周 伟，赵建军，顾 莉，邹文海，杨 进，刘庆慧，王 飞

(高邮市水利局，江苏 高邮 225600)

高邮市是农业大县，农业灌溉是最大的用水主体。随着经济社会的发展，高邮市面临着水时空不均、水效率不高、水污染严重、水生态退化四大问题，以水定城、以水定地、以水定人、以水定产的形势越发紧迫[1]。作为全国农业水价综合改革试点县，高邮市从初始水权分配制度入手，分别对自灌区、丘陵山区和河堤灌区等三种不同类型乡镇进行水价改革试点。截至2020年底，全市累计完成改革任务面积7.15万hm2，农业水价综合改革取得了积极的进展和明显成效，并为其他各县市区开展农业水价综合改革工作起到了很好的引导示范作用。

1 农业水价改革基本情况

1.1 实行农业用水总量精准控制

根据每年农业用水情况，及时调整当年全市农业用水指标。分种植、养殖等不同类别，确定了不同作物的灌溉定额，对试点范围内进行水权分配及灌溉用水定额核定，实行农业用水总量精确控制。以2019年为例，核定全市各乡镇农业用水许可发证水量为54 073万m3(见表1)。

表1 高邮市2019年各乡镇农业用水指标分解表

1.2 建立健全农业水权分配制度

根据农业灌溉发展水平实行年度动态水权，定期修改灌溉用水定额，根据省级下达的用水控制指标，制定全市各乡镇农业用水指标分解方案，明确各乡镇用水指标，并进一步细化分解到农村集体经济组织和用水合作组织，再根据用水总量、灌溉用水需求、节水技术推广运用等，以村级为单位，确定每个村每亩用水量，给每一位会员发放灌溉水量分配卡[2]，明确具体灌溉面积和各自用水量。以2019年龙虬镇大树村为例，核定该村农业灌溉用水10 275 m3/hm2，提灌9300 m3/hm2，养殖3300 m3/hm2，旱作物1500 m3/hm2，设施农业1200 m3/hm2，用水总量为256.2455万m3。通过给农户发放用水分配卡，将用水量控制在最佳状态，确保水权分配不超过用水总量(见表2)。

表2 2019年高邮市龙虬镇各村用水量分配表 万m3

1.3 合理测算确定农业水价

市水利部门每年对全市13个乡镇(园区)的农业水价成本进行测算分析，并由市物价部门对当年水价成本进行核定，出台相应指导价格，供试点改革区执行，见农业水价机制形成图(图1)。粮食作物执行运行维护成本计量水价，高附加值经济作物和水产养殖按照略高于粮食作物运行维护成本计量水价(见表3)。实行超定额累进加价制度，分为用水量≤105%用水定额、105%<用水量≤110%用水定额、用水量 >110%用水定额等3个量级，分别确定水价比例为1∶2∶3[3]。在核定指导价格的基础上，由供需双方协商议定执行价格，但不得上浮指导价格。通过与实施区域的农民用水合作组织交流，并向农户发放调查问卷，总体认为出台的农业用水价格合理，广大用水户普遍都能接受。

图1 农业水价机制形成图

表3 农业用水指导价格明细表 元·m-3

1.4 配套完善供水计量设施

计量设施的安装是农业水价综合改革的硬件基础，是确保精准计量的关键。截至2019年底，高邮市在支渠口安装计量设施119处，在斗渠口安装量水设施26处，在小型灌溉泵站出水口配套安装专用计量表、电磁流量计等计量设施792处，实现了改革实施面积范围内计量设施全覆盖。同时探索以电折水方法，能够满足计量供水和计量收费要求。通过完善供水计量体系，实现了试点区域用水的精准计量。

1.5 推进农民用水合作组织建设

近年来，高邮市不断探索农民用水合作组织向农村经济组织、专业化合作社等多元方向发展之路[4]。截至2019年底，成立各类农民用水合作组织68家，其中以村级组建农民用水户协会54家，以镇级组建农民用水户联合会13家，以大型灌区组建兴水灌溉服务专业合作社1家[5]，区域末级渠系管理组织覆盖率达100%。通过加大培训指导、加大制度建设、加大管护投入，进一步调动了农民用水合作组织参与项目建设和工程管护的积极性，促进了农民用水合作组织运转的常态化，使其成为末级渠系工程建设与管理、供用水管理、水费计收、水权交易的主体[6]。

1.6 建立精准补贴机制和节水奖励办法

在完善农业水价形成机制的基础上，建立与节水成效、调价幅度、财力状况相匹配的农业用水精准补贴机制[7]。在不增加农民负担的前提下，提高用水效率，促进农业节约用水，同时加强农业水价综合改革专项资金的使用管理。

一是建立精准补贴机制。重新出台了《高邮市农业水价综合改革农业用水精准补贴实施办法》(邮财农〔2017〕263号、邮水〔2017〕146号)、《高邮市农业节水奖励基金筹集、使用与管理办法》(邮财农〔2017〕264号、邮水〔2017〕147号)文件，根据用水分配指标，按照灌溉用水定额的比例进行奖励。节水量在定额用水10%以内，按执行水价标准的一半乘以节水量进行奖励补贴；节水量在定额10%以上、20%以内，超额部分按执行水价标准的一倍乘以节水量进行奖励补贴；节水量在20%以上的，超出部分按执行水价标准的1.5倍乘以节水量进行奖励补贴[8]。二是落实精准补贴资金。在发挥水价促进节水杠杆作用的同时，为确保总体不增加农户定额内用水的水费支出[9]，在执行全成本水价过程中，比对现状执行水价，对超出的部分给予补贴[10]。市财政专门安排农业用水精准补贴资金用于精准补贴，进一步减轻了农民负担，有效地维护了用水农户的合理权益，促进了农民种粮的积极性；三是落实节水奖励资金。奖励对象是有水权证用户，年灌溉用水量低于水权水量，节水突出的用水合作组织、新型农业经营主体、用水户[11]。通过对改革实施区域节水量的测算，2019年度，市财政专门安排300万元作为农业节水奖励基金，极大地提高了广大用水农户的节水意识，促进了农业节水目标的实现(见表4)。

表4 精准补贴机制和节水奖励办法

1.7 实施产权制度改革和创新管护机制

试点以来，高邮市出台了《高邮市小型农田水利工程管理细则》《高邮市农村环境“五位一体”长效管护办法》等文件，对工程产权、管护责任和管护经费、创新管护模式等进行明确，创新建立了1+N即“资源整合+五位一体综合管护”模式，集垃圾清运、河道管护、道路养护、绿化维护和桥闸涵洞管护等责任于一体，将以往条线式、间断式、运动式的管护转变为综合化、常态化、社会化的服务[12]，基本实现渠道、河道、建筑物等农村水利基础设施长效管护的全覆盖，保证了水利工程的完好性和正常运行，群众对水价改革的总体满意度高达98%。

2 试点改革取得的初步成效

经过近几年的试点工作，高邮市农业水价综合改革取得了显著的经济效益、生态效益和社会效益，主要体现在以下几个方面：

2.1 用水效率得到有效提高

通过开展灌区节水改造等节水工程，制定出台高效节水奖补政策，试点以来全市的小型农田水利工程基础设施条件得到改善，末级渠系工程的完好率有了大幅度提高，农业用水效率得到显著增强，减少了渠系的跑、冒、滴、漏现象，提高了农业用水效率和灌溉效益[13]。经数据对比分析统计，每亩节水量由2017年的135 m3提高到2020年的200 m3左右，试点以来，全市累计节约灌溉用水量约1.46亿m3，节水效益十分显著。

2.2 用水成本得到有效减少

通过试点，对水价成本进行精准核算，将沟塘河渠的边坡维护与整修费用以及人员进行用水管理的相关支出全部纳入水价成本测算中，并将末级渠系由农民用水合作组织协会自行管理，农民只需计量分摊缴纳末级渠系管理费用[14]，从而大大降低了农民用水户的用水成本。根据改革试点区相比往年分析，全年水费支出由每亩100元减少为70元左右，累计为农民减负约3200万元。

2.3 干群关系得到有效增强

试点区由于水权分配问题较为敏感，加之小型水利工程管护没有对群众制定实际操作办法，导致村干部和老百姓之间的关系较为紧张。通过组建农民用水户协会，并对协会规范化运行出台考核奖励办法，进一步加强用水管理和田间工程管护，解决了不少历史遗留问题，原本紧张的干群关系有了明显改善，群众对干部的满意度也有了进一步提高。

2.4 农村环境得到有效改善

通过财政资金投入和以奖代补考核机制，节水工程逐步得到推广，灌溉用水量逐步减少，化肥、农药等残留物排入河道的总量也得到有效控制，河道水体质量有了明显好转。同时结合试点区的水、田、林、路治理，进行水利工程项目建设，农村环境得到了明显改善，群众的幸福感不断增强，对水利部门的满意度也在不断提高。

3 讨论与建议

3.1 节水灌溉意识还需加强

尽管高邮市先后出台了农业用水精准补贴政策和节水奖励办法，但农民的节水意识还不高。虽然水利及农业部门目前大力推广管灌、微灌等节水技术，但由于对农户没有配套补助，农民采用节水灌溉一次性投入资金太高，难以承受，这也导致农民的节水的积极性不高[15]。还需要通过广泛宣传，引导和鼓励用水户开展探索研究，最大限度调动基层推动改革的积极性、主动性、创造性[16]。

3.2 水利工程设施还需完善

高邮灌区灌溉保证率达90%的区域占总面积的80%，里下河圩区灌溉保证率达90%的区域已占总面积的68%，丘陵地区灌溉保证率90%的区域占总面积的70%，农业灌溉设施完好率也有79%，特别是末级渠系工程，还需要不断加大水利工程基础设施建设的投入，加强计量设施和末级渠系配套工程的建设和管理[17]，打通灌溉用水最后一公里通道。

3.3 精准补贴机制还需优化

虽然高邮市出台了一系列考核奖励办法，明确了用水权量分配控制，组建了农民用水协会等，但由于农业供水成本的测算还不精确，财政奖补资金办法还不完善，水价的制定政策还在不断优化，利用水权交易、阶梯水价等促进农民节水的机制还不能全面推广，精准补贴机制和节水奖励办法还需要进行完善。

3.4 工程管理水平还需提升

由于重建轻管现象一直存在，水利设施得不到有效的管理和维护。尽管高邮市这几年加强了管理方面的要求，制定并印发了《高邮市小型农田水利工程管理细则》，明确了各农民用水协会对小型水利工程的管理权、使用权，并将由市政府印制的小型水利工程产权登记证发放到各个行政村，由村委会与村管护员签订管护协议。但由于农村外出务工人数的增加，留守人群大部分是老弱病残、妇女和儿童，没有能力开展农业灌溉和工程维护[18]，服务难以到位，实际效果并不理想。

4 结 语

高邮市通过建立组织领导、水价核定、工程管护、用水管理、资金落实、绩效考核“六个到位”改革考核评价体系，有序推进农业水价综合改革工作，试点改革取得了阶段性成效，得到了可复制、易推广的经验，为全市全面完成农业水价改革提供了保证。但同时也看到，在精准测算用水价格，建立水权交易市场，解决末端“最后一公里”，鼓励和吸引社会资金、企业和群众投入农业水价改革等方面还需要不断探索和完善，从而让农业水价综合改革的成果能真正惠及老百姓手中。