马丽

党的十九大报告提出乡村振兴战略，乡村振兴的关键是盘活土地这个农村最重要的集体资产和资源。目前，盘活农村土地资源最有效的方式是通过土地科学有序流转盘活土地经营权。农村土地科学规范流转，既是推进农业结构调整，促进农业规模经营的基本途径，也是提高资源配置效率，促进农民增收的重要途径，更是统筹城乡发展和推进农业高质量发展的重要举措。

党的十九大报告提出乡村振兴战略，党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，对新发展阶段优先发展农业农村、全面推进乡村振兴作出总体部署，为做好当前和今后一个时期“三农”工作指明了方向。乡村振兴的关键是盘活土地这个农村最重要的集体资产和资源。而盘活土地资源最有效的方式是通过土地流转盘活土地经营权，实现农业产业化、规模化生产。土地流转不仅是实现农村集体资源各要素优化配置的重要途径，也是乡村振兴战略的重要抓手。推动农村土地有序流转对于巩固农村基本经营制度，促进农业产业化发展具有十分重要的意义。

当前吴忠市农村土地流转的现状

截至2018年12月底，宁夏吴忠市家庭承包经营的耕地面积为361.21万亩，已流转的土地总面积为80.17万亩，占耕地总面积的22.19%;具有稳定承包权的农户22.57万户，已将承包耕地流转出的有8.54万户，占承包户总数的37.84%;已签订流转合同的耕地流转面积为75.65万亩，占流转总面积的94.36%。

从各县（区）土地流转面积来看：盐池县22.75万亩，是吴忠市流转面积最大的县（市、区），占比29%;同心县21.79万亩，占比27%;青铜峡市16.32万亩，占比20%;利通区9.85万亩，占比12%;红寺堡区9.46万亩，占比12%。

从各縣（市、区）自身土地流转情况来看：青铜峡市土地流转率最高，为46.79%;利通区次之，41.42%;红寺堡区、盐池县、同心县由于地处宁夏中部干旱带，受自然环境和地理位置的影响，土地流转率相对较低，分别为：23.40%、20.88%、14.23%。从流转特点看，吴忠市土地流转呈现以下两个多元化特征：

一是土地流转经营主体的多元化。随着农村土地流转速度的加快，农村土地的经营主体从农民个体，逐步变化为农业专业合作社、农业大户以及具有一定技术、资金的涉农企业等多种新型经营主体，截至2018年12月底，吴忠市土地流转去向主要有农户、专业合作社、企业和其他。其中，农户25.04万亩、专业合作社16.98万亩、企业36.33万亩，流向其他主体的土地面积为1.82万亩。总体来看，吴忠市农村土地流转主体以企业为主，但具体到各县（市、区）情况略有不同。

二是土地流转方式的多元化。从土地流转的主体看，流转初期通常采用传统的托管、置换、转租等操作相对简单的方式。随着“三权分置”改革推出，土地流转政策不断完善，土地流转出现“股份+合作”的土地流转分配方式。截至2018年12月底，吴忠市土地通过出租（转包）方式进行流转的面积为75.85万亩，通过股份合作流转的4.23万亩，以其他形式流转的面积为0.09万亩。

土地流转中存在的主要问题

（一）部分流转主体意愿不强烈，影响了土地流转速度

一是土地承包者与土地经营者间缺乏有效的利益连接机制。以收取流转费为主的土地流转形式，决定了农户几乎不参与经营主体的经营活动和流转后增值收益的利益分配，加之，土地流转的风险加大，农民流转土地后的收益权得不到保障，造成土地流转主体与经营主体的主观断裂。

二是50、60后农村留守人员多数不愿流转土地。随着老龄化趋势凸显，吴忠市这部分人员比例较大，他们尚有劳动能力，对土地的感情较深，宁愿自己耕种也不愿流转，加之近几年，个别流转经营主体因破产、倒闭而跑路，导致农民利益和集体利益受损，农民心有余悸，这些都在一定程度上制约着土地流转速度。

三是部分流转企业最大化榨取土地剩余价值破坏了土地养分。流转主体需要集中连片、条件较好、耕种方便的耕地，流转时期相对较长，为了追求经济效益最大化，他们往往忽视了对农地的倒茬、休耕、轮作，过分利用、过度开垦及不适宜的种植方式使原来的肥地变瘦地，致使农民不愿流转。

（二）新型农业经营体系不完善，限制了土地流转规模

一是有实力的经营主体难引进。农业开发面临市场和自然双重风险。因此，投资者对农业投资开发极为慎重，真正有实力的民营企业参与土地流转、形成规模经营的比较少，从事农业开发的经营主体中真正坚持下来并实实在在取得较好效益的不多。

二是流转资金难到位、技术难匹配。一方面，目前吴忠市大部分地区没有专门针对土地流转、新型农业经营主体的贷款支持政策，融资难是影响新型农业经营主体正常运行和规模扩大的重要因素。另一方面，流转经营主体对土地流转没有科学、合理、长远的经营规划，且自身管理水平低、同质化现象严重，导致管理粗放、规模有限、抵御风险能力较低。

三是农业保险难落实、流转经营难“招人”。农业保险作为分散农业生产经营风险的重要手段，对推进吴忠市现代农业发展、保障农民收益作用不明显。流转经营“用工难”“用工荒”，年轻力壮的农民转移到城市居住或者城镇居住，农村只剩下老人和孩子，农村缺乏劳动力资源，导致出现“空心村”等问题。部分地区流转以经济作物为主，经济作物有些属于劳动密集型产业，关键时期存在“拿钱找不上人”的现象。

（三）土地流转程序不规范，制约了土地流转质量

一是土地流转程序民间化、口头化、短期化、随意化等问题。由于缺乏法律意识，流转双方尤其是农户与农户之间往往以口头协议代替书面协议。或者签订流转合同但内容不规范、不完整，没有明确界定流转双方的责任与义务。转入主体资格界定不清晰，在流转合同、流转程序、转后土地用途监管、纠纷调解等方面不规范、跟不上，导致转入主体当中鱼龙混杂、土地违规使用、骗取套取政策补贴资金等现象时有发生，甚至还有不按照合同履行支付租金的情况发生。

二是存在村组织主导、行政助推，代替农民土地流转现象。一些地方的村组织主导、行政助推，代替农民土地流转，有的采取少数服从多数的原则代替农民自愿原则进行流转。这种做法既是组织行为的错位，又弱化了农户在土地流转中的主体地位，造成农民在流转过程中处于被动地位，利益得不到保障，一旦发生自然或市场风险，容易产生纠纷。如：有的经营者流转第二年即以亏损为由降低流转费，村两委大多站在经营者一方，农民无奈无助只能接受，长此以往影响群众信心。

（四）土地流转服务体系不健全，妨碍了土地流转效率

一是农村土地流转服务组织不健全、平台作用不明显。近年来，许多乡镇建立了土地流转服务中心，但大都有名无实，只在农经部门挂挂牌子，没有围绕土地流转相关联的评估、咨询、公证、仲裁等建立一个自上而下、多功能、全方位、网络化的中介服务体系。作为吴忠市农村土地流转服务平台的吴忠市农村产权和交易中心由于纵向不成体系，横向缺乏联系，封闭式的运行，无法满足土地流转各方对信息、监管、中介服务等多方面的需求，造成其职能作用发挥不明显。

二是土地流转缺乏市场化运作机制。首先，吴忠市农村土地流转市场化运作程度低。农村土地流转的市场化需体现市场功能，但从当前的情况来看，市场化程度低，不能实现流转方式与市场机制进行有机结合，对土地流转的效能产生直接性影响。其次，农村土地流转市场化运作信息平台建设缓慢。农村土地交易信息的对称性较差。农村土地流转市场的运作是双方一同参与行为，信息的交流也是双向的，只有在全面了解对方信息后，才能完成信息对等交流。再次，市场化的融资机制尚未建立。流转企业更多依赖自身能力融资，缺乏市场主导、政府引导、金融机构支持等融资方式。

三是土地流转缺乏风险防控机制。在土地流转前，缺乏对种植大户和企业业主农业经营能力的资格审查和评估的市场准入机制。在土地流转后，又缺乏对农民利益的保护机制。

在乡村振兴背景下土地流转发展的对策建议

农村土地流转是乡村振兴的主要抓手，解决土地流转中存在的问题刻不容缓。吴忠市农村土地流转须按照农民“依法、自愿、有偿”的原则，因地制宜、分类指导、因村施策，不搞行政命令，不搞一刀切，结合本乡镇、本村实际，适度、有序、规模流转，真正做到“一把钥匙开一把锁”，以期能为乡村振兴战略更好地实施助力。

（一）完善农村社会保障体制，加快土地有序流转

一是建立农民利益保障机制，规范土地流转收益分配，使收益倾向农民，让农民拥有更多的获得感。吴忠市可借鑒河南淅川县经验，积极探索适合自己的由村集体引导、市场运作、三权分置、利益共享的新模式。加强建立利益共享机制，将土地流转收益按合理比例分配给村集体（作为管护服务、协调费用）、企业、农户。

二是尝试探索分年龄段有针对性的土地流转参与方式。针对尚有劳动力的老年农村人口，除土地流转租金收入外，可获得参与流转土地的管护劳务收入;对有一定文化程度的中青年农村人口，加大培训力度，提升综合素质，提高农户流转意识，让更多农民由“要我流转”转为“我要流转”。

三是定期对流转土地进行土壤养分检测。农业产业相关部门应加强对流转土地的监督和管理，定期对流转土壤养分进行检测。如果检测土地养分流失严重，须强制进行轮作、休耕，以免土地流转后遭到破坏，消除流转农户的后顾之忧。

（二）加快完善新型农业经营体系，力促农村土地高效流转

一是加快构建框架完整、措施精准、机制有效的政策扶持体系。通过改善农村经营环境、完善农村基础设施建设以及健全农业社会化服务体系，深入实施引进新型农业经营主体，真正形成“政府政策优势、融资优势+企业品牌优势、技术优势、管理优势+农户土地优势”的“三力合一”流转模式。

二是创新机制和模式，强化土地流转保障。随着吴忠市土地流转经营主体多元化趋势，新型经营主体的土地转入意愿也愈加强烈，依据规模程度、信用级别、资质优劣、潜力大小的不同经营主体，应给予差别化的信贷政策。首先，健全土地流转的金融机制。各级政府相关部门应指导建立更多的融资渠道，降低村镇银行的准入标准，积极在乡（镇）发展村镇银行等小型、微型涉农金融机构，加大信用贷款的投入力度;其次，在现有农村信用社业务范围的基础上，拓宽信贷范围，提供更多的小额信贷以及长期贷款服务来满足农户以及其他经营主体的资金需求。并在涉及土地流转经营范围的项目上，给予一定的贷款政策倾斜。再次，吴忠市可借鉴石嘴山平罗县积极探索推行由村集体主导的土地流转创新模式，以村为单位，由村民代表、理事会、监事会构成，成立农村土地信用社。以流转土地经营权为抵押，获取银行贷款。

三是因地制宜，合理规划，提升土地流转效益。农业、自然资源等相关部门可以联合专业研究土地流转的第三方，加强土地流转的短期任务和长远规划，增强对市场的敏锐度，以高质量的供给适应市场需求，提升流转效益，降低经营风险。引导经营主体依据自然资源禀赋以及各乡镇各村实际，因地制宜、合理规划，突出特色，培育品牌产品，真正做到“一乡一业”“一村一品”，形成具有吴忠元素的品牌。以产业品牌助推土地流转健康长效发展。

四是有效落实农业保险政策，加快农村经纪人队伍培育。农业保险市场准入可采取选择性政策，即对发展农业保险业务、开拓农村保险市场的保险主体，采取适当降低准入条件的办法。培育和发展专业的农村经纪人，有效解决农村经营主体“用工荒”和农民“就业难”问题。一方面，农村经纪人可以根据季节、农产品需求掌握经营主体用工信息，充分提供劳动力资源;另一方面，农村经纪人，可根据农民个人意愿，签订正式用工合同，解决本地农民充分就业问题，提高农民收入。

（三）规范土地流转程序，提升土地高质量流转

一是规范土地流转操作规程。加强指导，搞好服务，是促进吴忠市土地规范流转的重要措施。强化流转前指导、流转后服务、流转中管理的工作力度。在乡镇农经部门的指导下，受理农民土地流转申请，发布土地流转信息，组织农户与经营者在平等互利的基础上，签订土地流转合同，明确流转的形式、数量、期限和双方的权利与义务。同时，建立流转土地评估制度。吴忠市农业农村局联合相关部门可研究成立土地评估机构，土地流转价格随行就市。并监督土地使用情况，防止土地改变用途等。还要建立土地流转合同管理制度。乡镇农经部门要加强对流转合同的审查、监督，对合同登记、立卷、归档，实施规范化管理。

二是加强土地流转政策宣传引导。通过对土地流转政策宣传，以及对农村土地经营权流转相关法律法规的普及。强化农民在土地流转中的主体意识，纠正村集体主导、行政助推的错位机制，真正做到流转的“心甘情愿”而不是“随大流”“少数服从多数”。

（四）健全和完善吴忠市农村土地流转服务体系，提高土地流转效率

一是纵向成体系，建立市（县）、乡、村三级农村产权综合交易服务体系。按照有“固定的办公场所、有专职工作人员、有必要办公设施、有健全工作制度”的建设标准，尽快研究建立完善市（县）级服务中心、乡镇级服务站、村级服务点的市（县）、乡、村三级农村产权综合交易服务体系。

二是横向有联系，加快建立土地流转信息平台。通过纵向成体系，横向有联系，循环式运行的土地流转服务平台，满足流转各方对政策咨询、产权登记、合同仲裁、资源信息、监管、中介服务等多元化的需求。

三是优化土地流转市场运作机制。一方面，在建立吴忠市农村土地流转交易信息平台的基础上，可借鉴青铜峡塞上e家网创园的大数据功能，改进吴忠市各县、区土地流转相关信息发布的网络，保障农村土地流转信息全面畅通。另一方面，完善土地流转的市场定价机制，结合自身土地资源的实际状况，完善“市场主导、政府引导”的土地流转定价机制，保护农民合法权益。

四是加强风险防范，规范流转程序。一方面，大范围执行工商企业集中连片租赁农户承包地分级备案制度，加强事中事后监督管理。另一方面，建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度，对受让方的农业经营能力或资质等作出明确规定。并加强对流转合同履约情况的跟踪监管和对流转土地用途的跟踪监控，确保流转土地不改变土地性质和用途，不得降低耕地的基础地力，切实保护基本农田，坚决遏制农地“非农化”。

作者简介

马 丽 宁夏吴忠市委党校讲师，陕西师范大学马克思主义学院在读博士，研究方向为马克思主义中国化