刘正华 陈璨

摘 要：2019年12月9日，国家管网集团公司在北京挂牌成立，拉开了我国油气体制改革的新篇章。对比欧美等发达国家的长输管道里程，我国的长输管道建设还有很大的发展空间。国家管网集团作为新时期投资主体，如何优质高效完成长输管道的建设任务，是管网公司必须深入研究的课题。在系统总结梳理长输管道建设管理模式的基础上，对各种管理模式进行对比分析，提出“建管融合”管理理念，对后续长输管道建设具有借鉴参考意义。

关键词：国家管网 长输管道 建设 项目管理

中图分类号：F270

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2021）05-035-03

引言

国家管网集团主要从事油气干线管网及储气调峰等基础设施的投资建设和运营，负责干线管网互联互通和与社会管道联通，以及全国油气管网的运行调度。实行“管住中间、放开两头”的“X+1+X”经营模式。管网公司作为投资主体，全面负责投资建设我国的长输管道，同时在投资中也鼓励引入民间资本，逐步推进市场公平开放竞争。

一、长输管道项目管理模式发展历程

（一）会战模式

上世纪60年代，我国油气管道建设开始起步。起初，主要采取会战模式，即组建好指挥部后，从全国各地抽调人员，按照“勘探、开发、建设”齐头并进的原则开展建设任务。在这样的建设模式下，我们完成了从无到有的转变，逐渐积累了人才队伍，也积累了宝贵的精神财富。这种模式是特殊历史条件下的产物，现在已不适应项目管理需要。

（二）平行发包模式

随着1988年中国石油天然气总公司的组建成立，管道建设模式也逐步发生变化。国家逐步引入市场化运作机制，中国建设监理制度也正式建立。“油公司”管理理念开始推行，国有大型集团公司开始组建专业化的子公司，实行业主责任制、建设监理制和招投标制度。同时，参建涉及到的勘察设计、施工、监理、检测等承包商的权责义务逐渐明确，合同管理开始推开，DB、DBB、CM等模式也逐步开始在国内兴起。

平行發包模式有利于专业化分工的发展，有利于加快推进各项工作，业主方对于设计、采购、施工各环节均可直接参与管理，对项目的掌控程度较好，但需占用业主方的管理资源，需要业主方有较高的项目管理水平。在一些技术条件简单、工程复杂程度低的项目较为适用。

（三）建管分离与EPC模式

进入21世纪后，三大油公司开始进行集团内部的整合，分开主业与辅业、优良资产与不良资产，并剥离企业的社会职能，开始与国际公司运行模式接轨。在这一阶段，基本按照项目法人制、招投标制、建设监理制和合同管理制等国际通行做法实施。各大公司按照设计、采购、施工、监理、检测等均开始组建集团内部的专业化子公司。同时，EPC模式、PMC模式、IPMT模式的独立运用与组合运用呈现多点开花局面。在中石油内部，实行集团内部的建管分离，并大力推广EPC模式，逐渐形成了EPC一体化发展模式。在中石化内部，同步推进“E+P+C”模式优化，并探索EPC模式。

建管分离的优势在于能够实现“专业的人干专业的事”管理理念，节约管理资源，有助于行业发展。但缺点在于建管两个责任主体，在交接中容易出现问题。

EPC模式是目前国内大力推广的管理模式，有利于业主机构设置，可以充分发挥EPC单位的专业优势及先进管理经验，减少设计采购施工各环节的问题。投资易于控制，风险可有效转移。

二、国内主要长输管道项目管理模式简介

作为国内油气长输管道投资建设主体单位，中石油与中石化分别承担了具有代表意义的西气东输与川气东送管道，这两条管道的项目管理水平，均反映了当时国内领先的项目管理理念，因此本文重点介绍这两条管道。至于其他的漠大线、兰郑长、涩宁兰、忠武线、中俄东线、榆济管道、新疆煤制气管道、青宁管道、鄂安沧管道等，均是上述两个管道管理模式的组合，本文不再赘述。

（一）西气东输管道

西气东输管道一线工程在2002—2004年间建设，设置项目经理部，下面采取设计、采购、施工、监理等平行发包模式，根据距离长度，设置不同的项目管理分部负责具体管理，同时创造性的开展了全球公开招标及监理的中外合作，对国内长输管道建设项目管理起到了借鉴意义。

西气东输管道二线工程在2008—2012年间建设，采用“业主+监理+EPC”项目管理模式，线路、站场、道路、外电等分开设置标段进行招标，也是EPC模式积累经验、走向成熟的阶段。

西气东输三线工程于2012年开工建设，目前已完成西段和东段的建设。经过了一二线的管理经验积累，在三线管理中采用了“PMT+EPC+属地化”项目管理模式。其中PMT为业主方项目管理团队，从中石油项目管理公司及西气东输属地管理处抽调人员组成。EPC为总承包商，属地化为西气东输属地管理处，承担施工期间的部分现场管理工作，这样的设置，就规避了建管分离带来的许多问题。

（二）川气东送管道

川气东送管道于2007—2009年间建设，由中石化投资建设，采取集团内建管一体化模式运行。项目采取“IPMT+E+P+C”管理模式，借鉴EPC管理模式，按照模拟EPC管理的方式实施具体的操作管理。虽然是集团内建管一体化，但在项目完工移交阶段，运营接收单位发现了较多的遗留待整改问题。

三、建管分离模式优缺点分析

（一）建管分离优点

长输管道由于其建设特点，往往投资巨大，且投资回收期较长，一般民间资本难以进入。长输管道任务往往由三大油公司投资兴建。作为大型跨国能源公司，三大油公司均在企业管理与项目管理上进行了探索。就集团而言，对于大型长输管道建设项目，采取建管分离模式有以下优点：

1.有利于提高项目管理水平。项目经理部的人长期从事项目管理工作，在反复的项目管理历练中，有助于加深对项目管理理论的认识，提高应用理论加强项目管理的水平。

2.有利于提高投资收益。建管分离模式下，建设单位与运行单位主体责任清晰，建设单位追求最短的工期完成项目，有利于投资管控。

3.有利于提高集团的整体竞争力。作为大型公司，在集团内部实施建管分离有助于培养专业化的队伍。如中石油成立的项目建设经理部，专门负责集团内管道建设，大大提高了建设效率。同时，在集团内部可相应成立设计、施工、监理、运行等专业化公司，通过加强内部建设，提高各个专业版块的管理水平，实现对内建管分离，对外建管一體的最优效果。

4.有利于推进项目管理创新。在国家层面，实行建管分离，可以充分发挥监理公司、项目管理咨询公司在工程建设中的作用，有利于国家层面项目管理的深入推进。

（二）建管分离缺点

遗留设计审查问题。在完全的建管分离模式下，如果在项目建设阶段没有确定运营单位，那么在设计审查阶段，将会忽视许多影响后期生产运行的问题，这些问题设计一旦在现场建设完成，将对后期的运行管理造成影响，同时会增加维修改造成本。同时，由于设计标准更新，有些新的设计理念会对后期运维产生较大影响，这些设计理念一旦无法落实，将会影响后期运维。同时，对于建设单位而言，如果采取先进技术，会降低后期运维成本，但会增加工程投资;如果采用老技术，则会增加后期运维成本。

施工质量难以完全监督。在建管分离模式下，现场施工质量主要由承包商和监理管控，运营单位难以全程跟踪施工管理过程。而且，目前我国国内工程建设市场机制不够完善，分包单位实力参差不齐，转包或者违法分包严重，管道运营单位通常只能通过竣工验收进行质量控制，即使发现了问题，也会影响正常交接。对后续投产带来影响。

不利于实施管道完整性管理。建管分离模式下，由于运营单位没有全程跟踪建设，对于工程建设资料掌握不全，一些隐蔽质量问题难以发现，给管道信息管理造成困难。在外协方面，施工单位在施工时为了加快施工，会采取一些临时性的补偿措施，待建设任务完成后，施工单位撤场，管道运营单位往往会成为地方居民索要补偿款的对象，不利于后期管道保护。

工程保修实施存在困难。运营单位接管后，发现问题即使在保修期内，反映给施工单位后，施工单位很难会在短时间内响应，有时受设备动迁、人员组织等影响，会等待很长时间进行问题整改，一定程度上将影响管道的正常生产。

四、关于实施“建管融合”管理模式的建议

国家管网集团作为国内干线油气管网基础设施运营商，承担着国内长输油气管道的投资建设、运维管理及生产经营工作。因此，在新时代、新形势下，管网公司要立足新起点，探索新的项目管理模式，综合建管分离与建管一体化的优缺点，探索“建管融合”管理模式。

（一）大力推行EPC管理模式

EPC项目管理模式引入国内已经有十几年的历史，经过长时间的摸索，已经积累了一定的经验。尽管在具体管理中，出现了一些问题，但EPC管理模式是项目管理发展的方向。国内有实力的长输管道EPC承包商屈指可数，更多的EPC承包商是临时组建或者联合成立，内部成员在企业文化、队伍磨合、管理理念等方面存在冲突，难以发挥EPC承包的最大效用。EPC模式中，最大的优势在于设计单位可以综合考虑采购与施工需求，在符合设计要求的前提下，做出相对比较优秀的设计，可以降低长周期设备或者施工措施不当给项目带来的工期风险、安全风险。

（二）要贯彻落实项目的全局理念。

项目法人要在“工程建设和生产运行一盘棋”的系统观念下开展管理工作，应用系统管理思维，统筹平衡设计、采购、施工、运维等各方面的投入与产出比，着眼于计算项目投入与后期运维成本的综合平衡，坚决杜绝“竣工之日就是改造开始之时”的不良现象。

（三）要明确建管融合的管理界面

当前，国家管网已经明确集团的油气储运设施工程项目投资主体为地区公司，长输管道项目采取委托代建模式实施。由地区公司牵头负责可研、前期工作的专项评价、项目核准等前期工作和最后的竣工验收工作。集团下属的建设管理分公司根据委托代建协议牵头负责组织初步设计、建设实施、投产保驾和部分专项验收等工作。

在这种情况下，地区公司与项目管理分公司的主体责任相对明确，但在具体操作流程中，还是要对各项具体业务流程进行梳理，全面理清项目自启动、规划、执行、监控、收尾各个阶段的工作界面。

（四）要抓好集团层面的顶层设计

作为建管一体的集团公司，管网公司要做好顶层制度设计。比如在建管融合模式下，项目部的组织机构如何设置，人员选聘如何实施，队伍建设如何开展，投资管控的责任主体以及管控要求，项目档案如何收集整理，风险防控如何实施？这些具体的问题要求集团必须抓好制度设计。在集团内部，按照建管分离实施管理，即培养专业化的建设管理公司，培养专业化的运营管理公司。在大方向上，实行系统专业化分工，在具体项目上采取建管融合。按照上述理念，开展制度建设。

（五）建立健全项目建管融合组织机构

要及时成立项目前期工作组。地区公司在履行前期工作责任时，要充分发挥地区公司优势，抽调人员成立工作组。同时，建设项目管理分公司，要根据工作进展，及时选派技术管理、专项评价和核准管理等关键岗位的人员进入前期工作组。

要明确建管融合项目部的资源配置。对于地区公司自建项目，要按照建管融合的原则组建项目部。对于委托代建项目，项目管理分公司要与地区公司成立联合项目部。人员以项目管理分公司为主，地区公司为辅。

（六）要同步搭建工程建设信息化平台

随着数字化的发展，数字信息对于管道后期运行管理有着重要影响。集团公司应结合内部管理要求，靶向打造数字智能化管道的目标，搭建集团内通用的项目管理平台，即把项目建设全生命周期的数据及时在平台上留存，在平台上实现项目管理信息系统，开展设计、采购、质量、安全、变更等全流程管理。在项目建设完成后，将工程建设平台数据库与智能化管线数据库进行对接，为实施管道完整性管理GIS系统、智能化生产系统做好准备。

（七）加强绩效考核与监督检查

要打造全面系统的绩效考核体系。集团主管部门要根据项目管理实际，科学制定项目考核指标，制定企业对建管融合后的项目部工程设计与技术、项目管理和生产准备等考核分解目标，压实各方责任，确保集团各项决策部署到位。

强化过程质量督查与安全督查。在项目启动后，要采取飞检形式，对项目的质量安全管理进行检查，发现问题及时处理。

要深入开展投产条件检查。加强工程建设与生产运行管理无缝衔接，深化地区公司与项目管理分公司对项目中交、交工和投产条件检查工作标准，完善工作机制。在建设过程中，有针对性地开展投产检查，严格履行“以查促改”，切实把好項目投产前最后一关。

五、结论

随着我国油气管网改革的深入推进，长输管道建设必将掀开新的篇章。在新的历史环境下，作为业主单位，如何履行好项目管理责任，实现管道建设与运维管理的双赢，是管道从业者要认真研究的课题。通过对项目管理历程的回顾，以及对历史项目的对照，深入思考了建管分离与建管融合的优缺点，并在系统管理的基础上给出了建管融合管理的优化建议。要始终坚持管理创新，才能实现国家管网集团打造世界一流能源基础设施运营商的目标。

参考文献：

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（作者单位：国家管网集团新疆煤制天然气外输管道有限责任公司 北京 100020）

（责编：若佳）