吴天雨，贾卫国

（南京林业大学 经济管理学院，南京 210037）

1 问题的提出

自1872年美国首次创建国家公园以来，国家公园模式已逐渐成为国际社会保护自然、人文资源和生态环境的有效方式，具有重大生态效益和社会价值。截至2019年底，我国也陆续建立了包括福建武夷山国家公园在内的10个国家公园体制试点区。

我国国家公园体制的构建强调全民公益性，与集体林权具有的私有性形成一定的冲突。由于南方集体林区分布着大量的集体土地，集体林权占比大，这一冲突在南方集体林区表现得尤为明显，也是南方集体林区推进国家公园建设的一大阻碍。学术界对国家公园管理体制的研究中，也已涉及到集体林权问题。王毅、黄宝荣[1]提到我国大量可能划入国家公园范围的自然区域，其土地所有权为集体所有，土地管理权获取困难。汪劲[2]在对国家公园统一管理体制构建的讨论中，指出部分国家公园试点集体林地比重大，国家公园难以统一行使管理权。一些学者对该问题的应对措施进行了相对深入的思考，并围绕引入保护地役权制度展开了研究，如张晏[3]、王宇飞[4]等。

总体来看，国内国家公园的研究较少聚焦集体林权问题及其解决办法。事实上，集体林权私有性与国家公园全民公益性构成的矛盾，不仅影响了国家公园自然资源资产国家所有权的实现，还会加剧生态保护与经济发展不协调、各方利益冲突等一系列问题，具有重要研究价值。因此，本文对南方集体林区展开研究，并选取武夷山国家公园为案例点，围绕集体林权比重大的特点深入分析国家公园建设难点，参考域外经验提出相应的对策建议。

2 研究地区与方法

2.1 研究方法与过程

本研究人员于2020 年9 月前往武夷山国家公园进行了实地调研与材料收集工作，对国家公园管理机构开展了半开放式访谈。首先，对武夷山国家公园管理局局领导及各部门负责人进行了访谈，了解该试点区的资源现状与基本特征，就管理体制情况进行了深入交流。针对国家公园建设中出现的集体林权私有性问题，管理局也介绍了他们的应对之策。其次，与科研监测中心负责人展开了交流，了解武夷山国家公园范围内的科研监测和科普宣教情况。再次，对执法支队的负责人和相关成员进行访谈，重点询问了行政执法以及与地方政府的协同管理情况。最后，分别对执法支队下设的两个执法大队（管理站）领导和成员开展了访谈，包括星村大队和武夷大队。由于二者管辖区域分别涵盖了武夷山国家公园核心区和风景名胜区，本研究围绕具体执法情况、国家公园日常管理面临的困难以及土地集体所有出现的问题，对大队队长和成员进行询问。基于材料整理和访谈内容，总结试点经验，对武夷山国家公园仍旧面临的建设难点进行分析，并结合域外经验和其试点经验提出南方集体林区建设国家公园的对策建议。

2.2 研究区域概况

武夷山国家公园位于福建省北部，属于典型的南方集体林区，主要表现为集体林权占比大、人口分布稠密以及对自然资源依赖度高。

集体林权占比大。武夷山国家公园体制试点区总面积为1 001.41km²，集体土地面积为666.90km²，占总面积比例66.60%。其中，原自然保护区的集体林占60%，九曲溪上游保护地带的集体林占84.2%，原风景名胜区的集体林占比高达99.6%[5]。

人口分布稠密。试点区涉及武夷山市、邵武市、光泽县和建阳区等4个市（县、区）、9个乡（镇、街道）29个行政村，区内居民较多。以位于武夷山风景名胜区和武夷山自然保护区内的星村镇为例，根据《中国县域统计年鉴》，该镇2017年常住人口有23 799人。

对自然资源依赖度高。茶产业和旅游业为当地传统支柱型产业，是重要的经济增长源。当地居民的生产生计基本上是“靠山吃山、靠水吃水”的自然依赖型模式，对试点区内自然资源的依存度较高。

2.3 试点经验

为处理好人地权属关系、解决生态保护与经济发展不协调的突出矛盾，武夷山国家公园进行了积极探索，尝试走出一条人与自然和谐发展的道路。

第一，积极开展特许经营，大力打造生态茶产业和生态旅游业。首先，鼓励和引导茶企、茶农按标准建设茶-林、茶-草混交生态茶园，目前已累计建成生态茶园示范基地124hm2。其次，开发生态观光游和茶文化体验，支持企业参与继续经营旅游景点，并制定就业引导与培训机制，引导地方居民参与特许经营、旅游服务等。最后，根据景区门票收入动态调整补偿标准，每年支付山林权有偿使用费319万元，且优先聘用试点区内居民从事导游、环卫工、竹筏工等岗位。目前，景区内上述岗位人员1 400多人，其中，试点区内居民有1 300多人。

第二，完善生态补偿机制，加强森林资源管控。首先，采取商品林赎买办法对149.93hm2禁伐林进行收储，参照生态公益林进行保护管理，按照390元/hm2进行补偿，对没有划入生态公益林的天然林则按300元/hm2予以补助。其次，参照天然林停伐管护补助标准对913.33hm2集体人工商品林予以补偿，并对753.33hm2重点生态区位的毛竹林实行地役权管理，按照每年1 770元/hm2的标准给予禁伐补助。

第三，结合当地实际，开展生态移民搬迁。按照“依法依规、村民自愿、保护第一、和谐发展”的原则，因地制宜开展生态移民搬迁工程，积极鼓励和引导原住民由核心保护区迁至一般控制区、由一般控制区逐步迁出国家公园体制试点区，并设立生态移民搬迁安置补偿，指导和支持搬迁户发展“民宿”和“餐饮业”，以真正实现“搬得出、留得住、发展好”。目前，武夷山国家公园内现有人口3 352 人，均分布于一般控制区。

2.3.4 试点评价

试点以来，武夷山国家公园内森林植被的原真性、完整性得到加强，生物多样性更加丰富，森林覆盖率达96.72%，取得较好的保护成效。同时，武夷山国家公园充分发挥了国家公园的生态区位优势和品牌效应，带动地方经济发展、提升居民收入水平。据调查统计，试点区内两个完整行政村人均收入均高于周边村人均收入。

3 武夷山国家公园面临的问题与建设难点

3.1 试点区原住民较多，集体土地比重大

试点区内有大量原住民，土地大多为集体所有，是在南方集体林区推进国家公园体制改革面临的两大突出约束，也是引起武夷山国家公园利益冲突、保护与发展矛盾的根本原因之一。

对此，武夷山国家公园也采取了一些措施，但“人”、“地”问题依旧突出。比如，通过征收的方式实现部分集体林地权属国有化，包括武夷山特别保护区和九曲溪上游6.60km2的商品林[6]。但若要将余下的集体林地全部转化为国有林地，所需资金巨大，这在目前是不现实的。又如，采用赎买或租赁的方式对集体林进行生态补偿，设立了生态公益林保护补偿、林权所有者补偿等11 项生态补偿内容，但这会加重地方财政负担，可能会陷入资金不足的境地，且存在补偿标准“一刀切”的问题[7]。另外，实施生态搬迁工程在某些敏感区块是必要的，但南方集体林区较多区域已经形成了比较稳定的人地耦合系统。生态搬迁在某种意义上既是对已有人地关系的强行割裂，也会使政府面临巨额搬迁费用的压力。事实上，集体林地的赎买、流转以及生态搬迁使区内居民丧失土地收益权的同时，也忽视了人地关系的动态性和已经形成的人地耦合系统对保护的促进作用。

3.2 高位阶法律缺失，行政执法问题亟需解决

试点期间，武夷山国家公园被省政府授予了行政处罚权，但中央未明确授予国家公园管理机构执法权。在《国家公园法》尚未制定出台的情况下，国家公园管理机构的职责依据来源于效力位阶较低的地方法规或政策规范，统领性有限。虽然部分国家公园试点已经制定了各自的管理体制方案，起到了一定的指导作用，如《武夷山国家公园条例（试行）》，但依然缺少国家层面的高位阶国家公园保护法。

同时，执法队伍存在着执法人员不足、能力有限的问题。武夷山国家公园管理局的派出机构——管理站与相应的执法大队合署办公，人员统筹使用、交叉任职，既承担所辖区内资源、环境的保护与管理，又要负责行政执法工作，六个管理站的入编人员全部加起来仅三四十人，相较于1 000多km2的国家公园体制试点区面积来说，及时执法存在一定的困难，甚至执法支队的执法服装均为仿制。在南方集体林区设立国家公园，行政执法问题是亟需解决的一大问题。

3.3 推动点绿成金，但存在生态保护让位经济发展的风险

武夷山国家公园包括了前武夷山国家级风景名胜区，本身开发强度较大，旅游业及茶产业是地方经济增长的重要动力来源，试点区内存在生态保护给经济发展让位的风险。区内茶山面积大、范围广，部分在核心保护区，与茶产业相关的生产活动依旧在国家公园体制试点区内进行，化肥、农药的使用依旧可能会造成环境污染。同时，武夷山风景名胜区总面积62 万km2，绝大部分也分布于核心保护区。景区每日旅游人次虽然被限制在3.2 万以内，但节假日时期常常被突破，且3.2万人次/日是最佳旅游承载力还是极限旅游承载力也不能确定。若为极限旅游承载力，那么这一限制标准被突破就必定会带来生态破坏。

事实上，南方集体林区自然资源禀赋较好的区域，大多已经进行了长期的、较高强度的资源开发，很多具有国家代表性的自然文化遗产，在国家公园体制改革前就已是知名旅游景点，自然依赖型产业往往成为当地的支柱型产业，是地方经济重要的增长来源[8]。与国家公园管理机构以区内生态保护作为第一目标不同，地方政府视当地发展为优先事项，容易出现生态保护让位经济发展的问题。

3.4 国家公园管理机构级别偏低，与地方政府难以形成有效协作

由于土地权属复杂、人口分布稠密、地方自然资源开发强度较高等区域性特点，在南方集体林区整合设立的国家公园趋向于采用中央委托地方代管的管理模式，以更好的联系地方利益主体、有效调配地方资源、获取地方支持。但是，地方代管这一管理模式下的国家公园管理机构，其上级机关不尽相同，大部分由省政府组成部门或下级政府代管，级别偏低，出现“科级管理处级”的现象。如武夷山国家公园管理局隶属于福建省林业厅，为正处级别；下设机构管理站为正科级别，具体承担所辖区内保护管理与行政执法的职责。在管理过程中，由于级别所限，国家公园管理机构往往无权要求林业、农业、国土资源等对国家公园内相关资源同样享有管理权的资源管理部门履行衔接和配合责任，难以处理部门间复杂利益关系和管理冲突问题。

此外，在建立国家公园问题上，地方政府与国家公园管理机构之间仍存在认识差距和实践偏差，存在配合不及时、不到位的问题，出现地方政府部分人员推诿甚至是逃避国家公园体制试点区内生态保护责任的现象，难以与国家公园管理机构形成有效协作，这与采用地方代管模式的初衷是违背的。

3.5 未完全实现“统一管理”，利益协调困难

武夷山国家公园体制试点工作开展之前，多头管理问题严重（图1），管理职责模糊不清、交叉重叠，管理分散、低效率。目前，武夷山国家公园管理体制尚未完全实现“统一管理”。因为武夷山风景名胜区的旅游服务管理并不归属国家公园管理机构，而是仍由隶属于武夷山市的旅游管理服务中心负责，景区内资源环境的保护与管理工作由武夷山国家公园管理机构承担。

图1 试点前武夷山国家公园存在的多头管理现象

导致两个管理机构并存的背后原因则是福建省林业厅和武夷山市对政治经济利益话语权的争夺[9]。旅游业是武夷山市的支柱产业，武夷山风景名胜区的门票收入要上缴一部分给武夷山市财政，而经济指标仍是考核政府官员的重要指标。为保证既得利益不受损，地方政府会牢牢抓紧武夷山旅游资源这一重要的地方经济增长源，抢占景区利益话语权。为推进国家公园体制试点改革，减少来自地方政府的阻力，提升地方政府的参与积极性，福建省林业厅将景区的旅游服务管理职能留给了武夷山市，不动当地政府景区门票这一重要财源。然而，由于门票收入不归武夷山国家公园管理局管理，很难对试点区内的生态环境保护与治理进行合理投入，难以实现国家公园的自循环发展。

4 南方集体林区建设国家公园的对策建议

4.1 吸收保护地役权理念，建立保护地役权制度，促进人地关系协调

对于武夷山国家公园存在的人地关系矛盾，可吸收美国保护地役权理念，探索建立适合我国国家公园的保护地役权制度。首先，必须立法确认保护地役权，为我国建立保护地役权制度提供法律基础。由于《物权法》中的地役权指传统意义上的地役权，很难兼容保护地役权的概念，以美国保护地役权授权法的模式来确立又缺乏实践基础，可考虑借鉴加拿大、澳大利亚等国家单独立法的模式，在尚未出台的《国家公园法》中予以规定。其次，我国可参考美国保护地役权，将财产概念化为权利束，即在不改变集体所有权的情况下，对土地经营权进行部分转移或施加用途管制，促进区内集体土地有效服务于国家公园建设。对此，应在细化并明确保护需求的前提下，结合土地权属，划定国家公园内实施保护地役权的适宜范围。同时，制定正负行为清单，对国家公园范围内的居民行为进行管控，确定其可以用何种方式对土地以及自然资源达到何种程度的利用。为保证保护地役权制度的顺利推行，可考虑借鉴美国推出税收激励措施，并科学制定保护效果的评价方法和差异化的生态补偿标准。

4.2 加快《国家公园法》立法进程，解决行政执法问题，促进园区有效执法

全国人大常委会应尽快出台国家层面、适用于我国所有国家公园的综合性基本法。对此，要加快《国家公园法》的立法出台，并协调好与其他相关法律法规的关系，为国家公园建设和各地国家公园管理提供法律依据和规范指引[10]。在立法过程中，应充分参考几处国家公园试点的试行立法结果，如《武夷山国家公园条例（试行）》，吸取教训，为《国家公园法》制定与实施积累经验。

同时，借鉴美国、加拿大实行的“一园一法”模式，各地国家公园应针对园内差异性问题，可考虑在《国家公园法》的基础上，由所在地省级人大出台实施细则，对具体问题的管理制度进行补充、细化。在南方集体林区整合设立的国家公园，集体林权占比大、原住民众多，且目前正处于深化林改的重要阶段。对此，可以制定《南方集体林区国家公园法（实施细则）》，在其中对园区内林权改革的实行做出具体规定，探索保护地役权制度并进行细化，以达到全民所有自然资源占主体地位的要求。

至于困扰我国各国家公园体制试点区的行政执法问题，我国可吸取美国经验，在将要出台的《国家公园法》中明确规定国家公园执法机构，可直接授权国家公园管理机构行政执法权，也可由地方政府行使来避免多头执法问题。

4.3 坚定严格保护第一，科学开展特许经营，促进生态保护与经济发展协同推进

事实上，如何处理好生态保护与经济发展的关系，是世界各国建立国家公园面临的普遍问题[11]。首先，必须坚定“严格保护第一”不动摇，在这一前提下，保障国家公园内居住人民的利益，构建科学的特许经营制度。其次，落实管理机构。可考虑借鉴美国模式，以法律形式明确规定国家公园管理局为各国家公园特许经营的管理主体，并下设专门的管理机构，负责特许经营的日常运营管理[12]。最后，要引入市场竞争机制。可聘请专业人才对特许经营项目进行专业化管理，并施以动态评估，以增强特许经营的竞争性，实现优胜劣汰。此外，还应建立严格的审查机制，确保特许经营合同的履行，并对特许经营活动进行定期监督，从而控制生态影响[13]。

针对武夷山国家公园内旅游业可能造成的自然资源破坏问题，可从英国漫游权制度获得启示。基于对国家公园内自然资源、关键生态要素、生态过程、景观特征以及游客影响的科学分析，合理规划景区旅游路线，科学分配游憩用地、旅游接待服务设施和旅游规划管理用地，并通过法规、规划等各类管理手段精细调控游客进入景区的行为方式[14]。同时，要以国家公园而不是风景名胜区的标准测量出景区各区域的最佳承载力与极限承载力，制定游客流量控制预案，进行游客流量日常监测，限制参观人数和时长。当游客数达到极限承载力时，景区必须立即采取管理措施将游客数严格控制在极限承载力以内，如疏散游客至其他游客量较低的区域。

4.4 适当提升管理机构级别，完善协同管理机制，促进园区有效管理

针对国家公园管理机构级别偏低的问题，可考虑明确地方代管这一管理模式下的各国家公园管理局为省政府派出机构，直接由省政府垂直管理。目前三江源、海南热带雨林国家公园管理局即是如此。这样一来，不仅可以提升管理机构级别，减少来自地方政府制约，真正实现省政府统一垂直管理，还可以保证管理机构行使的是中央事权，类似美国和日本的国家公园，以保障政策执行的有效性[4]。

除提升国家公园管理机构级别以外，还应完善协同管理机制，促进地方政府相关职能部门与国家公园管理机构的相互配合、优势互补。在这一方面，武夷山国家公园自身探索出有效的联合管理机制，核心是国家公园管理机构与当地政府实行交叉任职，即由武夷山市一名领导兼任武夷山国家公园管理局副局长，六个管理站则由所在乡镇长兼任站长，涉及其他乡镇副职领导兼任副站长，从而将国家公园管理机构与地方政府紧密相连，使国家公园管理机构更易获得地方政府及相关职能部门的积极配合和有力支持，实现联管联保。同时，可在省级层面设立一个专门的协调组织，负责协调国家公园管理机构与地方政府之间的关系。

4.5 建立理事会机制，协调利益冲突，促进利益共赢

新的国家公园建立常常涉及到机构和人员的归并整合，容易引起财权、事权的调整和人事变动。这必将触及到当前既得利益各方，影响一些机构和个人利益。更重要的是，对于自然资源依赖型产业，需要调整已有的经营机制和管理办法，这可能会给地方收入和社区发展造成一定的影响，使得地方政府和社区居民缺少参与国家公园建设的积极性甚至变成阻力。美国弗罗里达州政府就为获得国家公园商业水产的管理权与国家公园管理局展开数十年的权力博弈，最终通过引入多方参与机制在充分协商的基础上结束了这场管辖权之争[13]。日本也探索出一条不同利益相关者共同参与治理的理事会机制，非常值得我国借鉴。

对于国家公园管理局与旅游管理服务中心两机构并存的现象，可以参考日本建立理事会机制。针对园区内生态旅游业的经营管理与利益分配，设置一个专门的该课题应对型理事会，并吸收各利益相关者代表作为成员，包括国家公园管理机构，地方政府，旅游企业，旅游团体负责人，导游，社区居民，等等[15]。对武夷山国家级风景名胜区旅游服务的管理职能从属等问题，通过圆桌会议的方式进行探讨协商，寻找更好的解决办法。类似地，对于国家公园体制建设过程中出现的其他重大问题或利益冲突，可设置针对性的应对型理事会，并逐渐推进综合型理事会的建立，建立共建共治共享机制，促进利益共赢。

依照党中央国务院的安排，我国国家公园体制试点于2020年完成，此后将进入国家公园体制试点推广和全面建设时期。而集体林权的私有性与国家公园的全民公益性构成了显著矛盾[16-17]，给南方集体林区推动国家公园建设带来一系列阻碍，如人地关系问题、生态保护与经济发展矛盾、各类利益冲突以及权力博弈等[18-20]。

武夷山国家公园属于典型的南方集体林区，集体林权比重大，其部分试点经验具有推广意义，其建设难点也具有区域代表性。基于武夷山国家公园的试点经验建设难点，参考域外经验，围绕化解人地矛盾、完善管理体制、协调利益冲突、平衡生态保护与经济发展、促进园区有效执法等五个方面提出比较具有实际操作性的对策建议，可有效促进南方集体林区推进国家公园体制改革，可为现有国家公园体制试点管理状况的持续改善提供思路。