张用清

摘 要：日本国家近代化转型的过程中，“公议”成为社会各政治主体构建政权的旗帜。明治新政权屡屡向社会倡导建立“公议”政治，并尝试成立了公议所、集议院等公议机关，其中尤以元老院存在时间最长，发挥作用最明显。元老院是政府平息民意、追求政治平衡的产物，其诞生源于明治维新以来统治集团在政治近代化上分歧的暂时弥合，因而元老院的实际权限始终受到政府掣肘。元老院成员在政体框架内积极发挥作用，试图使元老院会议成为日本立法过程的关键环节。元老院在立法权和制宪权行使的过程中与政府进行了长期的博弈，二者的互动模式深刻影响了日本立宪构建的形态。行政权主导下政府对议会的压制，可视为近代东方国家宪政转型的预演。

关键词：元老院;公议政治;国宪编纂;立宪构建;府院之争

中图分类号：D73/77    文献标识码：A    文章编号：1004-2458-（2021）02-0009-08

DOI：10.14156/j.cnki.rbwtyj.2021.02.002

“公议”，亦称“公论”“公议舆论”“众议”“公议政治”，是研究近代日本政治史难以绕过的重要历史概念，甚至有学者将之誉为“明治维新的原动力，近代日本的时代精神”[1]。明治政府在作为国家发展指导纲领和政治承诺的五条誓文中，第一条既是“广开会议，万机决于公论”[2]，足见其对公议的重视。承诺需有相应措施方可落于实处，为了实现公议承诺，明治政府在历次政体变革中设置了诸多公议承担机构，包括公议所、集议院、左院、元老院等，逐渐由前近代的政治模式过渡到近代的立宪政体。

“将政治基于公议”作为一种政治口号虽然在幕末维新时期普遍存在，但各个政治集团对公议的认知并不具有普遍一致性。维新的领导者们或许在避免重蹈幕府的专制政治、确保政治协商性和公正性上存在一定共识，但在实现“公议”的具体路径和手段上却有着巨大分歧，因而使得明治政权初期的政体构建具有鲜明的“实验”性质。各方政治主体都尝试将本集团的独特利益与更高层次的合法性联结，以国家大义的名义对其他集团采取排他性的政治行动。因此，明治初期日本政局并不稳定，经常朝令夕改，“公议”机构亦处于频繁变动中，公议所存在约四个月，集议院独立存在约一年半，左院存在不足四年。

在一系列公议机构中，元老院有着鲜明的特殊性。相较于其他“短命”的机构，元老院的活动时间长达15年，直至1890年方为更加“成熟”的帝国议会所取代，仅这一点便足以说明元老院在日本宪政史上的重要性，更遑论其在结构和职能上存在的独特作用。自二战以来，日本学界已经积累了一些研究成果，如尾佐竹猛关注到了元老院对既有政治理念的继承性[3]，稻田正次讨论了元老院通过行使检视权对日本立法过程的参与[4]，岛善高在分析元老院宪法草案相关记录的基础上，对元老院在制宪机能上发挥的作用展开研究，近年还出现了考察元老院视角下的军事改革[5]、内阁制度建立后元老院

运作模式[6]等新成果。相比之下，国内学界尚未对元老院展开系统的专题研究，只有一些零星的论述散见于政体研究、法律研究或人物研究當中，且整体评价趋于消极如武寅认为“就元老院本身而言，它作为非权力性立法咨询机构的性质并没有根本性改变”，参见《近代日本政治体制研究》，中国社会科学出版社，1997年，第15页;赵立新认为“可见最终的立法权掌握在内阁手中，元老院不过是内阁的咨询机关”，参见《“明治宪法”体制的建立与崩溃：对近代日本宪政发展史的再思考》，《法律史评论》，2014第1期，第157页。。元老院研究虽然已经有了一定程度的储备，但在定位和职能等问题上尚存争议，也存在其他悬而未决的疑点。本文试图在吸收既有研究成果的基础上，依托元老院议事记录等基础史料，通过全面考察元老院的运行实态，辨析元老院相较同类机构展现出的独特特质，揭示近代日本“公议”政治理念与立宪实践的内在逻辑。

一、 “公议”名义下的元老院创设

幕末维新时期，在内外矛盾的激化下，日本旧有的政治伦理和统治模式面临崩溃。摒弃幕府私政、将政事决于公议的理念，逐渐成为幕末各集团间的政治共识。明治政府的成立在一定程度上可以说是遵循公议的结果，因此对于明治新政权来说，急需通过设立公议机构来维系自身合法性。公议机构的嬗变大致可以划分为3个阶段：第一阶段以政府在《五条誓文》中发出政治承诺为开端，为了兑现政治基于公议的承诺，明治政府颁布了国家制度文件《政体书》，设立了议政官;第二阶段政府设立公议所作为公议的补充机构，并在政体调整后改为集议院;第三阶段始于废藩置县后的制度改革，明治中央采用新的“三院制”，设立左院作为三院中的立法机关，专门履行公议职责。由于明治初期政局的复杂性，上述各公议机构不仅存续时间短暂，所发挥的作用也极其有限，未能符合明治领导阶层对公议机构的期待，于是创设新机构“元老院”的构想便随之产生。

最具代表性、对日后元老院成立起主导作用的构想来自木户孝允。1873年，伊藤博文等人在转任政体调查职务时，曾聆听过木户孝允的元老院构想。在木户孝允看来，“虽然当下太政大臣、左右大臣、内阁议官并享立法行法之权，但它日应当设立元老院、下院二院……”[7]明治六年11月20日，政府兼有立法行政二权只是权宜之策，应当将立法权赋予二院制议会，并将元老院视为与下院对应的“立法上院”。在人事安排上，元老院应“由有功之士或积年在官之人免官后充任”[7]明治六年11月21日。木户孝允的元老院构想无疑源于其长久以来对宪政的关注。早在岩仓使节团赴欧美调查时，木户孝允就对欧美宪法宪政表现出最大程度的关注，在归国后提交的意见书中，其指出“文明之国虽有君主却不擅权专制”，力陈制定政规、区分立法与行政、限制有司擅政的必要[8]。同时，民权运动时期，青木周藏以此前在木户孝允指导下起草的《大日本政规》为蓝本，起草了《帝号大日本国政典》[9]，其中专设“元老院”一章，元老院享有“参与制作典章之会，督责各省行政有悖典则之行为”之权，可见其设计与此后元老院章程的相似性[10]24。当然，元老院构想并非木户孝允一人的孤案，而是存在于当时统治集团中的普遍政论。参议大木乔任，大臣岩仓具视、岛津久光等人都有各自的元老院主张。构想虽然五花八门，但在将元老院视为基于“公议”的立法府一点上是共通的，只是对元老院的组织细节和人员构成上有所区别（比如华族出身的岩仓具视和岛津久光都更重视扩大华族的影响力）[6]20-21。

元老院构想转为现实的契机，在于当时明治政府在某种程度上陷入了政治分裂。明治六年（1873年）政变后，西乡隆盛、板垣退助、江藤新平等参议辞职，其大批追随者也随之下野，维新统治集团发生了一次前所未有的分裂;次年，木户孝允在征台问题上与大久保利通发生分歧，木户孝允随即辞职返回山口县。以岩仓具视、大久保利通为首的官僚虽然借此彻底掌握政府主导权，但也陷入了被孤立的局面[11]385。板垣退助等人下野后，以《民选议院设立建白书》为开端，掀起了浩浩荡荡的自由民权运动，围绕议院开设问题，朝野上下展开了激烈的论战，对政府造成了极大舆情压力。

为应对民权运动的冲击，扭转被孤立的局面，在伊藤博文和井上馨的斡旋下，1875年，大久保利通在大阪与木户孝允、板垣退助举行会议，史称“大阪会议”。会上，大久保利通与木户孝允等人达成了四点协议：为他日帝国议会开设之准备，郑重推行立法事业，设置元老院;期待司法之独立，巩固裁判之基础，设置大审院;为通上下民情，兴地方官会议;为使君上亦能注力于政治，当分离内阁和各省，元勋能臣于内阁辅佐， 其余二流之士下分各省当诸般行政事务[12]。木户孝允和板垣退助感受到大久保利通妥协的诚意，不久就归返朝廷就任参议，大阪会议的精神也逐步通过政策得到落实。1875年4月14日，《渐次确立立宪政体之诏》颁布，诏书中宣称，“朕今欲扩充五条誓文之意，兹设元老院以广立法之源，置大审院以卓审判之权，又召集地方官而民情通公益图，渐次确立国家立宪之政体” [13]。其内容基本是对大阪会议协议的再次确认，依此诏元老院正式成立。

1875年4月25日，元老院章程和第一批元老院议官名单公布。章程规定，“元老院作为议法官，乃是议定新法之设立、旧法之改正以及受纳诸建白之所”，将元老院定位为“议法官”，掌握“议定”的权力;人事上，“议官由敕选产生”，“议长由敕选确定，副议长在议官间公选”; “对于各行政官违背既定法令规则的情况，可推问其事由，具奏天皇陛下，但不得商讨官员的罢黜”，赋予了元老院对违法官员的有限问责权力，从而对行政机构进行一定的制衡; “大臣参议可不拘其事由出席本院会议，听会及陈述其意见，但不得算入决议员数”，同时“各省卿辅可就其主任事务出席本院，陈述利害，听取众议，但不得算入决议员数” [10]230。元老院章程明确规定了元老院与政府的协作关系，试图避免集议院时代府院之间缺乏情报共享导致的“无所知政情”的情况。从具体制度看，元老院享有的立法权并不完整，人员构成也全无民主要素可言。但元老院在国家体系中处于太政官之外，具有一定形式的独立性，“议定”权在措辞上也意味着某种程度的决定权。

元老院章程在措辞上的模糊性引发了院阁争端。在秉承国会急进论的板垣退助的推动下，元老院议官以后藤象二郎和陆奥宗光为首，先是就条文中不够清晰的地方要求政府解释和补充，如对第一条质询“是否不经本院议者不得为法”“对议案的否决是否等于取消”等。之后，又上奏了元老院規章修正案，其中补充了“经本院会议议定之议案、天皇陛下准许之后即为法章”“本院否决者不得成为法章”“本院有权检阅、议定政府各年预算费额及会记表”[14]110-112的内容，希望赋予元老院除天皇外的最高立法权和预算审议权，从而大幅强化元老院在明治政体中的权重。这一修改方案不仅不被大久保利通、岩仓具视、三条实美等人认同，连元老院成立的主要推动者木户孝允也心怀顾虑。大久保利通等人在其主导的十一月元老院章程[4]275修订中，虽未变动“元老院为议定新法设立、旧法改正之所”一条，但删去了元老院受理所有建白的权限，只保留了“受取关于立法的建白书”，并于第五条规定“元老院之意见书须经内阁批准、对于内阁的法案可做出检视”的限制条件，检视权的规定使得元老院的权限大幅缩小。

创设期的元老院还出现了严重的人事问题。由于与自身构想相差甚远，左大臣岛津久光拒绝接受议长一职。被敕任为议官的胜安芳、福冈孝悌在受官不久后也提出辞职。只得由副议长后藤象二郎暂时作为代理议长在缺员的状态下主持院务。出于平衡院内政治立场的需要，1875年7月2日天皇敕任有栖川宫炽仁亲王担任议长，增补华族、士族10人充任议官。这一举动被民权派视为对大阪会议的反动，并且招致社会舆论的强烈质疑——“元老院议官人选果真是不违民意之人吗？”[10]27来自章程和人事方面的诸多问题，使得元老院的前途笼罩着重重阴霾。然而正如后文所见，元老院不仅没有因此陷入边缘化，反而成为一个“长命”的机构，并在章程的约束下充分发挥自身的能动性，在这一时期立法事务中发挥了显著作用。

二、 元老院议法机能的运作

元老院草创期面临的诸多问题，似乎预示元老院将步上公议所、集议院、左院的后尘——逐渐边缘化后被政府裁撤。然而，元老院议法机能的实际运行和长期存在打破了许多人的预期。

依据修订后的元老院章程，元老院的议案分为两大类，一是“议定”案，一是“检视”案，这两者皆为太政官（1885年后由内阁）发出，其区分由太政官独自决定。“议定”类议案从流程上要经历3次读会：第一读会首先由书记官对议案文本进行宣读，并由相关人员对议案的主旨进行说明，元老院随即对此主旨进行讨论;第二读会将对议案内容逐条进行审议，若有议官提出修正案，也将于读会上对修正进行表决;第三读会将进行最终的表决，若表决通过将制成意见书上交太政官[6]71。虽然最终的决策权掌握在太政官手中，但仅就议定类法案而言，元老院拥有着明确且实际的立法权力，是彼时明治立法过程中不可或缺的一环。

而对于“检视”类议案，议案检视条例[15]第一条规定“检视议案无需元老院议论可否，元老院亦无修正之权，因此全篇诵读即可，无逐条分议之必要”，并且紧急情况下有权先发布再由元老院检视。此条规定似乎剥夺了元老院在检视类议案上的发言权，但条例第二条同时规定“当议官认为法案与旧法抵触，或法案中的条文互相冲突，或有明显不全面不清晰的地方，可将其理由经众议后上表太政大臣要求改正”，又为元老院议官影响检视类议案打开了缺口。

具体议案的讨论更加凸显元老院议官的主观能动性。议官的主观能动性首先体现在对元老院“立法上院”定位的积极主张上。1875 年 5 月，元老院向太政官提交议案，认为“地方官会议的决议书必须先交付本院审议方可上奏允裁”[14]138，将自身定位为优于地方官会议的上位立法府。同时，对于因人事纷争引发的缺员问题，元老院极力要求“增补议官”，在意见书中称，“元老院作为立法府，议官乃是承担公议之人，故数量是其正当性的担保”[14]151-152。可见，在元老院成立初期，元老院议官在行动中以“立法府成员”自居，具有鲜明的“公议承诺”担保人的自觉意识。

其次，元老院议官普遍对于日本的近代化转型抱以热情，尤其体现在法律近代化上。陆奥宗光在《改定律例第三百十八条改正》[16]29-30意见书的第一读會上，主张“法律乃应与国运之进步一同改良之物”，认为西方采用文明之法制，而“我邦独用遗制实为不可”。秋月种树主张废止执法过程中的拷问环节，认为只有废除拷问“欧美各国人民亦甘于服从我法律”。津田真道也提出“我等无法与外国平等交流源于其视我等为野藩，不使其人服从我法，故成条约改正之妨碍”[16]37-38，主张日本法制的非文明性阻碍了日本与外国的平等交流。由此可见，元老院议官对法制近代化的关注基本出于争取民族独立、恢复国权的致用愿景，具有鲜明的“文明开化”时代烙印。

通过意见书也能观察到元老院与华族、士族间的特殊联系。秩禄处分使得华士族失去了国家财政的兜底，纷纷陷入生存危机。对此，议官柳原前光力主对失去家禄的士族进行救济，认为“华士族在今日之全国中依然有学问才能”，不应抛弃;佐野常民虽然承认废除家禄的必要，却认为“行政上应有缓急之分，妥善处理乃是政府之义务”，采取拥护华士族的立场[16]203-208。元老院议官认为华士族作为长久以来民众教化的模范和指导，保护华士族是对日本国民性的维护，因此也就是对“公议”的保障。同时，元老院议官中还普遍存在着对“非党派性”的重视。陆奥宗光称“本邦之议员未见党派”。元老院会议当然不乏反对声音和激烈的争论，但在议官们看来，其审议和讨论“乃是为了天下的权益”，会议是“吐露心中一切不留丝毫”，因此“公议舆论遂成，而归于天真妙法，此亦是本院之本色”[16]310。即元老院会议是与公议政治有机的联结在一起，作为独立于政府和政党的机构，促进国家利益的实现。

元老院立法权行使所产生的最为重要的影响，当属近代日本在这一过程中逐渐对“法”概念的厘清。实现由前近代国家逐渐向近代国家转型是明治日本的时代使命。从宪制角度看，近代化意味着将过去不加区分的国家权力逐步细化，使之更符合近代国家权责对应、分权制衡的特征，在法律领域既是对主要立法与辅助立法、局部指令与普遍规章进行区分。

在元老院初创期，“法”所指向的具体对象并不明确。在明治早期的日本，具有法律性质的官方文书包括太政官下达全国通行的规则“布告”;应用于各院、省、府、县等中央高级部门或县级地方机构的指令“达”;各省发往全国的行政命令“布达”等等。那么对于元老院议官们来说，到底什么才是他们有权审议的“法”呢？考察元老院会议笔记不难发现，太政官发往元老院议定或检视的法案，随着时间推移，愈发表现出“全国性”和“规则性”的特点，如“司法警察规则废止案”（第一四号议案）、“官吏惩戒例设定案”（第一七号议案）、“利息设置法”（第六十号议案）、“保释条例设立案”（第六十一号议案）等。并且元老院意见书上交太政官后往往以太政官布告的形式向全国发出，而奥羽巡幸、伊豆地区裁判所设立、劝业博览会召开、与美国改定条约等地方性事务或外交事务则不会交付元老院审议。由此，日本逐渐形成了“立法”与“行政”的区别意识，“立法官”“行政官”等词也频繁出现在明治政府的各类官方记录中。

当然，元老院并非完全被动的接受了权力划定过程，而是积极的主张自身的权力，试图将更多事务划入“立法”范围。比如中岛信行起草的《废除布令巡回设置揭示规则》意见书[16]133认为，过往用布告宣布官令的方式不够完善，应当在各行政单位县厅区役所等地入口处设置官令揭示场，如果是条文较多的官令则应当将规则条例放置在各官厅，提供阅览、抄写、复印等业务。围绕这一意见书，元老院议官间产生了激烈的争论。争论并非围绕内容的可否，而是探讨这一议题是否属于元老院职权范围内。津田真道认为“此乃行政之事”，“行政规则乃是立法权外之物，并非本席可议定的法律” [16]133。而中岛信行则主张“上下遵奉之法即属立法之部，故起草此案”，并认为“若此次将此事划为权外，则以后此类事宜皆不容本院置喙”，故众议官 “不应拘于一案，而应充分考虑本院权限区画” [16]134。河野敏镰也同意中岛信行的意见，认为“议定与检视的议案区别并不十分明显，立法与行政的区别也并不清晰” [16]134，不应拘泥于书面文字。细川润次郎则认为“法为希望人遵守之物”，因此“涉及希望人民顺守法令皆应为元老院探讨的内容” [16]134。经过上述议论，中岛信行的意见书最终被通过并上报太政官。由此可见，在面对代表“行政权”的太政官及其下诸机构时，为数不少的元老院议官意识到必须确保甚至扩张自身的权限。考虑到早期元老院议官中的多数都有“无力化”的左院任职经历，因此，将维持机构存续、保证自身的存在意义视为重中之重也不足为奇。

三、 府院围绕制宪权的博弈

除立法事务外，元老院还开展了作为实现立宪政治重要任务的宪法编纂活动，即承担“制宪会议”的机能，享有制宪权。如同立法权一样，元老院的制宪权同样经天皇授予，受到太政官规制。

元老院并非日本官方正式制宪活动的起点。左院时期，在议官宫嶋诚一郎和副议长江藤新平的推动下，左院开展了为编纂国宪做准备的宪政资料调查活动，并在院内设置了专门机构。但由于1873年江藤新平、后藤象二郎等人因政变下野，左院的宪法编纂活动也陷入停滞。随着元老院的建立，1876年9月7日，天皇向元老院议长有栖川宫炽仁亲王下敕，“朕以为确定国宪，当基于我建国之体，广参斟酌海外各国之成法，汝等宜据此起创草案”，并鼓励他“国宪创定乃是国家之重典、千载之伟业，汝等应励精图治，速竣其功”。有栖川宫炽仁亲王奉敕召集柳原前光、中岛信行等人任国宪取调委员，河津祐之、安居修道等人任书记官，考察海外各国宪法，编纂国宪[17]3。

令元老院编纂国宪的授意源自右大臣岩仓具视[4]283。岩仓具视本人是元老院设置的强烈反对者，在其意见书中称，“（设置元老院大审院）一事必会变国体之基，故始终主张不可”[18]。因此，在元老院陷入人事和规章困境的境况下，岩仓具视促成立宪敕语下发的举动就显得耐人寻味。原因或许在于，以岩仓具视为代表的部分统治集团成员，在主观上将立宪政治视为国家体系的制度化，而忽视其公共政治、分权制衡的内涵。因此，他们虽然对民选议院这类提高民众政治参与的机构抱有敌意，却在面对与议院一体两面的宪法的时候态度暧昧，反而认为其有助于天皇大权的确立和政府政治能力的提升。

在接受制宪敕令后，元老院在数年内多次向天皇提交了宪法草案，即《元老院日本国宪按》。草案第一次案完成于1876年10月。在天皇正式下敕語之前，元老院内部已经成立了以横山由清为首的国宪翻译调查机构，负责对法国、德国宪法进行翻译和讲解[19]，《英国议会政治论》（A. Todd， Parliamentary Government in England， 2vols， 1867—1869.）等著述也被作为立宪参考资料下发元老院[17]6。加上此前左院时期的资料积累，第一次案在短短一个月内出炉也不足为奇了。第一次案共分九篇，“国民”一章将自由、平等、私有财产神圣等基本人权写入宪法，具有一定的进步色彩。然而“立法”一章将议院定义为“帝国议会指元老院及其他议会”[9]70-74，只提及元老院由敕选议官组成，并未详述其他议会的特征，更未保证其民选性。缺乏民主要素的情况被院内亲民权派议官大加批判，他们在事务局会议和元老院正式会议上数次进行抗议，提交了诸多扩大议会立法权、限制政府权力、施行选举的修正案。然而随着西南战争的爆发，政府的政治重心转向结束内战和维持秩序，草案的审议被无限期推迟，上述论争也不了了之。

虽受西南战争影响，元老院诸多立法活动暂时停滞，却引入了专业的欧洲法律学者充当顾问，并且大幅调整了国宪取调局的成员，将许多具有民权背景的议官加入其中。战争结束后，元老院重启宪法修订工作。于1878年7月完成的草案第二次案有着鲜明的民权色彩，第四篇第一章立法第一条规定“立法权由皇帝和帝国议会分享”，第二条规定“帝国议会由元老院及代议士院组成”，第三章代议士院及其权利规定“代议士由每十五万人中选举产生一人（第一条）;凡日本人满二十五岁并且纳税足额即可选举或被选举为代议士（第三条）”[9]79-80，制定了比较详细的两院规则，并且将府县会议的相关内容写入宪法。大幅扩张的民权内容遭到了岩仓具视的强烈反对。岩仓具视在收到草案后，邀请元老院议长有栖川宫炽仁亲王会面，双方在岩仓宅邸密谈4个小时之久。有栖川议长屈服于岩仓具视的反对意见，不再将议案向天皇上奏，反而将其发回元老院并传达了再修正的命令。同时太政官进行了一系列人事任命，以升进或转任的方式将书记官小野梓、马屋原彰、松冈正盛、河津祐之等亲民权人士调离国宪编纂工作。政府的手段虽然不能彻底转变元老院的政治立场，却起到了拖延时间的作用，宪法修订的工作被再次搁置了。

1878年民权运动的高涨给了当权者极大压力。岩仓具视虽然对元老院的宪法文本秉持反对态度，却不希望民权派在关乎国体安危的宪法上抢占先机。因此，在岩仓具视的主导下，元老院首先进行了领导层改组，亲民权派的有栖川议长改任左大臣，民权派柳原前光外调公使，山口尚芳和细川润次郎也被从议官任上调走，司法卿大木乔任转任议长，而在制宪事宜上立场保守的议官佐佐木高行任副议长。完成人员调整后，岩仓具视通过太政官发布命令，督促元老院迅速完成对第二次案的修订，草案第三次案因之出炉。

宪法草案第三次案在立场上具有一定的矛盾性。一方面，皇权在第三次案得到了明显地强化，议会的权力被限制，前两次案中议会所有的对皇帝继承顺位变更的承认权被取消，皇帝即位时对宪法的宣誓仪式也不见踪影。最为关键的是，立法权的相关叙述由“皇帝与帝国议会分享”变为“皇帝元老院与国会共同行使”，天皇垄断了立法的所有权，两院提交的法案在被皇帝批准前只能归为“意见书”[20]。另一方面，代议士院的选举规则独立化，原本只属于元老院的大臣弹劾权和出席要求权也赋予了代议士院，民选议院的权限和地位都有所上升，甚至可以说具备了相较《大日本帝国宪法》更甚的民主性和进步性。这既是保守派和民权派双方意志在草案中贯彻的结果，也体现了立宪过程中对英国、法国、美国等诸国现行宪制的参考。

两面兼顾的内容没能改变第三次案的命运。副议长佐佐木高行在草案提交后拒绝中岛信行等人先在院内进行讨论再上报的建议，而是将诸多议官的意见书汇总直接连同草案上报。岩仓具视在审阅草案后，上奏天皇“臣观元老院奉命上奏法案，深恐其大体今尚未全备，且其他关乎法律之诸条文仍需多加审议”[21]246，对宪法草案的不满一览无遗。伊藤博文批评元老院“直接取材各国宪法，毫不注意我国体人情，唯热衷模拟欧洲之制度，将来治安利害又当何如”[21]247。宪法学者井上毅也对草案表示否定。他认为，元老院案将租税赋课之权收归议会，如虎生双翼，议会从而能进退宰相、左右内阁，不得不防[10]27。第三次案在一片反对声中成为废案。同时，政府将中岛信行、河野敏镰等人纷纷调离元老院国宪取调局，继而彻底撤销取调局。元老院的制宪使命就此终结。

元老院的制宪过程虽然短暂，却产生了持续而深刻的影响。元老院在立宪问题上体现出的进步性迫使政府采取行动收拢制宪权。1880年8月，岩仓具视上书提议另设“国宪审查局” [11]385，将编纂宪法的权力从元老院手中剥离，同时敦促其他参议就宪政问题提交意见，优先解决这一关乎国体的急务。众参议针对立宪问题各抒己见，各方意见的分歧直接导致了明治十四年（1881年）政变，将日本的立宪路径引向了钦定宪法和大权中心主义的“明治宪法体制”。伊藤博文主导立宪事务后，以元老院为前车之鉴，专设由保守主义人士占据主流的枢密院用于宪法审议，从而规避宪法案的激进化。元老院宪法草案虽成废案，但草案本身连同历年收集、翻译、整理的参考资料都被印刷保存，为日后起草《大日本帝国宪法》提供了重要的文献支撑[10]75。因此，元老院宪法编纂这一历史事实值得学者进一步研究。

結 语

纵观元老院成立以后的政治历程不难发现，元老院是明治政府自初期政体构建以来新一轮立宪探索的产物。元老院作为公议机构，虽然在形式上独立于太政官体系外，但在明治国家体系中也从未处于主要或优先的地位，就统计数据而言，元老院发出的议案数与太政官布告间的总数难以相提并论，从近代三权分立的角度出发，元老院实难被称为立法权的代表机关。

对于日本来说，三权分立等立宪政治的基本理念是纯粹的舶来品。近代日本对西方政治概念的应用表现出显著的形式主义或功利主义，在明治早期政治过程中，立法、行政事务混淆的情况屡见不鲜。因此元老院最重要的历史意义，正是其在行使“议定”和“检视”权的过程中，通过对具体立法事务的探讨，逐渐整理了“法”“立法”“行政”等政治概念，为权力边界做出了一定程度的区分。可以说，日本的立法事业，正是在“立法”这一词汇概念尚存暧昧的时期，通过元老院议法职能的行使初见端倪。

相较于此前明治政府设立的各公议机构，元老院不止存续时间更长，其在政治上发挥的影响也更灵活、更具体。元老院的长期存续，既源于“改革方能修约”的民族独立愿望，也源于如火如荼的自由民权运动带来的舆论压力。因此，明治政府虽然在具体的规章上抑制元老院权限，保障了行政机关的“集权”和行政权对立法权的优位，同时必须维持元老院的存续，通过元老院确保了明治政府实行公议政治的大义名分。元老院的运行也在一定程度上扩大了政治参与，部分限制了政府权力的施展，客观上起到分权制衡的作用。明治政府与元老院围绕立法与制宪展开了长久的博弈，使得政府积累了应对议会诉求和突破议会制约的经验，元老院议官也得到了立法事务的磨练，从而为明治宪法下议会政治的开展打下基础。因此，元老院在日本宪政从无到有的过程中起着承前启后的重要作用。元老院的设立与运行、元老院与政府的博弈式互动，可视为明治宪法体制乃至东亚宪政模式的前奏与预演。

[参 考 文 献]

[1]渡辺幾治郎.明治天皇と立憲政治[M]東京：学而書院，1935：6.

[2]五条之御誓文[G]//弘文書院編集部.敕诏集.東京：弘文書院，1908：5.

[3]尾佐竹猛.日本憲政史大綱（上下）[M].東京：日本評論社，1938.

[4]稻田正次.明治憲法成立史[M].東京：有斐閣， 1960.

[5]尾原宏之.军事と公論[M].東京：慶応義塾大学出版会，2013.

[6]久保田哲.元老院の研究[M].東京：慶応義塾大学出版会，2014.

[7]木戸孝允.木戸孝允文書·第5[M]. 東京：日本史籍協會，1930.

[8]坂野润治.近代日本的国家构想[M].崔世广，王俊英，译.北京：社会科学文献出版社，2014：11-12.

[9]家永三郎，松永昌三，江村栄一. 新編明治前期の憲法構想[M].東京：福村出版会，1967.

[10]島善高.元老院国憲按編纂史料[M].東京：国書刊行会，2000.

[11]尾佐竹猛.日本憲政史大綱（下）[M].東京：日本評論社，1939.

[12]大津淳一郎.大日本憲政史·第一卷[M].東京：原書房， 1970：847.

[13]立憲政体の詔[G]//柴田勇之助.历代敕诏全集·下卷.東京：大日本皇道館事务所，1908：内治 26.

[14]大日方純夫，我部政男.元老院日誌·第一卷[M].東京：三一書房，1981.

[15]元老院.議長幹事職務並議事及修正検視四条例[Z].東京：国立公文書館，1875.

[16]明治法政經濟史研究所.元老院會議筆記·前期第三卷[M].東京：財政經濟學會，1943.

[17]澤大洋.元老院「日本国憲按」の立法過程と河津祐之[J].束海大学政治経済学部紀要，1992：1-21.

[18]岩倉具視.岩倉具視関係文書·一[M].東京：日本史籍協會，1927：395.

[19]島善高.元老院国憲按の編纂過程（上）[J].早稲田人文自然科学研究，1995（47）：135-198.

[20]島善高.元老院国憲按の編纂過程（下）[J].早稲田人文自然科学研究，1995（48）：1-28.

[21]宮内庁.明治天皇紀·五[M].東京：吉川弘文館，1971.

[责任编辑 孙 丽]

The Creation and Operation of the Senate under the Politics of “Public Opinion” in Modern Japan

ZHANG Yong-qing

（Japan Institute， NanKai University， Tianjin， 300071， China）

Abstract： In the process of Japans modernization and transformation，“public opinion”became the banner of political power construction by various political subjects in society. The new Meiji regime repeatedly advocated the establishment of “public opinion” politics， and tried to establish public councils such as assembly house and congress. Among them， the Senate had the longest existence and played the most obvious role. The Senate is the product of the governments efforts to calm public opinion and pursue political balance. Its birth originated from the temporary bridging of differences between the ruling groups in political modernization since the Meiji Restoration. Therefore， it is regulated by the government in terms of authority. Members of the Senate play an active role within the framework of the political system， trying to make the Senate meeting become a key link in the Japanese legislative process. The Senate had a long-term game with the government in the process of exercising legislative power and constitutional power， and the interactive mode of the two has profoundly affected the form of Japanese constitutional construction. The governments suppression of parliaments under the leadership of executive power can be regarded as a preview of the constitutional transformation of modern Eastern countries.

Key words： the Senate; the politics of “public opinion”; national constitution codification; constitutional construction; the fighting between Government and Parliament