侯永志 何建武 贾珅

提 要：近年来，中国南北发展差距迅速拉大，成为区域发展不平衡的突出表现：北方地区GDP总量和人均GDP相对于南方地区的水平持续下降，东北地区和环渤海地区是北方地区GDP占比下降最为明显的两大区域，北方地区第二产业增加值占全国的比重在三次产业中下降幅度最大。南北差距迅速扩大是多种因素综合作用的结果，但改革相对滞后、开放水平不高和创新能力不足是北方地区发展滞后的基础性原因。加快北方地区经济发展、遏制南北差距拉大的趋势，要运用好政府和市场这两只手：既要通过深化“放管服”改革，营造良好的营商环境，支持各类市场主体在市场引导下创新创造；也要在对外开放、科技创新等方面给予北方地区更多政策支持，为北方地区政府更好发挥作用提供有力支撑。

近年来，中国南北①发展差距迅速拉大，成为区域发展不平衡的突出表现。北方地区改革相对滞后、开放水平不高和创新能力不足是造成这一趋势的基础性原因。扭转南北差距扩大趋势，必须加快北方地区的改革、开放和创新步伐。

一、南北差距迅速拉大业已成为区域发展不平衡新的突出表现

从经济总量来看，长期以来北方地区GDP占全国的比重都低于南方地区，值得关注的是，从2012年以来北方地区GDP占比迅速下降。2012-2019年，北方地区GDP占比从42.9%下降至35.4%，南方地区则由57.1%上升至64.6%，南北之间的差距由14个百分点扩大到29个百分点，年均扩大2.1个百分点。从人均水平看，2014年之前，北方地区人均GDP总体上高于南方地区。2014年之后，北方地区人均GDP相对于南方地区的水平持续下降，2019年北方地区人均GDP只相当于南方地区的77%（见图1）。

东北地区和环渤海地区是北方地区GDP占比下降最为明显的两大区域。2008年至2019年，北方地区占全国GDP的比重下降7.7个百分點。其中，东北3省占总下降幅度的44.3%，天津、河北、山东等环渤海3省市占总下降幅度的50.4%，其余北方9省市只占总下降幅度的5.3%（见图2）。

从产业层面看，北方地区第二产业增加值占全国的比重在三次产业中下降幅度最大。2008年至2019年，北方地区第二产业增加值占全国的比重下降7.2个百分点，是第一产业和第三产业下降幅度的两倍左右。在第二产业中，以手机为代表的下游工业品的产出比重下降相当突出，由2008年的62.1%下降至2019年的20.6%。

二、改革开放创新存在短板是北方地区发展滞后的基础性原因

近年来，北方地区发展滞后于南方，与南方地区在改革开放过程中形成的聚集生产要素的物质条件和制度环境明显好于北方地区有关，与我国经济转型带来的对能源、原材料产品的需求增长相对放缓有关，与北方地区长期以来形成的重型化经济结构转型升级难度较大有关。而改革相对滞后、开放水平不高和创新能力不足严重制约了北方地区转型升级能力的提升和经济发展活力的增强。

改革相对滞后制约了北方地区创新创业创造活力的释放。与南方地区相比，北方地区“放管服”改革相对滞后，政府对经济活动的直接干预较多，市场开放程度不高，制约要素流动的显性和隐性壁垒较多，文化氛围不利于企业家成长和发挥作用，使北方地区的营商环境普遍不如南方地区，造成北方地区发展内生动力弱于南方地区。北京大学编制的《中国省份营商环境研究报告2020》显示，15个北方省份中只有北京和山东两地营商环境指数排名进入前10位。根据统计数据测算，近3年来不少北方省份新设立企业法人占全部企业法人的比例明显低于全国平均水平，如吉林、辽宁均只有42%，比全国平均水平低6个百分点。2020年，北方地区规模以上私营工业企业总资产占全部规上工业企业总资产的比重仅为19%，显著低于南方地区26%的水平（见图3）。

开放水平不高影响了北方地区有效利用两个市场、两种资源。从总体上看，北方地区对外开放水平与南方地区存在较大差距。从进出口贸易看，2020年，北方地区货物进出口总额仅占全国的25.3%，比其GDP所占份额低10个百分点左右。其中，北方地区出口总额仅占全国的19.6%。从外资企业发展看，北方地区外商及港澳台商投资工业企业的总资产、总产值占规上工业企业总资产、总产值的比重分别为12.5%和15.4%，即便是地处沿海的河北、山东两省，外资工业企业的资产比重也分别仅为11.2%、16.6%，而南方地区外资工业企业占规上工业的资产和收入比重分别达到23.7%和26.2%。开放水平不高不仅影响了北方地区充分利用两个市场和两种资源，而且也影响了北方地区市场的有效竞争，弱化了其企业创新创造的内在动力。

创新能力不足使得北方地区缺乏经济持续增长动力。与南方地区相比，北方地区的发展更多依赖重化工业。2019年北方地区生产的原油占全国的90.5%，生产的天然气占全国的62.8%，生产的焦炭占全国的79.1%，生产的钢铁占全国的57.9%。在这种结构下，北方地区要实现转型发展需要更大规模的创新资源投入。2019年北方地区研发经费投入强度为2.16%，而南方达到2.30%。北方地区和南方地区研发经费投入总量分别占全国的34.0%和66.0%，差距高达32个百分点。还要看到，在人才等其他创新要素方面，南北差距也相当突出。2019年，北方地区每万人研发人员数量只有36人，而南方地区为55人，北方仅为南方的2/3。

三、破解南北差距问题，必须加快北方地区改革开放创新步伐

加快北方地区经济发展、遏制南北差距拉大的趋势，要运用好政府和市场这两只手。一方面，要通过深化“放管服”改革，营造良好的营商环境，支持各类市场主体在市场引导下进行创新创造，释放发展活力和动力；另一方面，也要在对外开放、科技创新等方面给予北方地区更多政策支持，为北方地区政府更好发挥作用提供有力支撑。

一要围绕全面改善北方地区营商环境，深化全方位改革。对标长三角、珠三角等地区，北方地区在营商环境方面的弱项和短板主要表现为竞争公平性不强、政府效率不高、法治公正透明度不够、社会开放度不足等。要通过改革国有企业、放宽市场准入、完善市场监管制度，提高北方地区市场竞争的公平性，为民营企业发展创造更大空间。要通过深化细化“放管服”改革，提高政府工作效率和服务市场经济发展的能力。要提高政府政策的透明度，避免相关政策执行过程中出现“暗箱”操作。要排除对经济案件的人为干扰，切实维护司法的公平公正。要强化舆论引导，在全社会形成尊重企业家特别是民营企业家的文化氛围。

二要加快北方地区对外开放步伐，培育北方地区国际竞争新优势。提高北方地区对外开放水平，最直接的着力点在于推动北方地区更广更深地参与国际分工，更多更高质量地利用境外资本和其他各类发展要素，同时要重点打造三类开放高地，以开放高地的建设引领北方地区开放型经济的发展。一是重点打造沿海开放高地。天津、辽宁、河北、山东等沿海地区要把既有的开放基础和国家给予自由贸易试验区更大的改革自主权结合起来，在更深程度上参与国际分工，在更大程度上利用两个市场、两种资源，尽快形成新一轮科技革命和产业变革下的国际竞争新优势。二是打造沿边开放高地。吉林、黑龙江、内蒙古、新疆等沿边地区要加强与周边国家的经济合作，充分利用国家沿边开放政策，提高在国家总体开放格局中的地位。三是打造内陆开放高地。地处内陆的北方省份要依托交通便利的枢纽城市，更好利用国家赋予的自由贸易试验区政策和共建“一带一路”带来的机遇，提高对外开放整体水平，深度融入全球经济。

三要强化国家科技资源对北方转型发展的支持，增强政策针对性，加快提升区域整体创新能力。北方地区的制造业以重化工业为主，与南方地区的产业结构存在明显差异，其转型发展所需要的创新支撑在结构上与南方也明显不同。要针对北方地区产业结构特征和产业转型需要，优先布局一批国家重点实验室、国家技术创新中心和国家重大科技项目。北方地区创新资源总体不如南方，但是也有北京、西安等创新资源高地。要加快科技体制改革和健全科技成果转化机制，进一步盘活北方地区的创新资源，促进创新成果就近转移转化，以高水平的科技创新成果为牵引培育一批新兴产业集群。在北方地区自主创新示范区、高新技术产业开发区实施更大力度的研发费用加计扣除、高新技术企业税收优惠等政策，加快培育科技创新和新兴产业发展高地。

（作者单位为国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部）

① 本报告依据传统的“秦岭-淮河”南北分界线将31个省（市、区）划分南方地区和北方地区。其中，南方地区包括16个省（市、区）：上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、湖北、湖南、广东、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、西藏；北方地区包括15个省（市、區）：北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、山东、河南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆。