吴雨坤 万鹏飞

摘 要：相对集中行政许可权改革是“放管服”改革的突破口，是提高政府行政审批效率、便利企业和群众办事、进一步激发市场和社会活力的关键举措。中国相对集中行政许可权改革主要在地级市政府展开，在具体推进过程中，普遍缺乏对“相对集中”标准的把握。文章从基本概念出发，将相对集中行政许可权区分为横向相对集中行政许可权和纵向相对集中行政许可权，以此为基础分析河北省各地级市相对集中行政许可权改革的现状和问题，最后给出地级市政府推进相对集中行政许可权改革的政策建议。

关键词：横向相对集中;纵向相对集中;行政许可

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1009 - 5381（2021）02 - 0058 - 07

十八大以来，转变政府职能一直是中国深化经济体制改革和行政体制改革的重点。其中，“放管服”改革是推进政府职能转变、加快适应社会主义市场经济发展要求的核心举措。作为“放管服”改革的突破口，相对集中行政许可权改革对提高政府行政审批效率、便利企业和群众办事、进一步激发市场和社会活力具有关键作用。然而，在我国经济和社会的发展过程中，现有的行政审批和许可制度逐渐暴露出环节繁杂、过程不明确、检查周期长、涉及部门多等问题，企业置身于多层审批、多头审批、多主体审批、多环节审批[1]，既削弱了国家宏观调控的效率，又与刺激经济活力、为市场减负的施政方向不匹配。本文以河北省11个地级市为例，分四个部分研究中国相对集中行政许可权改革。

一、相对集中行政许可权改革的历史沿革及背景

（一）基本概念

1.行政许可权

行政许可权是行政机关根据相对人的申请，以书面证明或其他方式允许相对人从事某种行为，确认某种权利，授予某种资格和能力的权力。行政机关根据公民、法人或者其他组织提出的申请产生行政许可行为，无申请即无许可。[2]《中华人民共和国行政许可法》严格规定了设定行政许可的权力，排除了过去任何行政机关、甚至行政机关的内设机构都可以滥设行政许可的权力。国务院以《行政许可决定》的形式，将确需保留的行政许可进行设定，[3]行政机关不再广泛具有行政许可的设定权，而只具有行政许可实施权和行政许可监督权。行政许可实施权包括受理权、收费权、审核权、决定权和送达权;行政許可监督权包括检查权、中止权、撤销权、变更权、宣告无效权等。其中决定权是行政许可权的核心。

2.相对集中行政许可权

行政许可权的集中分为绝对集中和相对集中。绝对集中指的是不考虑许可权的权力结构和权力范围，统一集中行使行政许可权;与之相对，相对集中既需要考虑许可权的结构（如许可实施权和许可监督权），也需要考虑许可的范围（如涉密事项和非涉密事项），以一定的标准和原则，将符合条件的权力集中起来。因此，有必要从纵向和横向两个维度剖析相对集中行政许可权的内涵，从而确立相对集中的标准。

3.纵向相对集中行政许可权

纵向相对集中指的是行政许可机关将全部的行政许可实施权和部分行政许可监督权集中起来。从行政逻辑来看，颁发行政许可的机关应同时承担变更、撤销和宣布无效的权责，做到“谁颁发谁撤销”“谁颁发谁更改”，形成闭环。因此，行政许可机关履行的部分行政许可监督权应包括变更权和处罚权中的撤销权和宣告无效权。此外，由于行政处罚中的“中止权”不影响行政许可原有的合法效力，仅仅是使该项行政许可在一段时间内不能正常生效，因此可由行政许可检查与监督部门直接宣告处罚，而变更、撤销和宣告无效等影响行政许可原有合法效力的行为，应由检查与监督部门告知行政许可机关并出具意见，再由行政许可机关具体实施。

4.横向相对集中行政许可权

横向相对集中指的是在许可权权力范围上实现“相对”。中编办印发的《相对集中行政许可权试点工作方案》（中央编办发〔2015〕16号）指出，行政许可权改革的目标是“创新行政审批方式，提高行政审批效率，便利企业和群众办事，进一步激发市场和社会活力”。如表1所示，行政许可权的集中范围应该在经济领域和社会民生领域，而该范围之外的如涉密、特殊物品管制等事项则不应在行政许可权的集中范围内。

（二）中国相对集中行政许可权改革的历史沿革

1.相对集中行政许可权改革的准备阶段（1982—2003年）。这一阶段开始的标志是第一次大部制改革。第一次大部制改革启动于1982年，以精兵简政为原则，以提高政府工作效率、实行干部年轻化为目标，较大幅度地撤并了经济管理部门，并将其中一些条件成熟的单位改革成了经济组织[4]。这一次大部制改革标志着我国政府对改善行政效能的重视。在此之前，审批机关各自为政的组织运作和政策裁量、相互独立的管制目标与规范体系，形成了横向部门之间相对封闭的审批办理流程和业务网络系统，这些系统大多在垂直的层级体系内建设营运，有着各自的形式和符号，并且架构和标准各异，成为制约整体审批效率提高的障碍[5]。随后多次大部制改革，重心始终围绕科学配置政府权力、不断提高行政效率的目标。在此大背景下，行政审批制度的改革，符合政府职能转变的目标，机构改革的同时，行政审批制度改革势在必行。

2.相对集中行政许可权改革的发展阶段（2003—2015年）。这一阶段开始的标志是《中华人民共和国行政许可法》的出台。2003年8月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《中华人民共和国行政许可法》，《中华人民共和国行政许可法》是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法后又一部规范政府行为的重要法律[6]，目的是解决行政许可事项过滥、机构许可权界定不清、审批过程烦琐、“暗箱操作”，以及重许可轻监管的问题。《中华人民共和国行政许可法》规定了行政许可事项的范围、行政许可实施的机关、行政许可的实施程序、行政许可的费用、监督检查机制以及各主体的法律责任，为行政许可权的改革划清了一条法制化的道路。2013年，国务院先后取消和下放行政审批等事项632项，需报部委核准的企业投资项目减少60%左右[7]。这一阶段，行政许可权的改革开始有法可依，改革的方式转变为体制机制的创新，各地级市开始建立“市级政务服务中心-区县政务服务大厅-社区服务站/工作站”的审批工作模式，逐步实现物理整合。

3.相对集中行政许可权改革的完善阶段（2015年至今）。這一阶段开始的标志是《相对集中行政许可权试点工作方案》（中央编办发〔2015〕16号）的出台。《相对集中行政许可权试点工作方案》明确了行政许可权改革试点的范围和改革的内容，试点范围包括天津市所有区县，河北、山西、江苏、浙江、广东、四川、贵州各选择2～3个市、县（市、区）或所属国家级开发区开展改革试点，改革的内容包括相对集中行政许可权的内容、范围和实现形式、行政审批部门与承担管理职能部门的职责定位、审批流程简化与规范、审批监管机制。以此为契机，全国开始逐渐深化相对集中行政许可权改革，逐步实现由行政服务大厅“物理整合”的模式发展到行政审批局“化学融合”的模式，以行政体制改革作为撬杆，在弱审批、严监管、重信用、强服务中走向现代治理[8]。

（三）中国相对集中行政许可权改革的法律与制度背景

1.行为主体

《中华人民共和国行政许可法》第22条、25条、26条规定，行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。由此可知，相对集中行政许可权的主体，在地级市一级，除各职能部门之外，还可决定由一个行政机关统一行使。该处的行政机关，既可以是参公的事业单位，也可以是市政府的部门，如行政审批局。行政审批局依法成立，行使相对集中行政许可权，具有组织法上的权限[9]。

2.行为客体

相对集中行政许可权改革的行为客体是行政许可权，行政许可权不是越集中越好，大规模调整行政许可权行使主体与职权法定原则精神相违背[10]。目前的法律文件尚未明确指出行政许可权集中的范围及如何实现“相对”，实践中主要从空间场所、职能部门内部和职能部门之间探索集中的模式[11]。本文提出的横向集中和纵向集中行政许可权的概念，可以作为划分相对集中行政许可权改革的行为客体范围。

3.集中程序

《相对集中行政许可权试点工作方案》（中央编办发〔2016〕20号）明确指出了各级政府相对集中行政许可权的程序：①省（自治区、直辖市）政府开展相对集中行政许可权试点，由省（自治区、直辖市）政府报国务院批准。②市、县及各类开发区开展试点，由省（自治区、直辖市）党委、政府批准，并报中央编办、国务院法制办备案。此外，市、县进行试点同时，在各类开发区积极推广行政审批局等模式，实行“一颗印章管审批”。同时，试点城区要加大探索力度，积极与上级有关部门对接，及时反馈情况，着力破解试点中的困难和共性问题，推动行政审批制度改革向纵深发展。因此，市、县及各类开发区负责自行探索改革模式并起草相对集中行政许可权的方案，经由省级政府批准并中央编办、国务院法制办备案后，再由市、县一级政府具体负责实施。在实施过程中，市、县一级政府也负责对上联络相关工作。

二、河北省地级市相对集中许可权改革现状

《相对集中行政许可权试点工作方案》（中央编办发〔2015〕16号）、《相对集中行政许可权试点工作方案》（中央编办发〔2016〕20号）指出了改革试点的范围，包括天津、河北、山西、江苏、浙江、广东、四川、贵州、辽宁、安徽、湖北、湖南、广西、宁夏共14个省级行政区。河北省是第一批进行相对行政许可权改革的省份，改革力度大，改革速度快，为第一批试点改革之先，对其他省份起到了良好的示范作用，具有一定的代表性。

从具体做法来看，河北省在推进相对集中行政许可权改革上大力推行“行政审批局”制度，于短时间内在11个地级市均设立了行政审批局，将原属各市政府委办局的行政审批权力大比例交由行政审批局行使。行政审批局启用行政审批专用章，实行“一枚印章管审批”。同时，河北省各地级市均设有市级政务服务中心，中心由市政府设立，交由行政审批局管理，属于行政审批局下属事业单位。

从实践来看，“行政审批局”的工作模式对于单项审批而言，有效缩短了审批时长;对于多项审批而言，串联审批不再需要流转多个政府部门，并联审批则由外部协调（联审联批办公室联系各部门推进）变为内部协调，极大地提高了审批效率。以沧州市为例，行政审批局成立之后，固定资产投资建设项目等复杂审批项目从注册登记、项目立项、规划许可、施工许可、竣工验收全流程审批只需要45个工作日。

然而，河北省各地级市在推行“行政审批局”工作模式的过程中，未能仔细辨析相对集中行政许可权中“相对”的概念，各地级市划属行政审批局行使的权力数量不同、类型不同，缺乏一定的标准，图1所示。

如图2所示，从比例上来看，衡水市划属行政审批局的行政许可权力仅占市级行政许可权力总数的40.66%，比例最低，比例最高的为唐山市，占72.00%，二者比例相差竟高达30%以上，说明行政审批局承接许可权在市级层面缺乏统一的标准。从总体趋势来看，河北省各地级市目前正持续将市直政府部门的行政许可权力划拨给行政审批局，可以预见，上图比例的数字在未来还将保持上升。从类型上看，河北省各地级市划拨行政许可权至行政审批局的过程较为粗放，存在横向集中太宽泛的问题，各地级市行政审批局承担了一批不应承担的行政许可权力，一些专业性较强的审批事项法律责任主体还在原单位，这些事项纳入行政审批局后没有上位法支撑，法律责任主体与实际审批机构不统一。[12]以沧州市为例，沧州市划拨行政审批局行使的权力中包括一批经济发展和社会民生领域之外的权力，如涉外事项审批权重的“境外机构和团体拍摄考古发掘现场审批”等，这类审批事项事实上并不属于横向相对集中行政许可权的范畴，不应由行政审批局承担。

三、河北省地级市相对集中行政许可权改革存在的问题

（一）纵向集中不充分，横向集中太宽泛

目前全国试点地区在集中许可权改革时缺乏“相对”的标准，纵向集中不充分，横向集中太宽泛。这一点是全国各试点地区的共性问题。就河北而言，各地级市纵向上仅集中了行政许可实施权，应该集中的部分行政许可监督权未集中;横向上在市级政务服务中心和区级政务服务大厅入驻了过多的许可事项，许可事项几乎全盘入驻。这种集中的方式属于绝对集中而非“相对集中”，存在两大问题：一是绝对集中行政许可权使得中心和大厅承担了过大的业务压力，影响权力履行的效率;二是中心和大厅在一部分行政许可事项上不具备审核条件，难免成为行政审批的“收发室”，如资源开采及勘察审批需要实地勘察，中心不具备专业人员和硬件设施，仍需要发回原单位审核。

（二）行政审批局内部机构设置混乱，缺乏统一标准

河北省部分地级市目前在审批上对外虽然实现了“一枚印章管审批”，但是对内却缺乏标准化的管理。本文梳理了河北省11个地级市行政审批局科室建设情况：

如表2所示，从内设机构数量上来看，河北省各地级市行政审批局内设机构数量差别大，规模大小不一，内设机构最多的张家口市行政审批局有24个内设机构，最少的承德市行政审批局则仅有13个。从内设机构名称和职责上来看，唐山、张家口、承德、保定、秦皇岛、廊坊、衡水分别根据各自审批业务类型划分科室，而石家庄、沧州、邢台则以“审批一科”“审批二科”的方式粗放划分科室，说明这些地级市尚未对自身业务类型有清晰的定位。由此可见，虽然河北省在短时间内全面设立市级行政审批局，然而在机构管理、人员分配、法定职责上缺乏统一的标准，运行模式还很初级。

（三）网上政务服务大厅尚未对标实体大厅，功能模块少

目前河北省网上政务服务网站采用统一入口、按城市划分页面的形式，提供了包括办理机构、服务对象、法定依据、申请条件、申报材料、承诺期限、法定期限等信息，对于申请人了解申办程序有一定的指导性。但政务服务网站尚未对标实体大厅，未能提供如实体大厅结构、办事窗口编号、窗口排队情况等信息。河北省各地级市政务服务大厅投入正式运行的时间不长，办事人对大厅的了解情况有限，亟须从官方渠道了解相应的情况，河北省各地级市网上政务服务大厅网站建设缺乏相应的功能模块，难以满足办事人该方面的信息需求。

四、中国相对集中行政许可权改革的对策建议

首先，在理念上，加深对相对集中概念的认识，区分横向集中与纵向集中。如前所述，在推进相对集中行政许可权改革时，要充分理解“相对”的内涵。相对集中行政许可权改革是我国行政审批制度改革的其中一环，行政审批制度改革的一大目标是实现行政体制效能的提高，如果为了集中而集中，走向“绝对集中”，反而可能造成降低行政效能的结果。本文提出了横向相对集中和纵向相对集中的概念，可以作为理解“相对集中”的一种视角。

其次，在主体上，以政务服务大厅为基础，加快推进行政审批局的建立。一是依据横向相对集中的原则，调整政府服务大厅进驻部门，对于不符合横向集中原则的部门予以迁出，对于符合横向集中原则的部门予以迁入;二是依据纵向相对集中的原则，明确政务服务中心/大厅和职能部门的权责关系，政务服务中心/大厅除颁发许可外，也应履行一部分行政许可监督权，而不是单纯实行“审管分离”;三是全国各地级市学习河北相对集中行政许可权改革的先进经验，依照法定程序向省政府提出申请，加快成立行政审批局，在成立行政审批局的基础之上，明确政务服务大厅作为行政审批局事业单位的隶属关系。

再次，在制度上，加快推进行政审批“专用章”制度，建立多边沟通机制。一是逐步探索采用“一枚印章管审批”的模式，化解多头审批的矛盾，避免串联审批不通畅、并联审批协调难的问题;二是建立政务服务大厅与入驻单位常态沟通机制，协调解决问题，可由联审联批办公室牵头，通过定期召开行政审批相关科室和部门负责人联席工作会议，重点交流重大项目的对接情况，總结对接过程中的经验教训;三是对标各部门权责清单，完善中心/大厅服务事项动态更新机制，在国务院持续推进简政放权的大背景下，地方政府权责事项在一定时期内都处于动态调整期，迁入中心/大厅的事项也可能随国务院新的政策进行动态调整，中心/大厅应及时对标各部门权责清单调整情况，采用网络公示、大厅电子屏滚动播放等方式，及时向申请人告知大厅申办事项变化;四是设立市级政务服务中心专属号码，集中受理公民投诉、咨询和意见反馈;五是加速重点项目审批“绿色通道”规范化建设，哪些领域的项目可以走“绿色通道”？多大资金量的项目可以走“绿色通道”？类似的问题需要确立规范化的标准并向社会公示。

最后，在技术上，对标实体大厅，推进网络综合服务大厅建设。一是将网络综合服务大厅对标实体大厅，增设相应功能模块，公示综合服务大厅的结构、业务范围、办理窗口、办理时间等信息，方便民众获取相关信息;二是探索互联网协助审批模式，在满足审批需要的基础之上，不断丰富网上审批的事项数量，由申办人提供具有效力的电子审批材料，从“最多跑一次”变为“不用跑”，降低实地审批的负担。

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Research on the Reform of Administrative Licensing Right of Relatively Centralized Municipal Governments in China

——Taking Prefecture-level Cities in Hebei Province as Examples

Wu Yukun，Wan Pengfei

（Peking University， Beijing 100871，China）

Abstract：The reform of relatively centralized administrative license is a breakthrough of reforms of“streamline the government，delegate power，and improve government service”，and the key measure to  improve the efficiency of government administrative examination and approval，convenient for enterprises and the masses and further stimulate the vitality of the market and society. In China，the reform of relatively centralized administrative license right is mainly carried out in prefecture-level cities. However，prefecture-level cities generally lack the grasp of the standard of “relatively centralizing”. Starting from the basic concept，this paper research relatively centralizing the power of administrative permission from horizontal and vertical dimensions. Based on this，it analyzes the current situation and problems of the reform of relatively centralizing the power of administrative permission in Hebei province. Finally，it gives some policy suggestions to promote the reform of relatively centralizing the power of administrative permission in China.

Key words：horizontal relatively centralizing;vertical relatively centralizing;administrative permission.

責任编辑：陈文兰

收稿日期：2020 - 09 - 17

作者简介：吴雨坤，男，贵州贵阳人，北京大学政府管理学院博士研究生。研究方向：地方政府治理。

万鹏飞，男，江苏泰州人，北京大学首都发展研究院副院长，北京大学政府管理学院行政管理学系系主任，博士生导师。研究

方向：地方政府治理。