■杨飞虎 张玉雯 龚子浩

为应对当前国际国内的严峻形势，我国提出构建以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局。构建新发展格局要坚持扩大内需这个战略基点，而推进以人为核心的新型城镇化则是内需最大潜力所在。要以城镇化建设为主线，畅通城乡循环和国内大循环，并在此基础上联通国内外，实现国内国际双循环的良性互动。双循环新发展格局下，城镇化高质量发展要创新质量变革、完善效率变革和加强动力变革等方面的制度设计，唯有如此才能为城镇化高质量发展打下稳固基础。

一、问题的提出

2020年是《国家新型城镇化规划（2014—2020）》收官之年，但我国城镇化高质量发展之路方兴未艾。2018年习近平总书记指出，当今世界正处于百年未有之大变局。当前，国际政治经济环境日益复杂，加之2020年初暴发的新冠肺炎疫情，全球经济形势在未来一段时期将面临较大的不确定性。为应对当前国际国内的严峻形势，习近平总书记在2020年5月召开的中央政治局会议上提出，要构建以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局（以下简称“双循环新发展格局”），以新型城镇化带动投资和消费需求。2020年7月召开的国务院常务会议明确指出，推进以人为核心的新型城镇化是内需最大潜力所在和“两新一重”建设的重要内容。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出，要完善新型城镇化战略、提升城镇化发展质量。

双循环是综合国际形势和我国不同发展阶段需求而提出的新发展格局。新发展格局主要表现在五个方面：一是中国特色社会主义进入新时代，基于此提出的“双循环”被赋予了新的时代意义，必须遵循新发展理念；二是我国国际影响力得到新提升，由国际规则接受者转为了国际规则制定者，已经从世界舞台边缘走向了舞台中央；三是我国经济发展水平取得新成就，2019年人均国民总收入首次突破1万美元大关，达到10410美元；四是经济增长新动能已经形成，2019年数字经济产值占GDP比重超过30%，经济发展的主要驱动力已由要素驱动转向创新驱动；五是国际环境发生新变化，以美国为首的西方国家欲推动逆全球化和去中国化进程。

当前，为激发国内经济持续稳定健康发展的内生动力，实现以经济内循环为主体的双循环新发展格局，我国必须坚定不移地以城镇化高质量发展为抓手，充分发掘和释放城镇化带动国内投资和消费双需求，从而推进产业升级的巨大动力和潜力。从城镇化率来看，2019年我国常住人口城镇化率为60.6%，但户籍人口城镇化率仅为44.4%，至少还有15～25个百分点的上升空间。参照国际经验可知，我国城镇化发展拉动的产业结构和消费结构升级都还有很大的提升空间。因此，如何贯彻新发展理念推动城镇化高质量发展，如何利用城镇化建设推动双循环新发展格局？对上述问题进行深层次探析，不仅有助于城镇化建设的高质量开展，还有助于双循环新发展格局的形成。

二、双循环格局与城镇化高质量发展

双循环新发展格局是顺应我国扩大内需演进进程的必然选择。［1］程实等认为，双循环的内在深层逻辑，是以产业升级为先导，以激活消费升级为目标，在供给侧和需求侧两端同步开启内循环的自我强化，并最终实现以内循环重塑外循环。［2］钱学锋和裴婷认为，双循环形成的关键是要有效扩大内需，即转变经济发展方式、优化经济结构、以科技创新助推经济高质量发展以及扩大对外开放水平。［3］

然而，现阶段我国的内需规模与内需体系建设都留有较大发展空间。当前的挑战主要表现在有供给无需求导致的产能过剩、低效率供给体系对有效需求的抑制、高质量产品供给能力不足所引起的需求流失、内需驱动发展动力不足等方面。［4］为有效扩大内需，推动内循环实现，国内学者认为必须高效推进城镇化发展进程以应对上述挑战。如：张杨波指出，扩大内需和消费升级与城镇化之间是相互促进、相互影响的良性循环过程。［5］黄群慧指出，要推动国内经济循环，需要加快构建完整的内需体系，进一步释放内需潜力，而消费体系作为扩大内需的牵引力，需要加快推进城镇化进程。［6］姚树洁和房景指出，我国长期存在区域和城乡发展不平衡问题，高质量城镇化发展是未来实现可持续发展的潜在动力。［7］

国内学者在城镇化高质量发展方面提出了很多有创新性和前瞻性的政策设想，对今后城镇化高质量发展有重要的借鉴意义。如：杨飞虎和孟祥慧指出，公共投资是新型城镇化建设的关键驱动力量，并提出了促进新型城镇化建设的公共投资政策设想。［8］刘爱梅和陈宝生基于城乡共享体制建设的视角，提出了协调推进新型城镇化与乡村振兴战略的对策。［9］唐刚指出，基于“特色小镇”模式发展具有地域特色的文化、旅游等特色商业，有助于新型城镇化建设目标的实现。［10］蔡昉指出，城镇化高质量发展需要高质量产业体系作为支撑，应以产业结构升级为抓手，促成国内国际双循环相互促进的新局面。［11］左鹏飞等认为，产业优化升级不仅是城镇化建设中的重要一环，同时还是联通国内国际两大市场的坚实桥梁，产业结构升级的核心是坚持贯彻执行供给侧结构性改革。［12］杨栋旭和周菲研究指出，战略性新兴产业是产业结构升级的主阵地，应大力发展战略性新兴产业，将国内稀缺要素和资源有效配置到新兴产业，提升产业国际市场竞争力。［13］总体而言，当前国内学者针对双循环新发展格局与产业升级优化、城镇化建设的关系等展开了前期研究，明晰了城镇化建设在双循环新发展格局中的关键作用，但针对城镇化建设推动双循环新发展格局的路径鲜有探讨。因此，本文将基于此进行理论探索，以期为双循环新发展格局下城镇化高质量发展政策设计提供参考。

三、高质量城镇化建设推动双循环格局的路径分析

城镇化建设可以有效拉动内需，是推动国内大循环高效运转的强大引擎。为确保城镇化建设的稳步推进，要基于资源、人口、资本三大要素构建城乡循环体系，形成资源流动、人口流动、资本流动的良性互动局面。从资源流动上看，在城镇化发展过程中，城镇优质的医疗、养老、教育、先进技术等资源的引进和完善将极大地改善农村居民“看病难、养老难、上学难”等问题，而农村土地资源的流动也将缓解城镇人均建设用地不足的窘境。从人口流动上看，当前户籍制度、农村土地制度等因素限制了城乡融合，阻碍了人口流动，城乡人口“双向流动”需求普遍存在：一方面，每年有大量的农民外出寻找就业机会，甚至为享有更好的医疗、教育等公共服务而想方设法迁入城镇，但受户籍制度的影响，生活在城市的非城镇户口农民难以平等享有医疗、养老、教育等市民基本权利；另一方面，城镇居民有着对田园美好生活的向往，农村优质的生态环境吸引了城镇居民到农村居住生活，但受制于制度约束，想返迁农村户口无果的城镇居民面临着回村无地的现象，从而无法享有农村户口所带来的当地乡村集体福利。随着新型城镇化发展和乡村振兴战略的推进，上述状况将会有所改善。从资本流动上看，城镇资本注入农村不应是单纯地依靠政府投入，当地乡镇企业还可以通过招商引资吸引外来资本的注入，拓展资金来源渠道的多元化。一些乡镇企业通过改制上市为城镇提供了更多的投资机会，并通过吸纳社会资金顺利进入城乡资本循环。综上所述，高质量城镇化建设所推动的资源流动、人口流动和资本流动将促进城乡循环，实现城乡融合发展（见图1）。

图1 城乡循环路径图

进一步地，城乡协调发展、生态文明建设、产业优化升级等将推动经济高质量发展，最终形成“高质量城镇化——经济高质量发展”互动推进的国内大循环。从生态文明建设视角看，加强生态文明建设是高质量城镇化建设的着力点之一。生态城镇建设为人民群众创造了良好的环境，提高了人们生产生活的质量，提升了居民的幸福感，人口和资本流入会进一步刺激内需扩大，从而促进经济高质量发展。从产业优化升级视角看，城镇化建设促进了专业化分工和现代产业集聚，推动技术创新，为产业优化升级提供了有力支撑。一方面，高质量城镇化对原有产业发展模式提出了更高的要求，倒逼部分粗放型企业退出，进而优化产业结构；另一方面，在高质量城镇化建设过程中人力资本和创新动能的积累通过提升对产业链关键环节的掌控能力，促进产业向高级化、现代化发展，实现产品升级，进而提升经济发展质量。与此同时，经济高质量发展为城镇化建设奠定了坚实的物质基础，逐步缩小城乡间公共服务供给和基础设施建设等方面的差距，并以先进知识技术创新驱动城镇化发展，实现高质量城镇化建设的目标。

国内循环与国际循环两者是相互联系、相互影响、相互促进的。一方面，畅通国内循环将进一步推动我国进出口贸易自由流动，进而助推国际循环。在经济高质量发展与高质量城镇化内部循环下，以创新驱动为核心，将引发内需扩大、供给升级，国内需求的增加不仅可以提高国内供给能力，还可以扩大进口，进口规模的扩大又进一步为扩大出口创造条件，实现进出口贸易的双向流动，最终推动国际循环。此外，国内市场产品需求的不断升级会促进产业链、供给链、创新链的升级，良性循环持续进行，国际循环也将持续得到优化。另一方面，国际循环也为国内循环注入更多新活力。国际循环的实现将引入外商投资乃至外企入驻，这将为我国市场带来更多的新鲜“血液”，改善国内经济形势，提高就业水平，缓解就业压力，进一步扩大内需；国际循环还能够引进国际市场上先进的技术和人力资本，通过示范效应，带动产业升级，优化国内产业结构。由此可见，双循环的实现在于内需和供给两大关键因素，在其作用下国内循环与国际循环相互影响、相互促进，共同为我国高质量城镇化建设和国内经济高质量发展提供动力与保障。

四、双循环格局下城镇化高质量发展的思路

（一）秉承新发展理念

在当前复杂的国际国内新形势下，高质量城镇化建设在扩大有效需求和增加优质供给两个方面具有突出表现。习近平总书记在《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》中明确指出：“完善城市化战略……使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间。”党的十九届五中全会指出：“要构建国土空间开发保护新格局，推动区域协调发展，推进以人为核心的新型城镇化。”当前，我国具备了以城镇化高质量发展促进国内大循环发展的基础和条件，但仍存在不完全城镇化、城镇化发展不够包容等问题，这离高质量城镇化的标准仍有差距。在双循环新发展格局下，必须秉承创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，推动城镇化高质量发展。可见，基于新发展理念的城镇化高质量发展已成为双循环新发展格局的重要抓手，是推动我国经济社会高质量发展的主要驱动力量之一。

（二）破除体制机制顽疾

当前，由于户籍制度、农村土地制度、住房制度等方面的不健全，生产要素不能在城乡之间高效自由流动，导致城乡居民在收入、基本公共服务等方面存在较大的差距。高质量城镇化建设要坚持绩效导向的理念，摒弃政绩导向和形式主义，要以高效、包容和可持续的理念推动城镇化建设。当前突出的落户意愿与落户门槛之间的矛盾，其实质是城镇化建设没有秉承以人为本的理念，没有把落户农民的利益诉求放在首要位置，这导致城镇化建设的供给与需求利益格局出现了严重的偏离和不匹配。因此，在双循环新发展格局下，必须破除影响城镇化高质量发展的体制机制顽疾，避免城镇化高质量发展成为新的政绩生产工具。

（三）加快发展现代产业体系

城镇化高质量发展要基于现代产业体系，要以数字产业化带动国内传统产业转型升级，努力发展高端制造业和战略性新兴产业，构建和完善功能齐备、竞争有序的现代产业体系。国内市场规模扩大和功能提升可以引导国际资本参与国内市场，为国内产业优化升级提供物质保障和技术支持。国内企业也可以通过“干中学”和技术引进实现技术创新，提升产业的技术标准和国际竞争力，从而为城镇化高质量发展提供支撑。如5G网络、数据中心等新型基础设施建设可以促进数字经济、智能经济和绿色经济发展，通过新市场和新产业的培育来进一步推动城镇化高质量发展。

五、双循环格局下推进城镇化高质量发展的政策设想

（一）创新城镇化高质量发展的质量变革制度设计

双循环新发展格局下，城镇化高质量发展应高度关注城镇化所提供的产品和服务质量及群众的满意度。城镇化高质量发展的质量变革需将重点放在加快农业转移人口市民化进程上，为此需从以下三个方面进行制度创新。

1.户籍制度创新。合理设置城市准入门槛，放宽人口迁移限制，最终实现公民迁移自由。鉴于我国目前城乡差别、地区差别较为悬殊的现状，人口迁移政策的放宽应采取梯度推进的方式。非特大型城市应全面放开落户限制，对于特大型城市，在划定核心功能区空间的基础上，除限制核心区域落户外，其他区域应逐步取消落户限制，并以居住登记制度为核心，推动常住人口享受同等基本公共服务。

2.农村土地制度创新。土地流转既推动了农民向农民工的转变，又促进了农民工向市民的转变。为此，农村土地制度创新的重点在于探索多种流转模式，健全农村土地流转机制。首先，要明确市场主体之间的产权关系，合理界定土地使用权主体的权利范围，延长农村土地使用权期限，使自动续期合法化；其次，在保证农村土地承包权和收益权的前提下，拓宽土地流转主体范围，使之既可以采取转包、转让、互换、出租和入股等多种形式，还可以根据流转双方的实际需要采取现行法律法规没有明确禁止的形式进行农村土地流转；最后，取消地方政府对建设用地市场准入的垄断，建立城乡统一的土地交易市场，健全经营性建设用地招标、拍卖、挂牌出让制度。

3.住房制度创新。扩大住房保障制度覆盖面，逐步将农民工纳入城市住房保障体系；健全住房公积金制度，将农民工纳入国家统筹范围；推进廉租房制度改革，逐步让符合一定条件的农民工同等享受政府提供的廉租房待遇；逐步将在城市长期生活、具有稳定工作的农民工纳入城市经济适用房范围。

（二）完善城镇化高质量发展的效率变革制度设计

双循环新发展格局下，城镇化高质量发展必须提高生产要素的使用效率，为此政府需进行投融资体制改革，构建可持续的资金投入保障机制，并在此基础上建立绩效评估制度、问责追责制度和腐败预防制度。

1.拓宽政府收入来源，为城镇化建设提供稳定的财源。地方政府财政汲取能力对公共服务供给水平有显著的正向影响［14］，可以进一步改善税收结构，通过逐步征收不动产税、推广“改良税”和设计土地增值税，保证收入稳定。不动产税接近于一种对城市公共服务的收费，征收不动产税不仅能够拓宽地方政府收入来源，还能加大群众对地方政府税收使用情况的监督力度。

2.通过公私合作构建城镇化可持续发展的资金投入保障机制。一方面，应允许符合条件的地方政府发行地方政府债券和城投债券，加大新型城镇化进程中公共基础设施建设的专项投入；另一方面，对于一些经营性公共服务设施，可采取公私合作，如PPP、PFI方式或以特许经营方式授权私人资本投入运营。

3.建立城镇化发展绩效评估制度。现阶段及今后很长一段时间，城镇化建设资金绝大多数来自于政府财政资金，城镇化发展中的多数投资项目具有公共投资项目的性质，因此应在国家层面上构建城镇化发展绩效评估制度，使有限的建设资金发挥最大效用。据此，各地应根据实际情况出台可操作的细则，使城镇化建设在规范的制度下高效运行。

4.构建城镇化建设责任追究制度和预防腐败制度。一些地方官员热衷于上马大项目，但对项目的经济性、社会性和可持续性等缺乏科学详尽的评估，且公共投资项目的经济效益难以测量。因此，必须构建城镇化建设责任追究制度、预防腐败制度和重大决策终身追责制度，完善项目建设中决策透明机制、公众参与机制、专家参与机制、全过程动态监管机制，限制官员的自由裁量权，最大可能地提升城镇化建设质量，推动城镇化高质量发展。

（三）加强城镇化高质量发展的动力变革制度设计

1.发展城镇特色产业集群。城镇化发展必须以特色产业为依托，结合本地区城镇化规模、城镇化水平与城镇化特点，制定具有指导性和控制性的详细规划，综合考虑“空间、规模、产业”三大结构，确立具有当地特色和比较优势的主导产业以及相关的辅助产业，避免产业结构同化，培育和建立具有区域特色的产业集群品牌，最终实现城镇化发展与产业发展之间的良性互动。

2.打造产城融合发展模式。通过促进城镇产业集群发展，提高城镇对农村劳动力转移人口的承载能力，同时注重不同规模城镇间的协调发展以及城镇对周边农村的带动作用，引导农村劳动力向城镇及非农产业部门转移，实现工业化与城镇化协同发展。此外，完善各类公共服务设施，打造生产、生活、生态融合发展的产城融合发展模式。

3.坚持创新发展理念，提高城镇化建设的智能化、网络化、数字化。城镇化高质量发展离不开现代产业体系和高质量充分就业，要以《中国制造2025》规划为目标，建设战略性新兴产业，提高我国产业科技含量和国际竞争能力。因此，必须坚持创新发展理念，让创新成为城镇化高质量发展的主要驱动力。