廖维俊

(1.镇江高等专科学校,江苏 镇江 212028；2.扬州大学 旅游烹饪学院，江苏 扬州 225127)

0 引 言

我国大运河文化带建设具有新时代意义。其中镇江段大运河文化带由于流经的地域广、文化底蕴深厚、管辖及治理部门多等综合因素较为复杂，建设上需形成一套完整的具有根本性、全局性、长远性的制度体系，并具备保证制度体系的有效履职能力，以利于镇江大运河文化带开发、利用、传承。怎样的大运河文化带建设的治理体系和能力具有新时代现代化意义且能发挥效用，是镇江大运河文化带建设能否迎头赶上的关键，亦决定能否为未来成果的形成指明方向的关键。

党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，相关研究甚多，研究多以其积极性意义及宏观建设思路为主。部分学者诠释了这一举措提出的时代性积极意义[1-2]，搭建了宏观性推进思路[3-4]；部分学者结合具体工作提出想法。如：莫光辉等提出贫困治理应多维度推进治理现代化[5]；赵英民认为应建设法治体系及落实制度[6]；孙佑海提出生态文明建设应完善其法律体系[7]；林枫阐述了卫生健康工作的“一机制、一模式、八制度”建设理念[8]；张风春从观念、认识、信息技术、制度、能力建设上提出生物多样性保护对策[9]。关于大运河文化带建设的治理体系和能力的文献目前所见不多。谢光前等提出大运河文化带建设应构建完善的治理体系,激发和提高治理能力是文化带整体建设的出发点，并从目标与价值、制度与策略、评价与监督、运行与实践、传播与教育几方面阐述了大运河文化带治理体系的基本构架[10]；张航提出应建立网络化的治理体系[11]。相关成果为进一步研究提供了宝贵资料，但目前研究也仅是提出应注重治理体系的构建，对治理能力现代化鲜有涉及，尚未系统性展开研究，研究的深度、广度及成果的落地性尚有广阔空间。本文拟从现代治理体系与治理能力理论的维度，将其嵌入镇江大运河文化带的设计与建设中。

1 现代治理理论嵌入镇江大运河文化带建设的必要性

国家治理体系和治理能力现代化的提出顺应了我国新时代发展。国家治理有利于政府职能的进一步转变，发扬民主，调动一切可以调动元素与力量[12]，实现共建共治共享。现代化治理体系，一方面表明国家治理体系和治理能力应具有我国新时代特征，另一方面说明治理的理念、战略定位、模式、机制、路径应紧随世界步伐。

1.1 国家治理体系和治理能力现代化推进的需要

作为我国新时代发展的重大国家治理措施，国家治理体系和治理能力现代化这一举措在党的十九届四中会全上进一步具体化、落实化。大运河文化带建设的战略行动必将助推国家治理水平和能力的提升，因其建设进程中治理体系和治理能力现代化的实现是国家治理现代化推进宏图中不可或缺的坐标。大力培育和弘扬社会主义核心价值观及价值体系，必须发挥文化的作用，构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系，这将助推国家治理体系和治理能力现代化的实现。我国大运河文化具有中华民族独特文化，大运河文化带治理应具有新时代特征，实现文化引领。

1.2 镇江大运河文化带建设的需要

2017年，习近平总书记对被列入《世界遗产名录》的大运河文化带建设作出了两次重要批示。处于长江与运河交汇之处的镇江，“城以水生、城因水兴、水畅城荣”，境内大运河全长约42.55 km，曾扼守历代漕运过江，将镇江商贸和漕运文化推向辉煌。镇江市内古运河16.69 km，80余处文化遗产遍及两畔，遗迹密度排在江苏运河沿岸城市前列。镇江市自1992年起对古运河展开分阶段整治：1992—2001年，5.6 km城区段河道整治完成，提高了城市防洪能力；2009—2011年，完成古运河上段河道疏浚、中段的河道整治与清淤；2012年，恢复石淙精舍、丁卯桥、许浑别墅等景点，重现夹岗岚浮、虹桥揽古等景观，古运河中段整治工程完成(见图1)。

图1 丁卯运河

然而，镇江众多的大运河文化遗产却没有一处入选《世界遗产名录》，值得反思。镇江应总结经验，发现不足，实现治理体系和治理能力现代化，把握机会，奋勇直追，砥砺前行。

1.3 “流动”的古运河治理需要“现代化”

现代中国的高速发展，促使大运河文化带治理需要现代化。其一，岁月的流动需要文化停驻。大运河的流淌成就了镇江城，也造就了镇江大运河文化带，特别是现已停止通航的古运河，更是承载着镇江人民的生活与文化。社会的发展，城市的改造，镇江古运河几经变迁，散落的文化随着岁月流淌可能模糊、流失，而现化化的治理理念与手段有利于促进镇江古运河文化挖掘与保护。其二，人口的流动、更迭，需要文化的印记。镇江古运河促进了镇江古代的繁华，随着社会的发展，古运河原有功能日益衰弱，与现代镇江人的生活相关性不断减弱，加上人类生死更替、城乡二元体制结构的逐渐打破、社会发展促进人员的流动，运河文化逐渐在镇江现代人中失去印记。镇江古运河治理的现代化意识有利于文化的再现、利用与传承，有利于打造镇江运河文化带的宜乐、宜业、宜游，重现人与运河的和谐。其三，社会的流动促使运河治理的多方位协同合力。因多种因素影响，运河的管理耗力耗财。社会的发展，民间的聪明才智与热情、社会力量、社会资本的流动为运河文化带治理的现代化模式提供契机，调动、协调好各方面力量，是镇江大运河文化带建设实现治理现代化的重要保障。

1.4 共建共治共享推动着运河文化带治理现化代

大运河文化带建设千头万绪，涉及若干部门，如何融合这些部门的职权，做到各层各级在推动运河文化带治理过程中凝心聚力，减少建设过程中的推诿阻力，增加运河治理中的职能互补意识，保证建设中政令执行通畅及效率，政府治理体系和治理能力现代化推进是必然趋势。运河文化源自百姓生活、根植百姓骨髓，运河文化“活起来”是其利用、传承的重要途径，平常百姓的参与显得极其重要。运河文化的日积月累凝聚了百姓的智慧，百姓是运河文化的根。大运河文化带建设过程中百姓的参与是治理现代化的智慧。破除藩篱，达成共识，群策群力，在共建共治共享的推进中，实现运河文化带治理现代化。

2 镇江大运河文化带治理体系现代化实施机制

2.1 架构高位管理机构

镇江市已形成了健全的管理机构。镇江市大运河文化带工作领导小组已创立，小组负责人由市委、市政府主要领导担任，所有涉及建设的各部门负责人为小组成员，同时以镇江社科联(院)主要牵头、镇江高等专科学校具体负责成立了江苏省大运河文化带建设研究院镇江分院，这是镇江大运河段文化带建设取得成功的关键开局。

2.2 确定建设模式，指引大运河文化带的建设

镇江大运河包括城区古运河段和苏南运河镇江段，通航的运河主要处于人员不太集中的乡村，不通航的古运河主要处于人员集中的城镇，点缀出形态各异的风格，建设模式应区别对待。通航的运河应根据通航标准及要求由江苏省谏壁船闸管理所做好系列管理，河岸规划统一绿道，做好运河服务区运河文化的呈现与体验，让航船员工在闲暇时能感受到运河文化的传播、浸沁。不通航的古运河应结合镇江城市定位进行量身定制打造模式。镇江目前城市定位“创新创业福地、山水花园名城”，古运河穿城而过，与山融合，透露灵气，显现特质，打造成山水花园，呈现出历史底蕴，凸显出颜值内涵。镇江是历史文化名城、旅游城市，旅游资源丰富，镇江古运河建设应以文化旅游休闲模式，将镇江古运河段打造成“钟灵毓秀文化带、水清岸美生态带、浪漫魅力文化旅游带”，打造镇江段大运河国家文化公园。

2.3 制度体系确定

镇江大运河文化带建设的治理体系，是镇江市委、市政府领导全市人民共建共治共享运河文化的制度体系，包括系列的机制、规划和法律法规，是整体性较强的紧密相连、相互协调的制度体系。我国的大运河文化带建设近几年开始着手并发力，得到各级政府的大力推进，但由于时间短，适合国情的制度体系还未形成，无固定模式可参照。镇江针对运河文化带的建设已编制了规划，但体系的形成还在酝酿中。制度体系的形成将是大运河文化带建设有序推进的有力保障，起着指导与引领作用，需全方面结合实际制定。

2.3.1 战略目标引领为本

镇江规划将古运河打造成世界著名水上风光带，通过“三段五轴十二景”成就古运河的休闲之美、古韵之美、生态之美。根据市委、市政府建设精神，镇江大运河文化带建设战略目标是将镇江古运河文化带打造成文化旅游休闲中心，闪耀于大运河国家文化公园。其将作为拉动镇江旅游业发展的新增长点，引领其他产业发展，推进镇江生态、文化、经济、社会全面发展，将镇江打造成高品位的山水花园名城，全面提升镇江知名度与影响力。

运河文化带建设与文化旅游发展具有较强的耦合关系[13]。通过对CNKI文献检索分析，92.4%学者认为文化旅游产业是大运河文化带传承的主要方式。旅游业是人们感受运河文化的最佳方式[14]，文化的经济价值在文化与旅游业融合过程中得以实现，文化的进一步保护、传承得益于文化经济价值的回馈，从而形成良性循环链。大运河内涵的璀璨文化源于自身及其衍生，对大运河优秀文化的最大尊重就是将文化传承、利用，以推动文化强民、强国。利用是传承的最好、最永久的方式，科学的挖掘、利用是为了更好的保护。建设战略目标一旦确定，镇江古运河开发应以文化旅游休闲模式多维度铺开，有利于建设过程中统一标准的设定与文旅业态的呈现，系列制度的形成将以此为准绳。

2.3.2 区别对待通航的运河与不通航运河

镇江现有通航运河始于谏壁闸，为江南运河的开端。其主要以实现经济价值为主，文化旅游休闲的价值通过运河服务处以多种方式展现较为适宜。不通航的古运河主要在镇江城内及丹阳城内，镇江城市又分为现存河系与已填埋的隋唐宋元运河故道。现存古运河全域应以文化旅游景区要求制定相关统一标准的制度，在大运河文化带建设过程中及以后的维护中严格遵循制度，保证镇江大运河文化带建设的可持续性；隋唐宋元运河古道应挖掘其文化价值，在原址以适当方式呈现，增加文化标识，渲染镇江城市历史文化氛围，让文化走近百姓，避免运河文化的遗失，提升百姓文化自信与自豪感。

2.3.3 加强调研，谦虚学习

镇江在我国大运河申遗中留下遗憾，也说明镇江大运河建设存在很多不完善的地方，特别是治理体系的建立与治理能力的效能。当然，调研也必须设定规划，学真经，取真经，形成具有镇江大运河文化带特色的真经，漫无目的的调研在一定程度上是精力与财力的浪费。

2.3.4 充分发挥大运河文化的智库作用

加强基础研究，积极发挥当地大运河文化带智库作用。江苏省大运河文化带研究院镇江分院成员很多来自驻镇高校，是镇江大运河文化带建设的本土智库。本土智库应全面发挥作用：参与系列镇江大运河文化带相关制度及规划的制定，与外来专家形成呼应，利于治理体系落地，亦利于本土专家眼界的提升；智库的日常研究要有规划，方向明确，目标具体，集思广益；智库的研究成果应以适当方式进行转化，让镇江运河文化可触摸、可亲近，提升百姓文化素养，避免研究的无意义性。智库应加强镇江运河基础性研究，挖掘其文化内涵，探究资源保护，提高与百姓生活的融合度，实现运河现代化功能。

2.3.5 保护、利用、传承相结合

大运河文化带的建设一方面是挖掘、保护好运河资源，保护是第一要素；另一方面是传承与利用，传承是最好的保护与利用，三者相辅相成。通过旅游休闲的方式将大运河文化在流动的人群中传递，不但可满足旅游消费者对文化的需求，满足其对幸福生活的追求，而且有利于文化的传播。利用与传承是更好的保护，这是生产性保护，应从多层面、多纬度、多形式来呈现。增加民众参与率，传承中国文化，提升文化自信，这些需要系列制度的实施与保障。若为了保护而将文化资源束之高阁，文化的价值将得不到体现。共治共享是治理体系现代化的体现，大运河文化的挖掘、保护、利用与传承如何统一协调显得极其重要。

2.3.6 发展与热点相融合

我国是发展中国家，发展始终是第一要务，也是提升百姓生活幸福感与获得感的需要。大运河文化带建设可以部分满足人们的文化需求，有利于推动百姓生活向高质量进步，文化旅游休闲模式的启用也可以带动镇江历史文化名城发展，顺应发展的趋势。大运河文化带建设是热点，应与当地的发展相融合，与百姓高质量生活水平提升相匹配。热点的追求要适当，不能过度，更不能因追求热点而出现好大喜功、败笔项目，这会影响百姓生活质量的提升，也会降低百姓对建设的满意度。这就要求镇江大运河文化带治理体系构建时要注重规划、制度、法律保障的科学性，更要有现代化理念与思维，统一思想，统一规划，统一标准，精心着力，点线突破，宁缺勿糊，一步到位，杜绝反复。

2.3.7 传统与现代相融合

古运河文化是历经沧桑不断沉淀而成，随着岁月推移，有许多文化已面目全非，有部分文化，特别是建筑类，恢复已不可能，如已填埋的运河古道文化。部分文化的缺失同时会将运河文化支离，治理体系的现代化智慧手段运用是必须的，可将民众带入过去，融入古运河文化情境中。部分文化可通过百姓情境表演、场景再现等手段使民众参与到文化呈现中，既能丰富百姓业余生活，发挥群众力量，又能增加文化旅游呈现形态，推动镇江文化旅游产业升级，实现运河文化共治共享。治理体系中制度的文化显现明确主体、方式等因素的约定是体系落实到位的制约与保障，也是治理体系现代化不可或缺的。

2.3.8 整体打造，点面融合

镇江大运河文化带建设的治理体系应从全局着手，体系的形成需具有大局观、整体观，不管是规划设计还是制度制定要具备前置意识与可持续性。结合旅游休闲消费特点，镇江古运河文化旅游休闲区建设的治理体系应纵观整个大运河文化带。根据镇江古运河各区域现实情况，在人口集中的运河两岸，搭建运河旅游文化廊道，开发步道，整合文化线路，与镇江市其他旅游资源优化融合，实现文化体验与旅游、休闲于一体化的生态廊道；创设运河文化精品旅游区带，择取1～2处运河沿岸区域，聚拢具有镇江鲜明特色、文化个性的运河文化，打造当地特色运河文化休闲圈带，整合资源，串珠成链，打造系列大运河国家文化公园标志性工程，如：将新河街打造成运河特色老街旅游区；将上河街、丁卯运河广场、河滨公园等打造成居民休闲娱乐区；将运河沿岸廊道打造成休闲与健身区。当然，各区域运河文化的呈现应培植特色，移区换景，运河各区域文化的展示应实现形象与产品差异定位，用自身优势及独特方式吸引游客，因作为旅游文化产品的运河文化同质化呈现易削弱其吸引力，同时亦是运河在历史发展中区域文化沉淀的个性使然。

3 镇江大运河文化带治理能力现代化实施机制

3.1 治理能力有效体现的原则

治理能力有效体现的原则主要包括三个方面，第一，人民满意原则，即人民性原则，这是大运河文化建设的宗旨，开展人民满意的工作，做人民满意的事；第二，制度执行不走样原则。制度执行过程应发动群众，在政策允许范围内采取灵活的方法，执行过程对现代化治理体系必须尊重，不得擅自做主，更不能突破红线；第三，治理体系执行效能高原则。应加大现代化手段的应用，不折不扣将治理体系的现代化理念落实到位。

3.2 治理机制

3.2.1 立足高位，统一思想

在镇江市委、市政府领导下，大力推进“旅游+运河文化”，促进旅游业与运河文化及其他产业的融合，全面发挥运河文化旅游功能，使运河旅游文化休闲开发成果惠及各方，构建镇江运河文化旅游共建共治共享的新格局。大运河文化带领导小组责令镇江市文化广电和旅游局为牵头部门，参考文化旅游休闲要求与参数制订大运河文化带各要素建设标准，一方面要对接与融入山水花园名城建设，另一方面形成独具匠心的镇江大运河带文化旅游休闲开发体系，使大运河文化带建设融入旅游元素，将镇江大运河建设成文化生态长廊，渗入百姓日常生活中。镇江大运河沿岸各管辖区域及各建设要素管理者将自身的责任区域作为本体域，在推动区域内运河文化旅游休闲发展架构与建设时，坚持市委、市政府制定的统一标准与要求，群策群力、共建共享、层层推进。

3.2.2 各司其职，协调共进

根据形成的市大运河文化带建设治理体系，将大运河文化带建设区域、权责落实到各行政部门，责任到行政部门的主要负责人，不留空白区域。根据规划，参照建设标准，设定不同时间段、不同权力责任部门，责任界址清晰，不模棱两可，利于责令畅通，提升执行治理体系效能。同时各职能部门要尽心尽责，具有主人翁意识，部门间互通有无、弥补不足、协调共进。[15]2013年，《镇江市古运河风光带总体控制规划》中，“旅游+运河文化”理念就已形成，并大力推进。2016年，全面完成了平政桥至西门桥段古运河整治工程。2017年，整治古运河下段启动。从走访情况来看，受访者对相关部门在古运河生态廊道建设中做出的贡献表示赞许，同时也提出了系列问题，如沿岸开发规格不一、道路宽窄不一、护栏形态不一且不全有、中途用于短暂休息的椅凳极少、景观旅游设施不亲民等。市大运河文化带领导小组可采用季度现场推进会的方式，召集所有运河建设部门交流沟通，督查建设情况，促进部门交流，形成合力，建言献策。

3.2.3 统筹得当，共治共享

运河建设涉及的部门多，头绪也多；主管的部门不一，资金的来源、筹措力度不同。这就要求市领导小组从实际需求出发加强统筹，各部门弱化本位观，减少碎片化行为，以大局观积极配合支持，群策群力共建大运河文化带，杜绝扯皮、推诿、观望现象。

调动群众热情，让群众参与到治理中来。这就要求各部门要调动群众积极性，让群众参与到活动中。这也是运河文化建设为人民的体现。百姓的参与能够使项目建设易落地，让文化更利于流淌于百姓血脉中，措施更得当，效果更显现。如在丁卯运河广场定期举办有关运河的群众活动；定期组织学生参与有关运河的活动，包括剪纸、音乐、诗词、绘画等等项目。让运河活起来，让更多百姓关注运河文化，亲近运河，将运河文化内核转化，让运河文化走进百姓现实生活，有利于运河文化的保护、利用、传承。

3.2.4 多元参与，保护提升

(1)运河文化带建设涉及方方面面，经费的投入自不必说，如果全由政府兜底较困难，特别是镇江目前财政上较吃力。一方面，可积极引入社会资本，在治理体系框架范围内实现旅游经济与运河文化带的融合，提高治理能力现代化手段及效能；另一方面，对于政府的投入要运用行政权力统筹安排，将资金的使用合理性、效益性最大化，减少债务风险。

(2)运河文化带建设过程中应注意在遵循总设计的前提下，成熟一个圈带高标准建设一个圈带，对条件不成熟圈带应暂缓建设，杜绝破坏性建设。实现“文化旅游+运河文化”，要从实际考虑建设项目的科学性，包括项目运营、选址等，要体现出治理现代化的可持续理念。如果建设的项目因为选址或实用性在旅游运营上呈现不科学性而盲目投资，在一定程度上不能依托文化旅游休闲消费使运河文化在百姓间利用、传承，则不能实现真正意义上的保护。

(3)运河的原生态保持也是一种保护[16]。镇江古运河下段大多处于郊区，部分沿岸已被当地居民开发为菜田，运河以另一种形式融入到百姓生活中，是极好的利用与传承。运河的现代化开发能做到标准统一，但过多的开发有时会割裂运河与居民间情怀，运河的保护应是对其环境、生态、存在的保护，让其流淌在百姓生活中。

4 结 语

大运河文化带建设是错综复杂的工程，头绪多，任务重，涉及面广，在建设过程中需提高战略布署，精心谋划、精雕细琢、协调会办、督导落实。本文以镇江段大运河文化带建设为例展开研究，研究发现，治理体系的现代化是大运河文化建设成功的前提，治理能力的现代化是建设告成的推进效能，两者相辅相成；大运河文化带治理体系和能力现代化的实现须遵循相应原则，同时应架构一系列完善的机制以保障大运河文化带建设的可持续发展。