詹 成，彭红霞

(中国地质大学(武汉) 地理与信息工程学院，湖北 武汉 430074)

1 建立以国家公园为主体的自然保护地体系的科学内涵

习近平总书记在党的“十九大”指出：“建立以国家公园为主体的自然保护地体系[1]”。建立以国家公园为主体的自然保护地体系，既是我国生态文明建设的重要内容，也是我国社会经济与资源环境协调发展的必然要求。

1.1 建立国家公园是生态保护领域通行的国际经验

国家公园是目前世界各国自然保护体系构建的重要形式，具备灵活的组织结构，能够进行因地制宜的建设。建设国家公园是进行生态保护的新思路，自世界上首个国家公园——黄石国家公园建立以来，在全球范围内到了积极推广，引发了世界性的自然保护运动[2]。

目前，国家公园模式受到国际社会的普遍认可，被世界上大部分国家和地区广泛采用，被公认为最有效的生态系统保护模式，已有近200个国家和地区共建立了5000余个符合世界自然保护联盟(IUCN)标准的国家公园，极大地推动了生态环境保护事业，有力地保护了生态系统多样性。作为最早建立国家公园的国家，美国已在国家公园的立法、行政、管理和经营方面积累了丰富的实践经验，对世界各国国家公园的建设工作都起到了重要影响。世界各国在借鉴美国模式经验的基础上，又都根据本国的基本国情、因地制宜，进行了不同程度的本土化，形成了欧洲模式、英国模式、澳大利亚模式、日本模式等[3](表1)，在生态环境保护工作中起到了积极作用。

表1 世界代表性国家公园发展模式

来源：作者收集

1.2 建立国家公园是生态文明体制改革的重要抓手

国家公园是对山水林田湖草进行系统治理的重要实践。针对新时代生态文明建设面临的新形势、新问题，习近平总书记在总结前人理论和经验基础上，提出了“山水林田湖草是生命共同体”的原则，要求用系统论的思想方法看待生态环境问题，改变以往单一式、分割式的管理模式，促进生态环境问题的联防联控联治[4]。国家公园是重要生态功能区，是生态环境安全的底线和生命线，强调对整个生态系统都做到有效保护，是对“山水林田湖草是生命共同体”原则的最好诠释。为了建设国家公园，推动落实最严格的生态环境保护措施，使生态系统的结构和功能不受人类活动的破坏，必然需要生态文明制度建设上的创新。建立国家公园，落实配套制度，可以为生态文明建设提供实践经验，为生态文明体制改革找到重要抓手[5]。

国家公园是协调生态资源保育和合理利用之间关系的有效模式。改革开放以来，我国长期依赖资源要素驱动的经济发展模式，虽然实现了经济的高速发展，但也造成了严重的环境破坏。良好的生态环境是一个国家、一个民族实现可持续发展的根本保障。纵观历史长河，由于环境恶化和资源枯竭而消逝的文明不计其数。“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉[6]”，这是习近平总书记站在历史高度作出的重要论断。目前，粗放型经济发展模式已经愈发不能适应我国经济发展的新形势，严重制约了我国经济未来的发展前景。人口众多、资源紧缺、环境退化的现实情况，要求我国必须更加重视生态系统保护，巩固好生态安全屏障。我国建设生态文明，必须优化经济结构、转变发展模式，从资源要素驱动向技术要素驱动转型，走可持续发展道路，推动经济、社会与生态环境协调发展，实现双赢，乃至多赢。建设以国家公园为主体的自然保护地体系，可以协调环境保护和资源利用之间的矛盾，在严格管理措施和科学技术指导下最大限度地减少人类活动对生态环境的干扰影响，为当代人提供优质的生态服务，为后代人留下宝贵的自然遗产，为中华民族伟大复兴和永续发展提供生态环境保障。

国家公园是环境教育的生动讲堂和生态研究的重要实验室。建设生态文明不应只是政府的独奏曲，更应该是人民大众广泛参与的交响乐。如果只是“划条线、圈块地”，那么公众就会缺乏生态环境保护的参与感和积极性，国家公园的建设工作也难以得到广泛的理解和支持。我们要建设的国家公园，强调自然与社会相协调，强调社会公众的共建共享。目前，世界各国在建设国家公园过程中，均有意识地把思想政治教育功能作为国家公园建设的重要内容之一，集中体现在公民的国家意识培养、生态知识普及、环境保护教育，以及对外形象宣传等方面。通过对国家公园旅行路径的规划，将自然与文化知识浓缩融入其中，达到自然和文化兼容的目的，使游览者不仅在视听享受上得到满足，更在行为观念上得到升华，潜移默化的增强民族自豪感和对祖国山河的热爱，从而积极参与生态环境保护的行动中。同时，由于国家公园实施完整性、原真性保护的特点，其在生物多样性、环境保护、气候变化、绿色旅游等多学科领域的科研资源极其丰富，如果整合相关科研机构、完善科研成果转化机制，就能做到优势互补、资源有效利用，不仅可以为国家公园的管理与决策提供科学依据，也能为目前全球面临的环境问题的解决提供有益帮助。我国需要借鉴国际经验，充分发挥国家公园的环境教育和生态研究价值，促进国家公园、社会公众和科研机构之间的良性互动[7](图1)，让生态文明理念深入人心，真正成为全社会的共同事业，推动生态文明建设稳步前进。

图1 国家公园、社会公众和科研机构之间的良性互动

1.3 建立国家公园是实践“两山论”的重要途径

国家公园为国有公益性自然资源资产管理厘清思路。以往我国国有公益性自然资源资产管理存在着主体功能淡化，效率不高；产权归属混乱，易被侵占；组织架构不合理，监管缺失；职能职责不清，相互推诿等问题。这些问题，严重影响了我国国有公益性自然资源的保值增值，削弱乃至破坏了绿水青山的生态效益。重塑自然保护地体系，建立国家公园，可以明确管理责任主体、统一产权归属，从而构建运作高效的监督管理体系和制度完善的责任追究体系，充分遏制坏生态环境的违法违规行为，提高生态保护效率，保障绿水青山持续产生生态效益。

国家公园为我国绿色生态产业化提供技术路线。通过国家公园的建设，可以在保护地友好和社区友好的前提下，充分发挥国家公园品牌优势，打造绿色产业链，将国家公园的环境优势变为绿色产品的品质优势，增强产品的竞争力，获得更多附加值，惠及当地居民，真正实现既守住绿水青山，又得到金山银山。在国家公园前期的试点过程中，浙江仙居国家公园通过加强国际交流，建立了绿色化发展指标体系；通过拓宽绿色富民通道，推动了传统产业绿色转型；通过构建品牌体系，实现了产品全面提升，最终形成了独具特色的“仙居模式”，有效推动了地区的产业扶贫工作和产业的生态化发展[8]。目前，我国生态资源丰富的地区通常也是经济欠发达的地区，如果依托国家公园的体制优势，在绿色旅游、生态养老、林下经济等高附加值的绿色产业上下功夫，实现环境保护与经济发展的良性循环，就能为践行“两山”理论、打赢脱贫攻坚战和环境保卫战提供有力支持。

2 我国自然保护地体系建设中存在的问题

我国国土面积广阔、生态资源丰富，已经建设形成种类较为丰富、功能比较多样的自然保护地体系。然而，长期以来，我国自然保护地建设面临着一系列问题，限制了自然保护地生态保护功能的发挥，日益成为生态文明建设的阻碍。

2.1 法律体系不完善，缺乏专门的立法保障机制

(1)现有相关法律阶位不高，定位不清晰，缺少相配套的监管措施。由于过去我国更加重视自然资源的经济价值，生态环境保护工作长期受到忽视，环境保护方面的立法数量不足，仍然缺少统一的自然保护地基本法。现阶段针对自然保护地的专项立法工作尚在起步阶段，多以原则性的指导方针为主，综合性立法需求缺口大。在现有法律法规体系当中，法律概念十分混乱，对责任主体、监管机制、权利与义务等重大问题都缺少明确具体的规定，可操作性不足，违法处罚不严，难以达到对自然保护地进行有效保护的目的。在我国目前的法律法规体系中，针对自然保护地的日常监督管理工作缺乏相关规定，仅有《宪法》的宏观指导，其他相关法律，如《野生动物保护法》、《环境保护法》等法律，不仅针对性弱，而且阶位不高。这些法律法规，对于自然保护地相关的关键概念定义不明确，针对不同类型自然保护地的立法定位不清，在与《草原法》、《森林法》等法律矛盾时，不能优先发挥效力，提供的保护力度不足。自然保护地的日常管理过程中，主要依据少数行政法规和部门规章，阶位和效力不足，面对实际问题时难以发挥效力，导致我国自然保护地管理过程中司法不足、执法不力的现象突出。同时，由于缺少有效的监管体制，因此针对自然保护地的司法渠道十分有限，导致保护难、立案难、举证难、鉴定难、执行难、诉讼成本高等问题，严重影响了对自然保护地的保护水平。随着资源环境问题的日益突出，自然保护地不论是在生态调节方面，还是在文化遗产传承方面的地位都愈加重要，行政法规的效力和等级已经完全无法与之相匹配。

(2)缺乏专门的立法保障机制，立法供给不足。我国还没有建立起类似美国国家公园由国会针对各类型公园和自然保护地本身的规划、建设与管理工作进行专门立法，并提供权威性的立法保障机制[9]。目前，我国自然保护地适用的的相关法律主要是各种资源法，大多由相应的资源管理部门负责起草。这种立法机制，导致各部门经常有“以我为主”的思想，优先考虑部门利益，不重视沟通，在法律法规起草时，忽略生态系统的整体性，造成相关的法律之间相互制肘、互相打架。同时，在这些法律法规条文中，生态环境保护的优先性不足，缺乏强制性和约束性，禁止条款和违规处罚机制不完善，对破坏自然保护地的行为缺乏震慑效果。当前，国家公园试点已经开始，但新的法律尚未制定，旧有法律的修订工作严重滞后，不能满足国家公园建设的实际需求，保障国家公园体制改革的法律基础明显不足，一些改革举措受到现有法律法规掣肘，难以得到有效落实。

(3)立法理论不成熟，多学科衔接尚待加强。目前我国自然保护地立法理论研究还处于起步阶段，虽然有一些成果，但基本上是对问题的梳理或国外清况的介绍。我国自然保护地立法的现实需求、制度基础等重大实践问题基本没有研究成果，自然保护地立法的价值取向和价值顺位、核心范畴和权利基础、自然保护地法与环境保护法及其相关法律的关系等一些进行自然保护地立法工作必须厘清的基本问题尚缺乏有说服力的研究成果[10]。自然保护地立法涉及多个学科和领域的问题，其制度设计既要符合自然规律、又要体现法律属性，没有找到学科融合的良好途径，不利于制定高质量的自然保护地法。这就需要采取科学与法律相结合的方式，要求科学家和法学家在立法过程中共同工作、相互支待。科学家更重视自然规律，最终形成科学技术方案；法学家更注重社会规律，最终实现权利与义务划分。两者不能相互混淆和替代，必须统筹考虑科学技术方案和社会关系规制方式，完善立法机制，实现科学立法。但目前的清况是，科学家与法学家的合作存在诸多障碍，科研体制上对跨学科研究的认同与支持严重不足、不同学科的学者交流困难、各种研究体系的话语系统开放度不够等。虽然不同学科对自然保护地都有相关研究，但研究成果与立法需求脱节现象比较严重，不足以为自然保护地的立法工作提供有力支撑。

2.2 空间布局不合理，分类体系不科学

(1)缺少科学考察和规划。改革开放初期，由于唯GDP论思想占主导，过于注重短期经济增长，忽视长期的生态效益，造成我国环境破坏、资源短缺等问题突出。为了缓解这种情况，从上个世纪80年代开始，我国各级政府抢救性地建设了一批自然保护区。但是，由于缺乏科学的考察和规划，过度强调集中连片、不留空白的指导思想，导致一些自然保护地的范围划定缺乏科学性、合理性，对自然保护地的管理工作造成了很大影响。此外，由于我国自然保护区的设立是依照地方政府自愿申报的原则进行，造成一些重要自然生态系统由于某些地方积极性不高而未被纳入保护范围，严重影响了自然保护区的统一空间规划。

(2)基于单一资源管理，缺乏管理效率。我国长期对矿产、森林、草原等资源实行部门管理，体现到自然保护地体系建设过程中时，就表现为缺乏科学、系统的设计和规划，各部门竞相按照资源要素设立自然保护区，各自进行规划、设置、管理活动，出现“跑马圈地”的现象[11]，最终形成我国自然保护地基于部门管理的分类体系。至今，我国自然保护地体系已有由原国家林业局建立的“森林公园”、“湿地公园”、“国家沙漠公园”，由原国土资源部建立的“地质公园”，由国家文物局建立的“国家考古遗址公园”，由原国家海洋局建立的“国家海洋公园”，由原水利部建立的“水利风景区”，由原住建部建立的“风景名胜区”等自然保护地类别(表2)，形成“山一块、水一块”的地域分割现象，自然保护地交叉重叠情况十分严重。由于自然资源的要素管理，长期以来我国自然保护地管理职能分散在不同部门，造成同一自然保护地经常出现资源产权分属不同部门，形成了条块分割、多头管理的现象。同时，由于生态系统本身的复杂性，单一部门难以进行有效管理，导致问题出现时各部门经常相互扯皮推诿，追责乏力，造成我国自然保护地管理成本高、管理效率低、管理工作困难等问题，“公地悲剧”现象频发。

表2 我国自然保护地基本情况(2016)

(3)缺乏统一的国家公园技术标准体系。虽然目前我国国家公园试点工作已经积累了一定的实践经验，也出台了一些地方法规和技术标准规范国家公园的设立、规划、管理、保护工作，但依旧缺乏一套完整的技术标准体系。应从自然生态系统、国家代表性和公共服务潜力等维度考量，整合国家标准、部门标准为一个科学的、有机的整体，进而对现有自然保护地进行评估，对潜在自然保护地进行遴选，指导国家公园的审批、建设、管理、监督等工作，提高决策的科学性。

数据来源：全国生态旅游发展规划(2016-2025年)

2.3 资源产权不清晰，主体管理地位受限

由于历史和客观原因，我国很多自然保护地特别是自然保护区规划建设时，“产权”意识薄弱，造成相当一批自然保护地管理机构并没有土地权属和自然资源权属，无法对所管辖的区域进行有效管理，甚至无力控制和惩处违法违规活动，已然失去了其主体管理的地位，形同虚设。同时，由于部分相关文件未明确说明自然保护区的范围和面积，以及国家林业局批复规划与国务院批复规划相矛盾的问题，一些自然保护地的勘界、落界、立界碑等工作迟迟无法顺利完成，自然保护地管理机构对其管理区域的范围界线没有明确的认识，对周边违法资源开采和建设活动无法进行有效干预。此外，由于与地方政府沟通协调不足，一些自然保护地管理机构的组织架构、人员录用、资金保障等都存在一定的问题，无法正常履行管理职能。

2.4 我国自然保护地体系存在失衡现象

一个运行良好的自然保护地体系中，公众参与、资金保障、监督评估和技术支持等将是核心问题。目前，我国的自然保护地体系存在失衡现象。

(1)政府绝对主导。由于缺乏多方参与和协调的具体机制，在自然保护地的设立和边界划定、监督管理机制、资金保障机制等方面，利益相关方的参与程度不足、权益难以得到有效保障。缺乏社会公众和公益组织参与的渠道，政策激励和保障不足，导致社会公众和公益组织难以在自然保护地建设与管理过程中发挥作用，无法起到公众监督作用。

(2)未建立多元化的资金投入机制。以中央财政投入为主，是确保自然保护地“公益性”的基础；民间资本及社会资本是对财政投入的补充，能有效缓解自然保护地对资金的迫切需求[13]。近年来中央财政和各级政府投入到自然保护区的资金大幅增长，有效的提高了自然保护地的管理水平。与此同时，针对自然保护地的公益捐赠增长缓慢；而民间资本及社会资本虽然具有较强的参与意愿，但由于缺乏相关渠道，基本上没有投入到保护地建设与管理。

(3)缺乏利益协调机制。我国各类自然保护地往往是我国贫困人口集中连片分布区，内部和周边分布有大量的居民。自然保护地的建设对自然保护地内及周边居民的生产生活造成很大影响，但现阶段相关的补偿机制还不完善。尽管相关部门已经针对一些自然保护地建立了专项基金，但资金缺口较大，持续性差。其他自然保护地则大多依靠地方政府财政支持经营性收入，大多运行艰难，很容易引发过度经营和地方政府的“甩包袱”的心理。部分自然保护地由于缺乏科学有效的生态效益转化机制，“造血”能力不足，难以带动周边社区的发展[14]。当地居民没有从生态保护中收益，进而产生“等、靠、要”的思想，丧失积极性。

(4)专业技术人才严重缺乏。我国自然保护地大多地处边远，科研水平低、经费少，难以吸引专业技术人才。目前，我国自然保护地管理人员中，专业技术人员占比不到管理人员总数的30%，比例偏低，严重制约了我国自然保护区管理水平的提高。

3 建立以国家公园为主体的自然保护地体系的实践路径

3.1 完善自然保护地法律法规体系，夯实自然保护地监管的制度保障

完善的法律法规体系，是确保自然保护地可持续发展的基石。目前，我国已具备自然保护地立法的基本条件和重要机遇。首先，经过70年历史的发展，我国通过不断探索和实践，在自然保护地划定、管理、保护工作等方面积累了大量经验，尤其是国家公园体制试点运营以来，已在规划方案制定、技术标准建立、监管体制设计、政策和法律保障等方面多个方面进行了丰富的实践，取得了阶段性成效。其次，《建立国家公园体制总体方案》的发布，完善了未来国家公园建设的顶层设计，明确了国家公园建设的基本方向。再次，自然资源部、生态环境部、国家林业和草原局和国家公园管理局的陆续成立，将原本分散在不同部门的各类自然资源产权统一起来，明确了责任主体。

一方面要加强综合立法，完善立法体系。构建以宪法为前提基础，以自然保护地基本法为主干，以各类型自然保护地专门法或条例分类管理、地方性法规细化管理的科学统一、规范高效、层次分明的中国特色的自然保护地法律法规体系。其中，宪法是根本保障，对生态文明建设进行纲领性的宏观指导；自然保护地基本法提供立法依据和指导原则，起到协调作用；专类自然保护地法或条例，以及地方性法规规章则针对性地根据各个自然保护地的整体性及实现生态平衡等特殊使命设立，是自然保护地日常管理的基本依据。应按照先由各个自然保护地制定相应管理办法或条例，成熟后形成国家层面的法律法规的步骤，逐步实现“一园一法”的法律法规体系。自然保护地相关法律的立法过程中，应坚持中国特色社会主义法治思想，秉承“良法善治”的理念，最大限度保障社会公共利益。

另一方面，加快完善生态环境监管体系。加强顶层设计，创新体制机制，坚持中国特色，在学习借国际上相关国家先进经验的同时，系统总结我国自然保护地建设和国家公园试点的实践经验，因地制宜，构建完善的监测指标技术体系，建立“源头严防、风险严控、后果严惩”的环境监管体系。

3.2 建立完善的国土空间治理体系，优化自然保护地分布格局

加快构建国土空间开发保护制度，完善国土空间治理体系，以主体功能区规划为基础，协调各类相关空间规划，加强科学论证和完整性分析，科学有效地划定国家公园和自然保护地的保护范围，建立分类科学、保护有力的自然保护地体系。加强各部门沟通协调，综合考虑生态系统完整性保护和自然保护地与周边区域协调发展的需求，统筹确定自然保护地的保护目标和空间范围，优化我国自然保护地空间分布格局，改善自然保护地孤岛化、破碎化的问题，形成分布科学、结构完整的自然保护地空间网络。

在实际操作的过程中，面对我国人多地少，乡村原住民与自然共生的情况，自然保护地体系建设应更加重视协调保护和发展的关系。在以保护为主的核心保护区、生态保育区、生态修复区等空间范围之外，基于生态系统完整性保护需求和生态系统效应外溢性特点，将自然保护地的治理范围拓展到保护地空间之外，向周边乡镇、社区延伸，划定设立科普游憩区、传统利用区、协调控制区等拓展区，允许乡镇和社区加盟。拓展区内执行严格的生态环境保护制度，同时在一定程度上享受规划、产业、资金、技术和人才等方面的支持，结合当地生态和资源优势，发展生态产品、打造品牌特色，带动地方居民脱贫致富，逐步降低当地经济发展的对自然资源的依赖程度，形成人地协调发展的格局。

3.3 完善自然资源资产产权制度，构建统一高效的国家公园监管体系

自然资源资产管理是自然资源管理的基础和核心，对国家公园监管体系的建设具有深层次、根本性的影响，是建立完善国家公园体系的必要前提。以国家公园总体规划为依据，划清不同产权所有者的边界，进一步明确自然保护地范围界线和土地权属，解决自然保护地土地权属不清的突出问题，推动自然保护地管理机构有效运行。完善自然资源资产产权制度，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产管理体制，树立国家权威，实现国家的有效管理，确保自然资源全民所有的性质，保障国家公园“国家性”，体现国家价值。加快推进国家公园内各类自然资源统一确权登记，构建统一的资源档案数据库，形成“一张图”“一套数”，对于具有代表性、重要性、稀缺性的自然资源和生态单元做到实时动态监控[15]。

在摸清自然资源家底的基础上，以自然资源保护管理为目的和核心内容，构建统一高效的国家公园监管体系。要严格落实考核问责制度，建立考核评估制度，对违法违规、失职失责行为坚决追责、绝不姑息，最大程度保护自然资源产权所有人的合法权益。要最严格履行生态保护职责，切实维护当代人和子孙后代的资源和生态权益，为中华民族的可持续发展提供坚实基础。

3.4 建立多元共治的自然保护地治理体系

政府主导，共同参与。建立以政府为主，相关利益方共同参与的协调机制，充分发挥社会公众的公共监督作用，保障其知情权。建立第三方评估制度，由独立的科学委员会来执行，为国家公园的规划方案、技术标准、保护措施提供科学支撑，对国家公园生态保护成效进行科学评估。

构建多元化资金保障机制。合理分配中央与地方权责大小，确定出资比例；立足国家公园的公益性自然资源资产的属性，创新体制机制，发挥市场力量，完善特许经营制度、伙伴关系机制和承包经营权制度，拓宽资金筹措渠道；健全公益捐赠机制，制定完善法律和制度保障体系，合理吸收社会捐赠资金。依法设置，依法收支，建立多渠道、多形式的资金保障体系。

健全生态保护补偿制度。严格遵循“谁受益，谁补偿；谁损害，谁赔偿”的原则，明确权利与义务划分。协调政府规制和市场机制，统筹考虑“公平”和“效率”的补偿标准[16]，构建结构合理，补偿标准、内容、形式具备科学性、可操作性、长效性的生态补偿机制。通过提供政策、资金、教育、实物等方面的补偿，激励保护者“愿意”进行生态保护的投入或转变生产方式，从而使生态保护工作得到有效落实，达到生态环境的经济外部性内部化、持续提供生态系统服务功能的目的。