■吴景键

［内容提要］美国政治学家福山认为，官僚自主性是衡量国家能力的重要标准。而作为美国公共卫生治理体系的两大核心部门，美国疾控中心与食品药品管理局也曾因其自主性而被视作官僚机构的成功典范。但是，在此次美国新冠肺炎疫情之中，恰恰是这两个机构在初期的若干关键性失误，导致美国错过了通过大规模检测来控制疫情的宝贵窗口。本文认为，美国疾控中心与食品药品管理局的成败俱与“声誉-自主性”密切相关。两机构此前所取得的官僚自主性在很大程度上来自其部门声誉的成功建构，但这种部门声誉与部门形象也同时固化了它们的官僚行为模式，影响了它们的危机应对效率。

一、引论：官僚自主性的“福山悖论”

新型冠状病毒感染的肺炎（以下简称“新冠肺炎”）疫情考验着世界各国的公共卫生治理能力。而直到此次全球疫情暴发初期，以美国疾病控制与预防中心（Centers for Disease Control and Prevention，CDC，以下简称“疾控中心”）为代表的美国公共卫生治理体系仍被广泛视作公共卫生治理的“全球样板”。2020 年2 月20 日，美国疾控中心前主任费和平（Tom Frieden）在致信中国疾病预防控制中心时便不无自豪地表示，“无论在美国国内还是全球，美国疾控中心的技术专长在政府内外都是受到尊重的”。①一个星期以后，钟南山院士在广州医科大学举办的一场疫情防控专场新闻通气会上也指出，“我国疾控中心地位太低，只是卫健委领导下的技术部门，其特殊地位没有得到足够重视”；……