张俊娜

——专访福建农林大学新农村发展研究院执行院长、中国人民大学教授、北京大学习近平新时代中国特色社会主义思想研究院乡村振兴中心主任温铁军

2月21日，《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，即2021年中央一号文件发布。中央一号文件以“全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化”为题，这是“三农”工作重心的历史性转移。同时，文件开宗明义强调了做好“三农”工作的重大战略意义，开篇指出：“农业农村发展取得新的历史性成就，为党和国家战胜各种艰难险阻、稳定经济社会发展大局，发挥了‘压舱石作用”。这就凸显出“三农”工作是面对全球化挑战所必须练好的“内功”，是保障国家安全的重要基础。如何理解“三农”工作的“压舱石”作用？中国特色社会主义农业农村现代化的内涵有哪些？如何加深对“三农”工作高度政治性和政策性的认识，坚持中国特色社会主义乡村振兴的正确政治方向？为此，本刊特邀著名“三农”问题专家、福建农林大学新农村发展研究院执行院长、中国人民大学教授、北京大学习近平新时代中国特色社会主义思想研究院乡村振兴中心主任温铁军为读者解读一号文件要点。

将“三农”作为保障

国家安全的重要基础

《领导文萃》：在去年底的中央农村工作会议上，习近平总书记强调“坚持把解决好‘三农问题作为全党工作重中之重，举全党全社会之力推动乡村振兴”，又指出“民族要复兴，乡村必振兴”，把“三农”问题提到了新的历史高度。结合今年的一号文件，国家将“三农”工作和乡村振兴提到如此的高度，有何背景和深意？

温铁军：农业农村部部长唐仁建在受访中提到，2020年受新冠肺炎疫情和世界经济下行影响，一度有3000多万农民工留乡或二次返乡，但社会大局保持稳定，其中很大原因就是农村发挥了重要的蓄水池和稳定器作用。在未来不确定的全球化挑战和叠加风险中，“三农”对国家整体安全的意义更加显化。

大家可以从有关部门领导的解读中看到一个很重要的信息，就是我们一贯强调的乡村振兴，不是一个简单的乡村发展问题，而是我们面对严峻的全球化挑战的压舱石。要把乡村振兴放到国家综合安全的战略基础来考量，这样我们才能认识到乡村振兴的重大意义，也才能理解为什么国家这么强调乡村振兴。

从2018年开始，中美贸易战、科技战相继开打，到2020年受新冠肺炎疫情的影响，全球经济陷入低迷，外需下降。回顾2009年，时任中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文指出，受2008年金融危机影响，有2500万农民就业压力较大。彼时，国家采取扩大重大项目和基建投资带动就业。而此次唐仁建部长所提到的“一度有3000多万农民工留乡或二次返乡”，情况较之12年前严峻，所以中央强调要有底线思维，面对全球化的挑战，要把农业农村作为压舱石，全面推进乡村振兴。从数字来看，农业农村确实起到了压舱石的作用。

另一方面，“大疫止于村野”。2020年暴发的新冠肺炎疫情，中国之所以能有效地应对，很大程度上是因为疫情暴发之时正好是农民工大量返乡的时候，虽然农村缺医少药，但很少暴发疫情，凡属于自然环境较好的农村，几乎都是疫情无法泛滥的地方。实践证明，只有乡村可以最低成本地实现有效的群防群控。封村断路只不过是大家表面看到的手段，真实的原因是乡土社会到目前为止仍具有自给自足的条件。

十九届五中全会把“中国人均GDP达到中等发达国家水平”这一目标的实现时间定为2035年;2018年一号文件把乡村全面振兴的时间定为2050年。也就是说即使实现了中等发达水平，我们还得继续花15年的时间完成乡村振兴，才能让十九大确立的“不平衡不充分”的发展问题从根本上得以缓解。上个世纪20年代，当前辈乡贤们开始推进乡村建设的时候，梁漱溟老先生就曾说过：“乡村建设实非建设乡村，乃在于建设整个中国。” 我们从这个角度来看，乡村振兴的重大意义是历史性的。

《领导文萃》：除了作为应对全球化挑战的压舱石作用之外，从国家综合安全层面来说，“三农”工作的重要性具体还表现在哪些方面？

温铁军：在国家综合安全中，首先强调的是粮食总量安全。因此，在生产、消费、调控等各个环节，都要加强粮食安全责任的制度设计和观念引导。除了地方各级党委和政府要切实扛起粮食安全政治责任，还要强化农民和市民相结合的粮食安全责任，要在贯彻“省长米袋子”的责任到位进程中，构建起“在地化”的能够分担粮食生产风险和合理收益的城乡互助体系。

其次是种子安全。近些年种子的商业化体系几乎摧毁了农民自留的土种，大多数农民不再有留种、藏种以及保护种质资源的意识和行动，因此，要加强种质资源的保护和利用，打好“种业翻身仗”。

再次是耕地安全。近年来，城市周边耕地大部分被房地产过度膨胀带动的“增减挂钩”政策搞成了“基本农田上山”，加之合村并居导致农民远离土地，粮食耕种条件恶化，机械和劳动力上山种粮食的成本奇高，越是形式主义地靠各级开会发文件来保护基本农田，撂荒地就越多。诸如此类的情况，对耕地的数量和质量都是一种损害。我们现在还应更多地强调耕地的质量安全，向中央强调的质量效益型增长转型。

坚持中国特色社会主义

乡村振兴的正确政治方向

《领导文萃》：2021年一号文件的第二部分主题为“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”，您认为这二者有效衔接的关键是什么？

温铁军：一号文件另一個非常重要的强调，就是我们完成脱贫攻坚战略靠的是举国体制，只有在党中央的带领之下，全党一致才有可能调动全国的积极性，完成战略目标。在脱贫攻坚时期，发达地区对接欠发达地区，大型国有企业对接欠发达地区，以举国体制，举全国之力，我们才成功地在较短的时间内完成了脱贫攻坚这一重大的历史任务。中央现在提出的要把脱贫攻坚的可持续性和乡村振兴有机衔接，其中重要的就是举国体制的衔接。目前是二者衔接的关键期，仍然需要继续坚持举国体制。

基于此，我们就能把握好习近平总书记明确提出的“乡村振兴要坚持正确的政治方向”。正确的政治方向要靠什么来坚持？这就是文件里不同段落都强调的要建立实施乡村振兴战略领导责任制，实行中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制。党政一把手是第一责任人，五级书记抓乡村振兴。这其中，党的意志起核心作用，只有靠具有集中统一指挥能力的党的组织体系，五级党委把它当作中心工作，各级书记亲自抓乡村振兴，代表着不同利益群体的利益取向的部门才有可能被协调到乡村振兴这个战略方向上。因此，此次文件中高度认可“以习近平同志为核心的党中央驰而不息重农强农的战略决策完全正确”，这就为各部门从宏观大局出发统一思想，把以往过多强调城市化的工作重心再度转向“三农”确定了着眼点，上下统一思想认识。

因此，坚持正确政治方向，就要坚持中国特色社会主义的乡村振兴，就要服务于国家重大转型和整体安全。

《领导文萃》：根据您上述的讲解，我们对“走中国特色社会主义乡村振兴道路”有了政治方面认识，下一步，我们该如何走好走实？

温铁军：为什么强调走中国特色社会主义乡村振兴道路？因为工业化发展阶段，产业资本高度同构，标准化、可集成和大规模传输，不是传统发展中国家能够轻易应对的，产业资本对不同文化有强势摧毁性，派生的文化教育体现产业资本要求，是机械化的单一大规模量产的产业方式。工业化时代产生的欧洲福利资本主义、东亚社会资本主义虽表述不同，但都强调大生产，内涵仍是人类在资本主义时期工业化阶段派生的意识形态。

虽然中国产业资本总量和金融资本总量世界第一，但在发展方向上乡村振兴与生态文明战略直接结合。同期，国家对金融资本强化约束、严禁异化，2019年提出“金融供给侧改革”则明确要求必须服务实体。我们认为，只有把金融供给侧改革与农业供给侧改革整合起来，才能服务于现阶段的生态文明和乡村振兴等生态经济，而不是靠单一部门推进来提高农业产出和产量。

据此，坚持正确的政治方向之下的乡村振兴，就不能简单化地按照资本主义国家农业农村现代化的要求制定中国农业现代化标准，而是既要按照中国特色社会主义的基本制度特征，形成中国特色社会主义乡村振兴的指标体系;又要纳入国家生态文明战略转型，推出“两山”理念下体现“空间正义”的生态资源价值化的实现形式。

理解中国特色社会主义

农业农村现代化

《领导文萃》：我们应从什么角度出发，才能全面深刻理解“中国特色社会主义农业农村现代化”这一概念和意义？

温铁军：把压舱石、举国体制和政治方向这三个原则作为指导思想，就会理解我们讨论的中国特色社会主义现代化中的农业与农村发展。

首先应该明白，即使资本主义国家的农业现代化，也没有统一模式。农业自身内在具有自然过程与经济过程高度结合的特征，在世界范围内形成的现代农业发展模式逐步演化为三个不同类型：第一种是以美加澳为代表的“盎格鲁-美利坚模式”的大农场农业，因彻底殖民化形成资源广大的客观条件而得以实现农业规模化和资本化，对应的则是公司化和产业化的农业政策。只有原住民基本上让出了土地资源，才能形成外来殖民者的大农业模式。第二种是以欧盟为代表的“莱茵模式”的中小农场农业。自上世纪70年代以来，当欧洲本土制造业开始纷纷向外转移，欧洲也出现了就业难题的时候，有相当多的城市人口是向农村转移的，于是农村出现了中小规模农场，其中60%农场由兼业化中产阶级市民经营。因欧洲人口增长绝对值大于移出人口绝对值而致使资源愈益有限，只能实现农业资本化与生态化相结合，形成与农业生态化高度相关的绿色社会运动，所以我们称这种模式为绿色农业模式。因难以与美国大农场竞争，所以欧盟国家在农业方面，不仅强化一般的关税壁垒，还强化它的社会壁垒甚至是文化壁垒，同时也是高补贴的，欧盟的农场每年大约能得到2万美元的各类补贴。第三种则是以中日韩为代表的“东亚模式”的农户经济，因人地关系高度紧张而唯有在国家战略目标之下的政府介入甚至全程干预，通过对农村人口全覆蓋的普惠制的综合性合作社体系来实现社会资源资本化，才能维持“三农”的相对稳定，这种模式最具有社会性。需要指出的是，在一些国家和地区，政府的农业补贴和优惠政策是向综合性农协倾斜的，这种综合性农协是国家许可垄断的，几乎垄断了农村经济、社会、文化的各个方面。这种模式使得本国或地区的农业现代化较为稳定和安全，例如日本以稻米立国，至今日本的主粮稻米仍维持100%以上的自给率。日本的农业补贴比莱茵模式还高，但全部倾斜给农协，99%的农民加入综合农协;并且综合农协所从事的金融保险等高收益领域的业务，国家给予免税支持，但要求收益的一半以上返还“三农”，用于乡村事业的发展。农协将农民纳为会员，在农村生活的居民则为准会员，金融保险等业务同样对准会员开放，所以日本农协运行的金融总量占到了全国的三分之一。总的来说，东亚模式用工业、商业等领域的收益反哺了收益低下的农业，用这种方式稳住了“三农”，实现了农业农村现代化。

中国特色社会主义的农业农村现代化，需要和中华民族伟大复兴的核心内容生态文明相结合。最值得借鉴的是以中产阶级市民为主体的莱茵模式与“综合性合作社”为主体的东亚模式。这次一号文件提出的“三位一体”，是突破性的政策。推进“城乡融合”，加强县域统筹;再次强调深化供销合作社综合改革，开展生产、供销、信用“三位一体”综合合作。由此，应该通过深化“三变”改革（资源变资产、资金变股金、农民变股东），大力发展以重构新型集体经济为微观经济主体的社会企业，培育组织化较高的农民经济主体。这样，才能逐渐弱化以往较多采纳主要源于“殖民地大农场”经验的美国模式的制度成本。

构建新格局要以“新理念”

来深化改革

《领导文萃》：中央一号文件提出，要继续完善农村产权制度和要素市场化配置机制，充分激发农村发展内生动力。包括健全土地经营权流转服务体系，积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度等。对此，您是如何理解的？

温铁军：近年来，随着“三权分置”等政策的实施，农村产权改革不断推进，不少农民通过土地、宅基地等经营权流转获得了稳定的财产性收入，但由于很多三四线以下的县域出现房地产严重过剩，建成面积甚至超过全县人口正常需求的两倍，进而恶化了县级财政负债和金融质量，致使改革也逐漸显现出深水区的困局，迫切需要构建以“两山”等新理念指导下的新格局。

在生态文明战略转型的新阶段，要把“两山”理念体现在乡村振兴之中，那么“生态资源产业化及其资本深化”就是乡村振兴的关键。又因为空间资源具有不可分割的结构化黏性，乡村振兴中的经济发展需要从产业平面开发转向空间资源开发，就得把生态资源的开发权利交回农民主体，才能增加本村农民长期的财产性收入。今年的一号文件再次强调绿色发展生态养护，本身也在拓展生态化要素市场的空间。众所周知，习近平总书记提出山水林田湖草是“生命共同体”，这些空间生态资源也都是“两山”理念之下新的生产力要素，具有典型的非标性、整体性和公共性特点，难以用一般的市场交易定价，其价值的实现要以村域综合新型集体经济为载体。并且，生态产业化必须以结构性合约为基础，形成的是多元主体结构化的互动及其有效治理。对此，政府可以通过金融和财政手段的结合，创新乡村振兴的投入方式，利用好“三级市场”机制，先做村内三产资源普查，由集体经济组织整合资源，股份量化到人，借助内置金融的抵押贷款实现成员之间的内部定价。然后才能通过集体把这些完成内部初次定价的资产交由合作社为主的村内外多种主体来经营。

只有“两山”+“两化”的业态创新，才能使得资本和技术等稀缺要素回流。但资本是不可能在自动体现空间正义的原则之下回流，它一定是抢占有限的资源，然后占有资本化收益。所以，才需要通过三级市场的制度设计来限制资本，使之部分地体现为人民服务，但要真正体现“以人民为中心”而非“以资本为中心”的社会主义价值导向，还得推进“社会企业”转型。

所以，我们不能再套用过去几十年来与粗放数量型增长配套的简单市场观念，而是要思考新理念和讨论新格局，究竟什么才是真正符合“两山”理念的质量效益型的要素市场。在这方面，各地已经出现了大量的改革创新实践与陈旧的制度规则产生复杂矛盾的例子，亟待各地各部门在贯彻一号文件的乡村建设行动中加强对原有利益结构的调查，在对本单位贯彻新理念的学习之中，认真反思不符合“两山”理念的相关制度和管理规则，才能把深化改革作为推进农业农村现代化的动力。

“畅通城乡经济循环”作为

拉动内需的政策重点

《领导文萃》：今年的一号文件也是我国“十四五”时期的第一份一号文件。除了上述内容外，文件中还有哪些要点体现了“新阶段、新理念、新格局”这一“十四五”规划建议的核心要义？

温铁军：文件中与“新阶段、新理念、新格局”的提法直接有关的表述在全文第三段，强调“解决好发展不平衡不充分问题，重点难点在‘三农，迫切需要补齐农业农村短板弱项，推动城乡协调发展;构建新发展格局，潜力后劲在‘三农，迫切需要扩大农村需求，畅通城乡经济循环;应对国内外各种风险挑战，基础支撑在‘三农，迫切需要稳住农业基本盘，守好‘三农基础。”据此可见，补齐短板弱项要靠城乡协调，扩大农村内需靠畅通城乡经济循环，凸显了城乡融合战略在乡村振兴中的作用。

“构建新发展格局，潜力后劲在‘三农，迫切需要扩大农村需求，畅通城乡经济循环”，这显然是个“抓住牛鼻子”的提法，因为近年来农民消费占比不断下降，约四成乡村人口的消费品零售总额不到城镇的五分之一。要全面促进农村消费，先要面对乡村人口普遍落入“老龄化”收入较低的困境。乡村老年人承担了农业生产的很多劳务，但他们属于不被劳动力市场认可的“残值劳动力”，难以靠提高劳动生产率来促进增收。由此看，唯有“城乡融合”才能借助“畅通城乡经济循环”促进乡村消费。因而，我们在实践中就不能就农民谈农民，就农村谈农村，而是要结合一号文件前面的综述涉及的整体内容深化针对性的体制改革，才能在正反两个方面综合施策：

一是推动城乡两个要素市场融合需要的“三变”改革，借此推动一二三产融合，使农民在重构新型集体经济的财产关系变化中得到长期的财产性收入，进而在与市民及社会力量的联合创业创新过程中收入真正得到提升。

二是要特别注意有关部门缺乏战略思维，为了消化县以下城镇过剩房地产造成的严重负债，人为地把医疗、教育等领域资源向城市集中，迫使低收入农民进城购房，导致农民群体的相关消费向城市转移。在这个普遍趋势下，不是农民收入低而不消费，而是很大一部分必须现金支付的“硬消费”转入城市消费统计。比如教育，随着农村学校的撤并，大量的教育资源集中到城中，农村学生进入城镇上学，他们就学的相关消费不算入农村消费，而在统计上表现为城镇消费。医疗也是如此，医疗资源向县以上的区域集中，农民去城里看病属于市场化高消费，但在统计上也表现为城市消费。

《领导文萃》：谈到扩大农村内需，我们知道，根据统计数据，我国现有乡村常住人口约5.5亿人，这是一个庞大的消费市场，如何真正调动起这一市场的活力？

温铁军：中央一号文件其实在很多方面都有相关的顶层设计，比如强调城乡融合，强调脱贫地区5年过渡期，保持原有政策不变，且要根据情况不断调整，这是把脱贫的长效机制和乡村振兴结合起来，使得低收入群体能够获得稳定的收入来源。再如，文件中间特别提到“两个要素市场的流动”以及“乡村建设行动”，其中县域经济综合规划、城乡融合协调发展这些政策要求也是未来需要考虑的改革内容。实际上“乡村建设行动”是一个生态资源社会化的过程，是一个促进城乡融合的过程。事实上，仅靠留守农民现有的收支结构，很难真正促进消费。如果能够贯彻城乡融合的政策，能够促进城乡之间更好地沟通、交流，动员市民下乡，乡贤返乡，与农民联合创业;同时，将农村多元主体自主的合作金融、供销物流，以及物业开发、康养文教等业态创新纳入到城乡融合协调发展中，是可以促进农村消费的。例如在长三角地区，以浙江为例，适应上海人下乡的农村综合改革发展较快，以上海人为主的外地市民在大批下乡，带动城市消费向乡村转移。

总之，只有生态文明和乡村振兴战略的统筹贯彻，才可能改变资源过于集中到城市的弊端。只要城乡资源要素化流动，农村消费的增加就会是很明显的。

《领导文萃》：能进一步说明乡村产业如何才能惠及更多的农民？

温铁军：我们都知道，仅靠农业来提升农民收入已经非常困难了，即使很多地方和部门的同志非常努力，效率还是很低。对此，今年的中央一号文件提出，要“把产业留在县域”，要“让农民获得更多的产业增值收益”，其意在于让生产者获得“一二三产融合”的全产业链收益。以往，乡村产业主要是扩大农业外部规模的产业化，这样的做法，在追求数量型增长初期也许是有效果的，但随着拉长农业产业链的发展，生产者增收不再显著，甚至因结构性过剩出现负债甩给地方的情况。不过，除了殖民化大农场模式之外，中小规模农业的亏损也是全球普遍现象。即便按照西方发达国家的模式，由大型公司带动农业产业化，其中90%以上的增值收益进入了投资者手中，直接生产者一般获得的收益不到10%，无法真正惠及农民。

那么，怎么才能让农民获得更多的产业增值收益呢？中央一号文件也提到了，就是统筹布局县域经济。生态资源自然邊界和社会空间边界高度重合且具有“资源、资产、资本”三资合一的最优在地化空间是“县域”，“三资合一”的特征也使县域经济在后疫情时代的国内大循环经济拉动和生态经济增长的供给方面具备极大潜力。

统筹布局县域经济，就需要实现县域经济综合一体化发展，以农村集体产权改革和“三变”改革为契机，培育县域生态资源资产经营平台，做好乡村集体经济的公司化改制和符合在地化内涵的机制性建设，使县域的地方金融机构深度参与到农业供给侧改革之中，同步实现金融供给侧改革，用地方过剩的头寸资金活化在地生态资源资产，实现整体性开发和生态收益共享，从而构建起生态经济内循环的新经济基础。由“三位一体”的综合性合作社进行“三产融合”运作。以往经验教训表明，唯有各级优惠政策用于提高农民的组织化程度，才能让增加的全产业收益留在县域、村域中，农民才有可能参与其中，获得更多收益。

怎样才能让产业留在县域以内？过去，县域改革的深水区是“外部资本利益”，第三产业增值环节都在外部，县域基本上得不到，因此也就不可能让产业增值收益留在农民手里。所以，真要让农民获得更多收益，就要对外部资本利益开展针对性的综合改革，即针对资源要素及收益流失的原因，进行相应的县乡村三级联合的乡村建设行动，进行全域的、多业态的、质量效益型的市场体系建设。其中，以县为单位的全域空间生态资源开发就是这个生态经济体系在地化的主体内容。这也是农业农村从过去的数量型增长转型为质量效益型增长的重要途径。为此就需要县域综合性改革，单一农业的改革想要成功的难度很大。

在城乡融合大趋势下，促进社会下乡带动农村发展。总之，要推进城乡融合，一二三产融合，农民收入才能提升，农村消费也才可能提升。