赵静

【摘  要】以绿水青山为首要目标的生态文明经济是我国今后的主流发展方向，注重自然资源和生态建设是政府领导干部的基本责任。领导干部应对自然资源的保护尽职尽责，同时，应强化离任审计的监督职能，在双重保障下我国生态资源能够快速恢复。根据我国对生态文明、自然资源方面制定的政策，离任审计快速响应国家政策制定了具体的审计执行方案。论文简单介绍了领导干部自然资源资产离任审计并对我国离任审计的现状进行了分析，以审计方法和对象作为切入点，以青海省为实例分析领导干部自然资源资产离任审计在开展过程中存在的问题，依据问题对青海省领导干部自然资源资产离任审计的相关政策和如何整改提出建议。

【Abstract】Ecological civilization economy with lucid waters and lush mountains as the primary goal is the mainstream development direction in China in the future. It is the basic responsibility of government leading officials to pay attention to the natural resources and ecological construction. Leading officials should be responsible for the protection of natural resources. At the same time， they should strengthen the supervision function of outgoing audit， so that China's ecological resources can be restored quickly under the dual guarantee. According to China's policies on ecological civilization and natural resources， the outgoing audit quickly responds to the national policies and formulates the specific audit implementation plan. This paper briefly introduces the natural resources assets accountability audit of outgoing leading officials， and analyzes the current situation of outgoing audit in China. Taking the audit methods and objects as the breakthrough point， taking Qinghai Province as an example， this paper analyzes the problems existing in the process of carrying out the natural resources assets accountability audit of outgoing leading officials. According to the problems， the paper puts forward some suggestions on the relevant policies and how to rectify the natural resources assets accountability audit of outgoing leading officials in Qinghai Province.

【关键词】自然资源;离任审计;领导干部

【Keywords】natural resources; outgoing audit; leading officials

【中图分类号】F239.47                                             【文献标志码】A                                                 【文章編号】1673-1069（2021）07-0105-03

1 引言

目前，我国自然资源的拥有量多但是由于人口众多的现状，人均自然资源占有率并不高，加上近些年追求经济的快速发展，采用粗放型的发展模式，消耗浪费了大量的自然资源，其中包括不可再生能源的过度使用，导致生态环境开始恶化。针对这个原因，我国近几年对生态环境和自然资源出台了很多保护和修复措施。十八大会议提出绿色发展，保护生态环境迫在眉睫，采用通过保护和节约自然资源资产，来实现对生态系统的修复。所以我国对领导干部自然资源资产离任审计投入相当多的关注，通过离任审计的开展，实现对自然资源资产的实时控制，以实现完成改善生态环境的目标。

2015年我国首次出台关于领导干部自然资源资产离任审计的相关政策，挑选出几个地区确定为试点，2017年审计署明确了离任审计的管理办法，2018年在全国范围开始开展离任审计。离任审计通过其监督职能，对领导干部是否履行其责任义务进行监督，实现保护环境、节约自然资源的目的，使用领导干部绩效与环境变化捆绑管理的办法，改变以往单纯的绩效判断标准，杜绝自然资源的过度浪费和过度开发的现象。

由于我国开展领导干部自然资源资产离任审计的时间较短，在实践与理论的结合方面还在探索，其中存在一定的问题需要进一步完善，所以本文通过分析离任审计的现状，举例说明我国离任审计实践中还存在哪些问题，并给出相关建议。

2 领导干部自然资源资产离任审计的必要性

2.1 政策跟踪和深化改革

十八届三中全会中提出实行领导干部自然资源资产离任审计，对自然资源、生态环境污染建立终身追责制度。开展离任审计的首要目的就是当领导干部在执行政策和落实任务时，做到优先考虑生态环境自然资源，把自然资源的损耗降至最低，强化领导干部牢固树立生态环境优先的科学发展观，紧跟国家政策规定，对自然资源资产的管理进行有效监督，同时，对保护我国生态环境起到积极作用，这是中央对生态环境保护重视的体现，是全面推进深化改革的核心内容之一。

2.2 审计监督

审计的第三方监督职能，是审查证明真实性的保障，查补漏洞的同时，修订并完善多项制度和政策。在离任审计中，监督职能是审计的首要目标，通过审计监督，领导干部对自然资源资产的管理效率能得到中立公正的评价，审计的监督是真实性的保障，领导干部离任审计是必要的。

3 领导干部自然资源资产离任审计的主要内容和方法

3.1 主要内容

领导干部自然资源资产离任审计的对象包括各级党委和政府的主要领导干部及自然资源、生态环境保护、水环境、农村环境、工农业、林木草原、国家森林公园机构等自然资产保护的相关领导。

被审计领导干部是否按照中央关于生态文明决策来执行相关自然资源管理职责，是否主动地承担了自然资源的管理和保护责任，对于水、空气资源以及土地资源等重点审计，从森林资源、国家矿产资源、国家生态公园治理、自然资源的开发和使用、领导干部的决策失误导致环境污染、对稀有自然资源的保护政策、对环境保护相关法律条文的遵守等方面进行辅助审计。对于管理自然资源和保护生态环境，要积极响应政策并落实相关目标。其中，对于可以实施前后对比的实物类型的自然资产，在离任审计中，审核领导干部任职前后相关资产的变化程度，稀有重点保护的自然资产需要重点审计，对于生态环境区域大的地方进行选择性筛查，对于审查出领导干部应承担的责任，重点关注并监督实施情况。

根据我国的不同生态环境类型，研究特殊自然资源的承载能力并分类不同性质的自然资源资产，根据不同地区生态系统的多样性，建立因地制宜的生态环境保护机制，抓住审计重点，完成离任审计的主要内容。

3.2 主要方法

在审计过程中，引入卫星遥感探测、排污监测、大气监测、GPS全球定位、地理信息、大数据等技术，通过这些现代化技术来解决不同地理位置的不同特点的自然资源审计难点。其中，卫星导航定位技术、地理信息系统技术与遥感技术，在审计工作中，主要应用于自然资源区域定位、审计目标的面积测量以及空间分析等方面。通过地理信息技术采集手段与自然资源资产的存储基础数据，再利用大数据技术进一步分析，并建立大数据共享网络系统，对各个审计地区自然资源资产进行评估与检测，并且根据基础数据整合国家审计大数据，从而尽可能提升审计工作的效率并保证其效果。

4 青海省领导干部自然资源资产离任审计的发展现状

根据中央对自然资源资产的重视，青海省对领导干部自然资源资产离任审计加大关注力度，从生态环境、水环境、林区、土地资源、大气环境和领导干部承担责任认真履行方面重点实施审计，加强保护生态环境。

4.1 保护生态环境重点项目

对青海湖、祁连山、三江源生态重点项目进行专业防护，建设重点项目保护工程并对此开展专项审计或审计调查，并且持续跟进生态保护工程建设。

4.2 注重水安全防护

青海省水资源丰富，三江源头就分布在青海省玉树州，同时，青海湖是内陆最大淡水湖，所以青海省水资源的污染防治一定要着重地进行审计监督，其中对污染治理的资金、农村水资源、农业灌溉用水工程等项目实施审计，使水质安全得到有力保障。

4.3 林区防护

针对资金量大、特殊生态的林区，针对生态作用突出的林业项目，开展保护天然林木资源工程项目，对于林区环境防护，重点关注封山育林和退耕还林开展情况，大力推进退耕还林项目，防止林区的再减少、水土流失情况的加重，大力推广公益林项目，对这几类项目进行政府资金专项审计，用以评价项目的效率。

4.4 土地资源整治

对于土地资源方面来说，青海省对东部地区的黄河附近谷地进行开发和维护，防止土地的过度使用，对已经存在土壤恶化的土地进行修复，防止水土流失。对青海省特有的高原草地和天然草原建立保护系统，防止生态失衡，其中对黑土滩特殊生态系统进行特殊保护，对以上项目进行综合审计。

4.5 大气污染防治

大氣污染防治项目主要以青海省西宁市为重点。以西宁市为主，周边城市为辅，开展防治大气污染专项审计，其中需要对城市中大气质量变化、污染物排放、扬尘扬沙等恶略天气统计，对污染源治理等指标进行专项审计，通过审计的监督，推动以西宁市为主的城市群地区高质量快速发展、绿色发展，实现优先生态。

4.6 承担责任和认真履行

按照中共中央、国务院对生态文明的改革要求和对审计项目立项计划，审计署统一部署计划，由下级部门实施、配合，按方案执行，以上级审下级的方式为主，青海省在自然资源资产离任审计项目实施中，对3个州的23名领导干部开展了审计工作，领导干部对管辖内的自然资源的使用和保护情况成为审计的主要目标，实施审计监督能够促进领导干部对责任的承担，主动节约和保护自然资源资产，建立自然资源管理制度，杜绝自然资源资产的浪费。

青海省从2017年开始，对省内拥有的生态保护区开始建立实施审计监督，其中包括祁连山、三江源、青海湖和高原草地生态保护区。对这些保护区进行环境保护项目审计，有多名领导干部及有关人员受到处理。重点关注是否有效执行中央对于生态文明的要求，执行过程中是否达到相关规定的标准，结合财务审计，关注相关项目资金的使用，对于征用资金程序是否符合标准、对专项资金的专项使用进行监督。

5 青海省领导干部自然资源资产离任审计存在的问题

5.1 难以提取和综合整理自然资源数据

①青海省自然资源资产涉及不同类型的自然资源，自然资源种类不同，各类专项数据分散在不同地区和领域，不同部门没有合作和共享平台，所以审计人员工作量非常大，针对不同数据需要工作人员在各部门之间游走。并且各部门之间的统计方法和统计频率存在差异，导致相同的统计要素存在统计差异，审计人员在运用的同时，容易产生对数据的怀疑，但对数据进行可靠性的测试会加大工作量，影响工作效率。

②离任审计中，对所需数据的采集，在数量与质量方面没有准确的标准和规定，无法进行量化和评价，存在多种情况，如有数量无质量、有概况但数量不确定的情况，此情况加大了审计工作的难度。

5.2 生态环境测评技术存在缺陷

青海省审计厅在提取和整理审计数据信息的过程中，采用了信息大数据技术，由于青海省地理区域存在限制，部分地区没有网络覆盖，高海拔地区条件艰苦、气候变化异常等因素，对信息技术的应用是一种考验。同时，缺少高技术应用人才，大数据技术的应用仍存在一些问题。从审计方法来看，卫星遥感探测技术、地理信息技术等多种探测技术只能在部分区域应用，无法把现有的技术应用于全国各地，同时，新兴技术还缺少专业型人才。

5.3 审计重点和问题比较分散

我国自然资源方面包括森林、土地、水、矿产、海洋、大气，等等，拥有众多特点，在离任审计中为审计人员增加许多难点，其应尽可能结合经济责任、政策跟踪审计，避免审计分析存在局限性。但是审计重点和主要问题分散，没有将审计的作用发挥到最大，还可能存在部分地方审计机关审计任务超负荷，甚至有可能导致权责不符。领导干部自然资源资产离任审计中还存在对结果不重视、不公开的问题，对处理结果不明确，缺少审计建议和审计整改。

6 青海省领导干部自然资源资产离任审计的建议

6.1 加强多部门协作，建立大数据共享平台

数据的采集是审计实施过程中的重要部分，数据的提取时间是评判审计效率的重要因素，单个数据的提取费时费力、很难整合，不利于审计的整体评价。所以建立大数据审计平台非常重要，对审计数据的获取提供帮助，运用大数据平台提取和綜合运用审计过程中所需的数据。节省时间是审计过程中的优点，在节省时间的前提下还能提高效率。建立大数据平台系统，各部门之间互相合作，形成数据网，各部门资源实现快速整合，统筹好各部门之间的工作。所以大数据审计是今后审计的主流发展方向，能够弥补审计中存在的缺点，同时，根据全国各个地区的自然资源类型，整合类型特点，联合政府部门建立同类型自然资源数据共享平台，提高数据利用率，增加同类型自然资源资产的对比度，大幅提升审计工作效率。

6.2 开展联合审计，健全工作机制

领导干部自然资源资产离任审计既属于资源环境审计，也属于经济责任审计，同时，需要财务审计的帮助，所以在开展离任审计时，可以开展联合审计，离任审计利用财务审计、经济责任审计和环境审计的相关数据和结论，大大减少审计人员的工作量并提高一定的效率，同时，其他审计还为离任审计的公正性、真实性保驾护航。对于财务与非财务数据，利用大数据审计系统分析各部门、各类别的基础数据，对要素变动、数据质量等相关信息进行监测。

开展联合审计的同时，建立健全的工作机制，加强组织的领导，并创新工作方法。对于政府部门实行多部门分散管理，离任审计的开展需要多部门的积极配合，尽可能建立多部门联合协调机制，政府领导积极响应，建立针对特殊自然资源的管理办法，做到因地制宜、公正公开，多渠道开展审计工作，确保离任审计最终的成功。

6.3 确定审计重点

为了使得审计工作更加客观和具体，审计人员应当结合被审计领导干部履行职责的自然资源资产所在地的特点，确定审计重点，根据审计重点计划安排审计程序，综合类型相似的审计重点，建立起互相联系的分散点，从而提高审计效率。将自然资源审计与经济责任审计、政策跟踪审计结合起来共同建立工作组，合理高效安排审计工作及项目数量，根据被审计项目的重点安排审计流程。

在离任审计中，建立领导干部问责制度，针对自然资源资产的审批制度、开发手续和专项资金的使用情况建立实施审计调查程序，严格按照审计程序实施审查，明确领导干部的责任并公开。

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