转型,需要从观念、资金、技术三方面着手。首先,需要转变农民只关注生产效率忽略环境保护的传统观念,切实提高群众参与洱海保护治理的主体意识;其次,大理州政府以及洱源县应当加大对农业产业升级转型的资金支持力度,逐批分次地推广绿色生态农业;最后,技术支持是绿色生态农业真正有效实施的保障,因地制宜,发掘适合当地的种植模式、种植方法、种植技术,如开发水稻—蚕豆、水稻—油菜、烤烟—大荚豌等轮作模式,水稻+渔(蟹)、烤烟+大豌豆等共生模式,提高流域绿色化、生态化种植比例。[8]同理,禁烧秸秆对环境保护而言是立竿见影的,但对农民而言,环保观念上的转变以及秸秆综合利用的推广与资金支持才是解决秸秆焚烧的根本途径。

在尚未有科学依据且绿色生态农业转型正在逐步开展的探索阶段,为了环境保护而全面禁止大蒜种植、秸秆焚烧等行为,难免产生政府环境治理与农民生产生活的冲突与矛盾。环境保护和绿色生态农业的转型需要通过观念革新、资金投入、技术创新,在保护农民利益的基础上不断提高农业绿色化、生态化、可持续发展,以此促进和推动绿色生态农业转型,并实现保护环境的目的。

2.2 环境行政执法方式值得商榷

“不违农时,谷不可胜食也。”相较于其他产业,农业生产尤其是农作物种植与时令密切相关且受其制约。然而,洱源当地政府在2018 年8 月份才开始对禁种大蒜作物进行宣传,且并未明确此为强制性要求,因此,农民在此之前已经买好蒜种并于9 月初种下。时至2018 年10 月,蒜种已长成苗却被强行铲除。

首先,根据《行政强制法》第十四条:“起草法律草案、法规草案,拟设定行政强制的,起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见,并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。”洱源县农民的经济收入主要来源于种蒜,如果要制订全面禁止种蒜这一关系到农民切身利益的行政强制决策,则应当在作出决策前告知农民,采取听证会、论证会等形式予以说明,听取农民的意见与建议,并结合实际情况审慎地做出决策。

其次,环境行政执法方式主要包括环境行政许可、环境行政处罚、环境行政强制执行、环境行政监督检查等工作。[9]环境行政处罚是指环境行政执法机关或其他主体依照法定权限和程序,对违反环境行政法律、法规,尚未构成犯罪的行政相对人给予行政制裁的具体行政行为。《行政处罚法》第五十一条规定,环境行政强制执行是针对于行政处罚决定,当事人逾期不申请复议,也不向人民法院起诉,又不履行处罚决定的,由作出决定的机关申请人民法院强制执行。可见,农民种蒜不属于行政处罚,因此更谈不上行政强制执行。并且,根据《行政处罚法》第五十一条和《行政强制法》第二条、第十三条,对不履行环境行政执法机关所做行政处罚的环境行政相对人,环境执行机关须向法院申请强制执行,由法院负责强制执行。

因此,在该事件中,由当地村委会工作组进行强行铲蒜行为,而村委会工作组是否享有强制铲除蒜苗的权力以及该执法方式是否妥当值得商榷。

2.3 农民利益受损

费孝通先生在《乡土中国》一书的开篇中就指出:“从基层上看去,中国社会是乡土性的。农民作为社会的基层,其收入能否持续增长,其利益能否得到保护,其福祉能否得以增进,事关改革发展大局、事关社会民生进步、事关基层政权稳固。”洱源全面禁止种蒜事前未与当地农民沟通,决策时未公开听取意见建议,事后铲除大蒜虽予以补贴,但补贴金额与农民实际投入相比却使其利益受损。[10]

2018 年中央一号文件明确提出:保护农民利益,增进农民福祉。[11]“不断提升农民的获得感、幸福感、安全感”,“获得感”即不断拓宽农民增收渠道,优化农民增收环境,增加农民财产性收入,通过持续增收、激发活力提升农民的获得感,保护农民共享发展成果的权利。由此可见,农民的获得感渠道之一即增收,在强行铲除蒜苗这一事件中,农民不仅利益受到实质损害,感情上也受到了伤害。环保固然没错,但洱源铲蒜事件缺乏事前决策公开以及事后补贴不到位等问题导致农民利益受损,因此,结合2018 年5 月底生态环境部制定出台的《禁止环保“一刀切”工作意见》,其中明确提出:“严格禁止‘一律关停’‘先停再说’的敷衍应对做法,坚决避免紧急停工停业停产等简单粗暴行为。”虽然这一规定的对象是工业企业,但是传达出在环保治理中应当禁止不分情况的“一刀切”行为,在洱海流域治理污染是一项系统、庞大的工程,污染不是一天造成的,恢复生态环境同样也不能一蹴而就。

治理污染本无可厚非,但是在没有做好充足的准备工作与后续工作的情况下,强行铲除蒜苗,全面禁烧、全面禁养等行为,难免会对农民的利益造成损失,也给当地工作的开展带来不利影响。

3 环境治理与农民权益的协调

生态振兴是生态文明的必然要求,是乡村振兴的重要支撑。实现生态振兴,必须坚持习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的“两山”理念引领,必须遵循“生态优先、绿色发展”的行动指南。我国环境治理经历了一个曲折而又漫长的过程,从“先污染后治理”到“可持续发展”理念的转变,无不展现出以牺牲环境为代价而换取经济发展的路子已经使人类遭到了大自然的报复,唯有转变观念、改变生产生活方式才能实现人与自然和谐发展,才能真正实现可持续发展。

3.1 普及环保与法律教育

2017 年5 月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》,国家机关首次被明确为法治宣传教育的责任主体。洱海流域可以视为大理州的发祥地,不仅是当地重要的水源地,更是全人类的宝贵财富,其生态环境保护的重要性不言而喻。保护洱海环境,在政策实施之前应当“理念先行”“教育先行”,应加强环境教育和环境法的宣传普及,营造环境法治文化,让社会成员知法、懂法,普遍遵守环境法律义务,真正有力地推动法律贯彻。[12]由政府引导,在农村推广全民环保教育活动,定期邀请专家宣讲,在农村打造一种以教育促环保的氛围,潜移默化地让农民感受到环保的重要性,逐渐养成良好的生产与生活习惯。[13]通过宣传、教育等途径向民众普及环保的相关知识,树立起良好的环保意识;同时,对民众进行普法教育,贯彻“全民守法”的思想理念,不仅要守法,当自身权益受损时也应该拿起法律的武器保护自己,通过依法提起诉讼等方式,合理、合法地维护自己的权益。

唯有通过普及环保和法律教育,使民众从内心转变观念,树立起绿色可持续发展的理念,方能在政策实施时积极响应、配合。当然,环境治理是建立在农民自身权益受到合法保护的基础之上。将“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念与“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”16字方针相结合,确保环境治理有成效的同时农民权益受到保护,以使二者协调发展。

3.2 完善信息公开与公众参与

相对于城市居民而言,农民对自然环境的依存度更高,公众参与到农村环境治理中的必要性和重要性更为明显。因此,环境信息公开与公众参与制度的完善十分迫切。[14]新修订的《环境保护法》,首次将“信息公开与公众参与”单独成章,这将进一步推动环境保护公众参与的逐渐完善,推动建立环境信息公开和公众参与机制,第五十三条明确了公民享有环境知情权、参与权和监督权。新法要求,各级政府、环保部门要公开环境信息,及时发布环境违法企业名单;将企业环境违法信息记入社会诚信档案,排污单位必须公开自身环境信息;鼓励和保护公民举报环境违法,拓展了提起环境公益诉讼的社会组织范围。坚持“公开是原则,不公开是例外”,及时公开污染源等相关信息,接受公众监督。畅通公众参与渠道,可通过建立网上环境信访平台,全天候接受群众投诉;建立环保微博工作体系,开拓公众参与新路径;组织“环保开放日”活动,鼓励公众积极参与到环保当中;构建起“政务网站+微博+微信+微视频”的新型信息公开平台。[15]

环保信息公开与宣传不仅有利于促进环境保护的公众参与,为环境保护的社会和公众监督提供了法律基础,也有利于促进政府依法行政,力行阳光政府理念,并促使企业自觉守法,努力消除社会矛盾,实现环境友好型社会的和谐发展。[16]

3.3 保障权利救济途径

法令行则国治,法令弛则国乱。法治政府的核心内涵是依法行政,确保权力行使不恣意任性。2014 年10 月,习近平就《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》起草情况向党的十八届四中全会作说明时指出,各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

环境保护与治理的范畴根据不同对象可分为:城市环境与农村环境;自然环境与人文环境等。洱源铲蒜事件可以视为是农村环境与自然环境的交叉,其特殊性在于这一环境治理行为涉及的主要是农民利益以及农业的面源污染。我国的环保法律体系主要以《宪法》为基础,以《环境保护法》为主体,辅以《土壤污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《海洋环境保护法》《放射性污染防治法》等单行法。环境保护相关规定还散见于《农业法》《土地管理法》等其他法律法规中。关于农业面源污染防治的法律法规多散见于《环境保护法》《水污染防治法》《农业法》等。这些法律法规的侧重点不同,如,《环境保护法》仅第三十三条明确规定了对农业面源污染监督管理,《水污染防治法》中多数规定是针对点源污染设计的,针对面源污染的条文只有五条,《农业法》第八章虽明确提出了对农业环境的保护,但也只是浅尝辄止,并不能满足实践中农业面源污染治理的需要。[17]

法国思想家卢梭曾说,一切法律中最重要的法律,既不是刻在大理石上,也不是刻在铜表上,而是铭刻在公民的内心里。小到文明行走,大到依法治国,法治的根基在于公民发自内心的拥护,法治的伟力源于公民出自真诚的信仰。为确保农民遭受侵害的环境权益能够得到及时、有效的救济,将权利落到实处,就要根据环境保护与农民权益保护的需求,对现行民事诉讼、行政诉讼等相关诉讼制度进行完善,确保在农民权益受损时及时提起民事、刑事或是行政诉讼。[18]同时,根据乡村自治与农民群体的特殊性,可在农村地区大力推行调解制度或发展适合农村地区的审判方式,如“马锡五审判方式”就是一次成功的探索。

4 结语

当前,我国正大力实施乡村振兴战略,生态振兴是乡村“五个振兴”的重要内容。习近平总书记指出,良好生态环境是农村最大优势和宝贵财富,要让良好生态成为乡村振兴的支撑点。我国是一个以农业为主的国家,以土地为生的农民是我国极其重要的一分子,因此,如何协调环境治理与农民权益保护之间的关系至关重要。近几年,随着“史上最严环保法”的实施、“生态文明建设”入宪等,环境保护与治理的重要性可见一斑。在环境保护与治理的同时,不时出现与农民权益产生冲突的事件,在尚未发现更好的解决方案之前,农民还是会按照传统方法继续作业,造成环境污染而导致行政处罚等时有发生。在环境治理中,环保固然重要,但农民权益的保护也同样重要,通过从观念、资金、技术、政策、法律等多方途径对二者进行协调,在环境治理的同时兼顾农民权益的保护,以此实现农业可持续发展,并推进我国生态文明的建设。