[摘要] 进入新世纪以来，我国科技实力显著提升，重点领域发展取得突破性进展，科技创新支撑经济社会发展成效显著，科技创新体制机制和政策环境持续优化，已大踏步迈进创新型国家行列，但建设世界科技强国还任重道远。未来中长期，新一轮科技革命和产业变革浪潮持续向纵深推进，疫情影响下全球经济复苏面临重重困境，全球科技经济合作模式正在发生转折性变化，我国科技创新发展面临前所未有的复杂多变的内外部环境。要审时度势，扬长避短，按照“改革先行、开放创新、全面发展、创造未来”的方针部署，把握好方向和重点，推动科技成果更广范围、更深层次惠及经济社会发展，深化科技体制机制改革，重构国家创新体系，推进国家创新体系现代化，全面强化科技进步对经济社会高质量发展、可持续发展的有力支撑，开启全面建设社会主义现代化国家新征程。

[关键词] 中长期   科技创新   展望与建议

[中图分类号] F124.3    [文献标识码] A     [文章编号] 1004-6623（2021）03-0048-08

[基金项目] 中国科协创新战略研究院科技创新战略研究专项资助项目（2019年度）：《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》实施的战略影响研究报告。

[作者简介] 姜江，国家发改委宏观经济研究院产业所创新室主任、研究员，研究方向：产业经济、产业政策、科技创新政策。

新世纪以来尤其是过去15年来，我国科技事业成果卓越，创新能力显著提升，创新体系建设取得积极进展，在国际科技产业经济分工格局中的地位明显跃升，基本实现了《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》（国发﹝2005﹞44号文）（以下简称《规划纲要》）确立的“到2020年进入创新型国家行列”的目标。也要看到，国家科技实力、创新能力的持续提升，中国特色国家创新体系的建立健全乃至完善，是一个长期、曲折、艰难、复杂的过程，需要几代人的持之以恒、呕心沥血。当前，我们距离成为世界科技强国的目标还有不小距离，亟待我们以更大的决心和勇气，直面挑战，攻坚克难，久久为功，在复杂多变的国际环境中，找准目标，明确定位，扎实推进，力争在全面建成小康社会的新起点上，以坚实的科技基础，务实的创新精神，日臻健全的制度保障，开启全面建设社会主义现代化国家新征程。

一、过去15年我国科技创新发展回顾

（一）科技实力显著提升

一是研发经费投入持续增长。当前，我国研发投入规模居世界第二。据《美国科学与工程指标2020》数据， 2000年至2017年，我国研发支出年均增速水平在20%左右，对全球研发规模增长的贡献接近1/3。2017年，我国研发投入达到5060亿美元，占全球总支出比重23%，与排名第一的美国（总投入5500亿美元、占全球比重25%）相比差距持续缩小。相比之下，老牌科技强国日本、德国等同期研发支出占全球比重仅为8%和6%①。从研发投入强度指标看，2019年我国该指标达到2.23%，与新世纪之初0.9%的水平相比显著提升（表1）②。

二是科技产出数量质量双提升。新世纪以来，我国科学工程领域发表论文数量、国际专利申请数量等表征科技产出情况的指标，在全球排名或占比份额显著提升。据《美国科学与工程指标2020》数据，2000年至2018年，我国科学工程领域出版物数量增长了近10倍，目前绝对规模占全球比重超过1/5（21%），超过美国（17%），仅次于欧盟（24%）。欧洲专利局全球专利统计数据库数据显示，2018年我国同族专利数量占全球近一半，电子工程领域同族专利拥有量占全球总量30%，机械工程领域占全球近1/4，均较2000年有大幅提升。

三是科技人才储备持续夯实。人力资源尤其是科技人力资源储备情况是一国科技实力强弱的重要标志。据中国科协2020年发布的《中国科技人力资源发展研究报告（2018）》，截至2018年底，我国科技人力资源总量达10154.5万人，规模继续保持世界第一。科学工程领域毕业生数量指标也印证了我国科技人才后备力量不断壮大的情况。如《美国科学与工程指标2020》数据显示，2016年我国科学工程类第一大学学位授予数量达到170万，远远超过美国等经济体，较2000年增加了3.25倍。同期，我国科学工程类博士学位授予数量也快速增长，2015年该数据达到3.4万，与美国差距由2000年的近2万缩小到0.4万。

（二）重点领域取得突破性进展

一是部分前沿基础战略领域取得系列突破。如载人航天、探月工程、超级计算、载人深潜、量子通讯、铁基超导和诱导多功能干细胞等前沿基础战略领域，取得大批有国际影响的重大成就。在基因、纳米基础研究环节也取得重要突破，部分研究成果世界领先。

二是重大科技专项部署的重点领域关键技术取得长足进步。《规划纲要》中重点领域和重大专项部署的高铁、核电、电信等领域，已整体掌握核心关键技术，在大规模市场化和建设方面处于全球领先水平;生命科学领域的基因技术、干细胞组织工程技术和快速测量技术等基础技术领域取得重大突破，生物育种、生物医药和生命健康领域应用持续拓展。

三是战略性新兴产业领域创新能力大幅提升。下一代网络关键技术与服务领域，我国自主开发的核心信息安全芯片TD-LTE-Advanced，被國际电信联盟（ITU）确定为第四代移动通信国际标准，“物联网概述”成为ITU发布的第一个物联网国际标准，大幅提升了我国在该领域的国际话语权，有力引领了全球产业发展。若干领域涌现出在国际具有竞争力和影响力的龙头企业。

（三）科技创新支撑经济社会发展成效显著

科技进步贡献率指标持续向好，由21世纪初40%左右的水平稳步提升至2019年59.5%①。科技创新支撑发展效果还体现在技术进步带动的产业竞争力提升、新技术产业化以及惠及民生情况、新兴产业发展壮大情况、创新型企业和创新集群发展情况等。总体看，过去20年间，伴随我国信息、工程等领域科技水平与先进国家差距进一步缩小，在全球科技链地位持续攀升，带动信息、装备等多行业在全球产业链和价值链中新优势不断构筑。信息、材料、生命科学等领域多项科技成果向经济社会逐渐渗透，新行业、新企业、新产品、新模式不断涌现。产品和产业迭代升级引导市场规模融合扩大，带动新兴产业快速成长。企业作为创新主体的地位进一步凸显，科技研发投入由上世纪90年代的政府主导逐渐转向企业主导（表2），混合所有制企业和民营企业成为科技创新投入的重要源头。产生了一批实力雄厚的科技型企业，部分科技企业在全球市场中排名靠前。创新要素逐步向基础良好的“创新极”地区加速集聚，形成了北京中关村、上海张江、深圳高新区、苏州高新区等数个全球有影响力的创新集群。部分装备制造产业、电子信息产业、生物产业的先进技术在我国率先进入大规模商业应用阶段，形成社会经济形态预见优势，为我国培育未来产业，甚至实现引领全球新兴产业发展储备了条件。

（四）科技创新体制机制和政策环境持续优化

过去的20年，是我国深化科技体制改革、进一步解放科技生产力、持续激发科研人员创新热情的20年，是我国科技创新制度建设适应新世纪新形势、符合我国科技发展新条件，更加切合国际惯例、更加聚力吸引海内外创新资源的20年，是我国部署实施创新驱动发展战略、探索中国特色自主创新道路的重要20年。围绕深化体制机制改革、持续优化创新生态出台了系列重要文件。其中，《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，直面当前制约我国实现创新驱动发展的若干体制机制问题，作了9章30条的重点任务和改革部署。新修订颁布的《促进科技成果转化法》，将财政资金支持的科技成果知识产权下放给具有法人资格的科研事业单位，明确规定科技成果转化净收入中科研人员提取不低于50%的比例。出台《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，进一步推动资金链引导创业创新链、创业创新链支持产业链、产业链带动就业链。印发《国家创新驱动发展战略纲要》，提出实现创新驱动发展的战略目标、实践载体、重点任务、制度安排和保障措施等等。总体看，主要是围绕技术攻关、简政放权、财税扶持、创业孵化、成果转化、人才培养、开放包容等方面积极开展任务部署。通过实践探索，不断完善创新驱动发展的顶层设计，明确中央和地方有关部门、企业、金融机构以及社会各界的职责分工，优化科技创新创业生态，初步形成了全社会崇尚科技、鼓励创新的政策体系。

也要看到，我国科技创新综合实力提升更多体现为规模指标及其增长速度方面，包括研发投入、科技人力资源、科技出版物、专利申请量等，但是人均水平、基础研发能力、科技沉淀和存量积累等方面，仍远远落后于美国、德国、日本等传统科技强国。目前，虽然我们已经迈入创新型国家行列，但是科技创新综合实力在全球位势上仍处于第二梯队中后列的客观情况没有得到根本改变，跻身科技强国、全球一流创新型国家还任重道远，突出表现为：若干基础性、战略性领域“卡脖子”技术、材料、工艺“短板”明显，引领全球科技重大的原创、高质量科技创新成果少，企业创新主体地位不突出，科技与经济结合不紧密的问题尚未得到根本解决，对接国际惯例的科技创新生态仍待完善等。

二、未来15年我国科技

创新发展趋势与展望

未来15年乃至更长一段时期，新一轮科技革命和产业变革浪潮持续向纵深推进，各类颠覆性科技进步和创新将继续深刻影响人类生产生活方式。疫情影响下全球经济复苏面临重重困境，始于美国特朗普政府时期的中美贸易摩擦对全球科技经济合作的消极影响短期内难以消除。伴随我国科技综合实力不断提升，我国在全球科技经济竞争舞台上发挥的作用将发生趋势性变化，也面临更加复杂多变的内外部环境。未来中长期科技创新发展机遇和挑战并存。

（一）新一轮科技革命和产业变革中各类颠覆性技术进步和创新层出不穷，为我国科技创新实现跨越发展带来重大机遇，也挑战我国当前前沿技术储备和科技创新制度环境的适应性

信息经济时代进入深度繁荣期，云计算、物联网、移动互联网、大数据等新一代信息技术更加广泛应用渗透于经济和社会发展的各个领域，推动信息经济以数字经济、网络经济、分享经济等新面貌涌现，有利于激发我国市场空间大、应用场景多元等优势，但在若干方面也挑战我国以及世界各国现有的政策设计和制度环境。疫情影响缩短了生物经济时代由孕育期向成长期的过渡周期，现代生物技术在医疗领域的应用将进一步拓展，向制造业、农业、能源等领域的渗透融合也在加速，倒逼我国加速生命科学领域前沿技术储备、重大核心关键基础技术研发和产业竞争力提升，也迫切要求我们增补相关法律法规，建立完善重大问题争端解决机制。能源资源消耗加剧、全球气候变暖、重大自然灾害多发等情况亟须清洁技术、替代能源等绿色技术加快发展，强调以人为本、人与自然和谐共处的绿色经济时代加速到来，迫切要求我国加大力度投入绿色技术研发和产业化并形成适应性的标准、规则、政策框架。

（二）新冠疫情使全球经济复苏困难加剧，前期中美贸易摩擦对全球科技经济合作的消极影响短期内难以消除，科技全球化进程受阻以及国际科技经济合作模式面临转折，为我国利用内外部科技创新资源带来较大困难

受疫情影响，全球生产贸易活动严重萎缩，各权威机构和专家普遍认为，未来几年亟须各国及地区有力有效的经济政策的刺激和经济治理能力持续提升，全球经济复苏之路漫长曲折。始于特朗普政府时期的中美贸易摩擦，对中美乃至全球科技经济合作带来的消极影响仍在持续。同时，拜登政府对我国态度和策略虽然有一定程度缓和，但合作共赢互利的领域主要局限于中美利益交汇点上，如全球卫生公共安全、全球气候变化和能源转型以及防核扩散等。与此相对，在未来形成竞争关系的科技产业发展方面，美国大概率将采取各种措施抑制我国技术进步和产业发展。与过去较长一段时期我国受益于科技全球化的宽松国际科技经济合作环境相比，未来15年到20年，我国科技创新发展，将面临来自美国以意识形态为界联合的西方国家和地区的正面掣肘或隐性障碍，为我国吸引海内外技术、资金、人才等创新资源带来较大困难，甚至可能将我国排除在全球科技创新生态圈和规则制度制定联盟之外，为我国提升改革开放以来持续积累的科技创新实力，巩固来之不易的成果和发展优势带来严重挑战。

（三）未来中长期，我国科技大国地位更加夯实，在全球科技创新资源分布版图中的位势和影响力将显著改变，要求我们必须站在更高角度、从更广范围、以更多元的形式，深度参与甚至局部引领国际科技产业发展以及分工合作

当前，我国经济总量稳居世界第二位，研发经费支出规模居世界第二，专利申请数量、科技人力资源、科学工程领域出版物数量等指标居全球首位，形成了相对完备的产业体系和全方位、多层次的对外开放格局，占全球近1/5的人口规模为经济社会各行各业大发展提供了广阔的市场空间。根据2018年、2020年对全球主要经济体过去20年间主要科技指标变化情况的分析，我国PCT专利申请数量、发明专利存量、研发投入规模等指标在前期基数基础上，按照过去一段時间的平均增速水平，未来15年到20年较大概率可以跃居全球首位。科技大国地位更加夯实，与我国经济大国地位相得益彰，必将对我国在全球科技进步和创新发展中发挥的作用提出全新的要求。我国必须以创新思维重塑与发展中大国地位相衬的比较优势，以协调的机制、绿色的模式、开放的态度、共享的精神参与全球科技发展和产业分工合作，坚持互惠共赢互利，拓展全球命运共同体发展新空间。

三、中长期我国科技

创新发展的思路和建议

未来15年乃至更长一段时间，受全球政治经济形势复苏缓慢以及疫情等不确定因素影响，我国科技创新发展面临更加复杂多变的形势。中长期科技创新发展，必须综合考虑内外部环境条件的趋势性变化，直面科技经济发展的深层次障碍和挑战，按照“改革先行，开放创新，全面发展，创造未来”的方针部署，把握好方向和重点，推动科技成果更广范围、更深层次惠及经济社会发展，重构国家创新体系，助力经济发展方式实现由要素驱动、投资驱动向创新驱动的转换，全面强化科技进步对经济社会高质量发展、可持续发展的支撑，推进国家创新体系现代化。

（一）审时度势，扬长避短，提出新方针、新部署

“改革先行”，就是要坚持破除不利于科技创新的制度藩篱，科学设计“新型举国体制”，加快构建有效集聚、利用创新资源的体制机制和政策环境。坚定不移强化企业创新主体地位，对标发达国家扶持企业创新的灵活政策体系，多措并举激励企业创新活动，最大限度调动企业积极性，整合人才、资金等资源开展创新，促进更高质量更广范围的创新创业创造。以国家重点实验室布局调整为契机，搭建新型创新平台，集聚政府、市场多种资源，统筹多方力量共同承载关键共性技术等创新任务。持续深入推进事业单位管理制度、人事制度等改革，释放更多体制内资源实现优化配置。对待新技术、新产品、新业态、新模式坚持包容开放、审慎监管的态度，加快破除制约新技术从创新到产业化的体制机制和政策障碍，在前期部分地区全面创新改革试验取得良好阶段性成果的基础上，继续从准入、定价、公平竞争、监管等多个环节营造有利于科技创新的生态环境。

“开放创新”，就是要在顺应科技国际化根本规律和客观趋势的前提下，更好利用国内外创新资源，夯实科技基础，提升创新能力。历史实践反复证明，科技国际化是客观规律，符合全球人民高质量发展、可持续发展共同目标，是任何国家打不断、拆不散的。但是，未来15年乃至更长一段时期内，大国竞争带来的严峻外部环境不容忽视。为此，我们既要坚定持续加大科技领域的开放合作，更好利用全球技术、资金、人才等创新资源，国家层面重大科技研发计划向内外资乃至全球团队公开招募，鼓励政府间、产学研金间跨境合作，更好利用双边、多边机制多措并举推进科技创新领域交流合作。主动采取措施避免与国际科技创新主流“脱钩”，开门搞自主创新，助力本土企业、科研机构提升在国际创新合作中的地位。为国外科技人才在华工作生活提供便利化的政策环境，引进科技发展亟须的高端人才。既要加快突破一批“卡脖子”关键技术，实现从“跟跑”向“并跑”转变，增强产业发展的基础性科技支撑，又要有针对性地突破一批具有优势的前沿技术，争取在特定领域实现“领跑”，发挥制衡作用，降低在科技战遭遇“卡脖子”的风险。

“全面发展”，就是要坚持查缺补漏，补齐短板，加强创新链与产业链融合，促进以科技创新为引领的全面创新，提高科技对经济社会高质量发展、可持续发展的贡献。我国已处于经济增长动能转换的进程中，传统动能如人口红利支持的劳动密集型产业竞争优势已明显弱化，要求科技发展对经济平稳增长、发展质量提升做出更大的实质性贡献。要构建有利于知识、技术要素在市场机制作用下自由流动的制度和政策体系，健全技术交易市场体系，加强知识产权保护。实施针对性优惠政策，鼓励国产替代和率先应用。实施包容审慎监管，为技术应用提供更加宽松的外部环境。引导适应消费结构升级、绿色发展等需要的技术创新和转化应用，为解决经济发展中的瓶颈问题提供支撑。

“创造未来”，就是要既顺应科技革命和产业变革的规律和方向，也要锐意进取，主动作为，积极迎接、创造支撑经济社会长远发展的未来科技新时代。历次科技革命的发展历程证明，人类社会科技发展的方向是无法精确预测的。伴随我国技术储备、科技实力、经济实力不断提升，未来我国在全球科技革命和产业变革中承担的角色将越来越重要。新时代我们既要及时洞察、深刻辨明科技革命和产业变革演进的规律和方向，顺势而为，厚积薄发，包容开放，与当前引领全球科技产业发展方向的主导方、优势方以及各个参与方共谋共赢，互利互补，面向人类社会可持续生存发展中的重大命题积极开展合作研究。也要发挥我国人口基数大、地域空间广阔、物产资源相对富集的优势，立足前期信息、装备、生命科学、能源等领域科技基础和技术人才积累，主动作为，多举措多模式调动国内外科技资源、创新资源，共同参与事关经济社会高质量发展、长远发展的科技创新活动，携手创造人类社会发展的美好明天。

（二）聚焦重点，直面需求，确保科技成果更深层次更广范围惠及经济社会发展

科技是科学界、产业界的事情，更是全社会、全民的事情。要充分调动全社会力量，统筹协调部门地方，聚焦国计民生最紧迫解决的领域，直面科技支撑高质量发展的最迫切要求，推动科技成果更多惠及产业转型升级、就业改善、脱贫攻坚、节能环保、经济社会可持续发展等方方面面。

首先，要让科技创新成为企业发展的关键驱动力。企业是应用类研究当之无愧的主力军，要想方设法为其备足粮草、激发动力，引导企业由以往偏向于垄断资源攫取、销售渠道占据、简单低端模仿创新重等短期行为，向以技术创新、产品革新、商业模式谋新、运营机制图新为主的发展模式转变。在前期企业研发投入加计扣除政策常态化的基础上，探索立法确保企业研发投入税收减免永久化，确保中央地方科技专项、高新技术项目等资金更多向企业倾斜，撬动、引导社会资本以多种方式灵活机制支持企业创新。在前期发改、工信、科技等主管部门引导建设的产业创新中心模式基础上，更多发挥“新型举国体制”制度优势，形成若干由行业领军企业、创新型团队牵头组织承担或重点参与的攻关项目，引导一流技术、专业资金、高端创新人才等持續向企业集聚。在前期国企、民企、金融机构等通过“双创周”、创新创业大赛等形式协力支撑创新创业的基础上，针对“十三五”以来新一轮创新创业浪潮主体多元化、形式多样化、更多借助信息技术等特征，实施更加精准的创新创业指导政策。持续完善中西部地区商事制度，在全国范围深入推进新技术新业态的市场准入制度改革，多模式、多元化拓宽创业投资退出渠道。

其次，要让科技创新成为产业竞争力提升的主要支撑力。要让产业创新能力逐步取代产业规模效应、低成本竞争优势。进一步突出创新的主攻方向，国家层面要按照“四个面向”部署，集中资源攻克“卡脖子”技术，谋篇布局开发前沿技术、基础技术，将智能制造、绿色清洁、生命健康、空天深地深海等作为未来中长期战略性新兴产业发展的重中之重，布局若干基础好、潜力大、设施配套完善、科教资源富集的区域，作为新兴产业创新制度土壤的先行区。地方层面要在综合考虑本地基础和条件及比较优势、国家引导方向、未来发展潜力等因素的基础上，谋划一批适合本地中长期发展的战略性新兴产业。打破科技创新局限于高新技术产业、技术知识密集型产业的常规思维定式，突出强调创新引领制造业、农业、服务业等传统产业转型升级的作用，显著提升传统产业的品牌价值、知识产权价值，重构产业发展新优势。借力“碳中和”“碳达峰”硬约束标准，倒逼实体经济实现绿色清洁生产，继续加大力度支持企业技术改造，引导实体经济向智能化、高端化、绿色化发展，加快新增若干制造业创新中心。面向民生和社会可持续发展，鼓励文化、物流、旅游等行业更多利用大数据、云计算、物联网、新材料、生物等现代科技，在安全、高效的制度框架下确保服务业向更高质量、更高水平发展。

再次，要让科技创新成为高质量发展的重要黏合剂。让科技成果惠及供需平衡、协调发展、生态保障、开放互利、共享共赢的高质量发展的方方面面。围绕实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系建设要求，打通科技产业、科技经济结合的“最后一公里”，持续完善有利于科技成果转化运营的体制机制和政策环境。着力营造有利于产业技术创新、商业模式创新的知识产权保护制度环境，从有利于知识产权创造方和使用方出发，建立以利益为纽带兼顾责权明晰归属的制度体系。抓好金融领域重大改革攻坚部署落地实施，确保取得实质性突破、决定性进展，增强实体经济、产业界对改革的获得感。针对创新型人才培养、引进、留住等各环节的制度顽疾，深入推动教育改革，鼓励高校在学科设置、对外联合办学等方面大胆突破创新，强化创新创业教育，鼓励企业主导的民办大学、职业技术大学发展，推广发达城市在技术移民、人才评价机制方面成功的改革经验。推进现代科研院所制度建设，形成符合创新规律、体现领域特色、实施分类管理的法人治理结构。

（三）继往开来，大胆探索，重塑国家创新体系

深入贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，以支撑供给侧结构性改革为主线，围绕建设科技强国目标，持续深入探索全面化、系统化的“新型举国体制”，重塑国家创新体系，让创新主体各归其位。下大力气推动五大体系建设和改革：一是继续完善以大学、科研院所为主导的基础研究和应用基础研究体系。以推进科研院所和大学制度改革为抓手，让大学回归大学，科研机构回归科研，建立科学合理的薪酬制度、评价制度和能进能出的人事制度，使科研人员没有后顾之忧，致力于“十年磨一剑”。瞄准世界科技前沿，按照现代科研院所制度的要求，抓紧布局建设一批国家重点实验室和科研机构、重大科学基础设施，下决心打好“持久战”，努力在世界科技前沿、自由探索领域创造若干重大原创性、颠覆性的科研成果。二是构建以企业为主体、产学研用金结合的产业技术创新体系。以新的机制和模式，建设一批产业技术创新中心，统筹协调央地、供需、国资民资外资等多方力量，共同参与国家重大科技专项和重大技术项目，加快突破一批产业共性技术和“卡脖子”技术。借鉴深圳模式，支持一批“不完全像大学、不完全像科研院所、不完全像企业，还不完全像事业单位”的“四不像”新型研发机构发展。三是加快打造产学研高效协同、無缝衔接的技术转移体系。要建立高等院校、科研单位技术转移报告制度，建立健全与市场经济相适应的技术专利拍卖、使用许可付费和以技术要素参股分红等制度，保护自主知识产权成果创造者、所有者的正当权益，鼓励体制内外人才双向流动，推动高等院校、科研单位自主进行科研成果产业化的模式，逐渐向以职业经理人、企业等为主进行技术转移的模式转变。

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