重庆市旅游养老产业政策优化初探

2021-06-08罗萍周刚

旅游纵览 2021年5期

罗萍周刚

摘要：目前，重庆市旅游养老产业政策不够全面，这成为旅游养老产业发展的主要制约因素。本文通过对重庆市旅游养老产业的消费者保障与激励政策需求、经营者保障与激励政策需求及其产生的背景进行分析，归纳总结出当前存在的问题，为解决这些问题，重庆市旅游养老产业应合理规划设计中长期产业政策、积极完善和优化消费者和经营者的保障政策，制定和落实消费者和经营者激励政策，以促进其可持续发展。

关键词：旅游养老；产业政策；需求；重庆市

中图分类号：F592.7 文献标识码：A

基金项目：本文系重庆工商大学融智学院科研项目“乡村振兴战略背景下重庆市休闲养老产业发展路径与政策研究”（20197010）；重庆市重大决策咨询研究课题“重庆市加快建设国际著名旅游目的地研究”（2017-ZB06）；重庆市教委科学技术研究项目“重庆乡村民宿地主客感知模型构建及实证研究”（KJ1600331）；重庆师范大学校级基金项目“我国西南地区乡村旅游养老产业发展路径设计与对策研究”（16XYY18）。

一、重庆市旅游养老产业及其政策概述

旅游养老是老年人以异地养老形式进行的不以工作、定居和长期移民为目的的旅行、暂居、休闲游览活动的总称，通常又称为异地休闲养老、养老旅游和度假养老等[1]。旅游养老按地区可分为城市型和乡村型，其中，乡村旅游养老是其主体。旅游养老产业指以异地旅游养老人群为目标客户群，依据其生理和心理特征并按照市场化运作机制为其提供各种旅游养老要素等产品的综合性服务产业。乡村旅游养老产业是以满足旅游养老消费者多元化物质和精神需求为基础，休闲产业、旅游产业、养老产业和农业等多个产业在市场、资源、功能、业务、空间等方面相互交叉、融合的过程中逐渐形成的一种新的产业形态[2]。

旅游养老产业政策是从供给方面对养老产业的市场机制、养老消费者和经营者等进行导向和补充的宏观调节政策，其按照主体分为消费者和供给者。而市场秩序政策是连接经营者和消费者的政策，一般也可将其归属于供给者相关政策，按照政策类型又分为保障政策与优惠政策。

重庆市旅游养老有三种形式：市场依托型，如歌乐山等；景区依托型，如仙女山等；乡村环境型，如黄水[3]。就产业发展水平而言，第一种类型情况较好，第二种类型情况一般，第三种类型情况比较糟糕。就其产业政策整体而言，其市场机制政策已基本建立，但消费者保障和优惠政策还存在一定问题，经营者保障与优惠政策落实情况较差。总体来说，目前重庆市旅游产业政策不够全面，成为制约旅游养老产业发展的主要因素。

二、重庆市旅游养老产业政策需求及存在问题

基于对2016年4月45位在渝进行旅游养老活动的消费者和20家经营单位的深度访谈，并结合文献研究和行业发展资料，主要分析重庆市旅游养老产业政策的需求及其产生的背景，并在此基础上归纳存在的问题。

（一）重庆市旅游养老产业政策需求

1.消费者政策需求

一是消费者保障政策需求。消费者保障政策包括安全保障、异地医保报销和市外消费者医疗养老转接等政策。旅游养老消费者由于身处异地，其人身和财产安全均存在一定的隐患，尤其身处乡镇偏僻之地，消费者对安全保障有强烈的需求。老年人多半病痛缠身，身体处于亚健康状态，医疗产品与服务为其基本需求。对于异地老年人群来说，养老金跨区域领取手续、医保关系转接以及异地医疗报销的便利性都是其选择旅游养老目的地的重要因素。

具体来说，养老金跨区域领取存在重复收取手续费的问题，造成消费者的经济利益损失。医保关系转接缺乏双向性，重庆市与部分省区市或其所属的部分地区尚未签订双向医保协议，未建立医保信息联网机制。异地医保报销全国各地标准不一，重庆市内标准也不统一，如非参保地就医的老年消费者的门诊费用是无法报销的，在非参保地三级医院就医，需要向参保地医保局办理外诊就医备案登记手续[4]。

二是消费者激励政策需求。消费者优惠政策包括居民鼓励优惠和市外消费者本地市民化待遇等政策。其一，消费者鼓励优惠政策的需求。旅游养老产业属于具有一定社会福利性质的产业，且老年群体在整体上属于弱势群体，为突出该产业的社会性，应该出台满足消费者需求的政策措施，给消费者更多的实惠，进一步刺激市场消费。其二，重庆市外消费者本地市民化待遇政策的需求。在重庆市养老期间，消费者常常受到户籍制度阻碍，无法享受本地市民化的待遇。如本地老年人乘坐公共交通工具免费年龄为60岁及以上，而对外地老年人群的限制则为65岁及以上。

2.经营者政策需求

第一，经营者保障政策。财政政策是最重要的经营者保障政策。一是经营者关注财政的总体投入量。经营者的关注重点包括养老服务项目的创立与补贴和城乡居民基本养老保险，但目前重庆市针对民办养老机构的运营补助政策零散无序，难以从实质上解决民办养老机构运营困难的问题。二是经营者关注的财政投入结构。目前，重庆市对养老服务业的财政投入主要集中在政府公办养老服务项目以及民办养老服务机构的补贴上，主要从供给方面提供财政支持，而对于老人的需求方面投入不足，難以有效拉动老年人群体消费，提升老年生活水平。三是经营者关注的财政投入方式。政府直接投资、财政补贴和政府采购等传统方式虽然能在一定程度上促进养老服务业的发展，但从长远来看，这些传统的财政支持方式还存在很大的局限性。

第二，经营者激励政策需求。税收优惠政策是最重要的经营者激励政策。一方面，经营者关心税收优惠的覆盖面。养老服务业的税收优惠政策主要集中在服务项目上，尤其集中在公办养老机构上，对非营利性养老机构的房产税、营业税、所得税等方面均有不同程度的税收优惠，而对民办养老机构税收优惠有限，这种差异打击了民间资本创办养老机构的积极性，阻碍了养老市场的多元化发展。另一方面，经营者关心税收的优惠方式是否合理。目前，只有直接、间接两种优惠方式，而我国针对养老服务业的税收优惠多是直接优惠，主要有营业税减免、所得税减免和捐赠扣除等，直接优惠的政策导向性明确，但是因为税收优惠力度有限，其效果并不十分明显。

（二）重庆市旅游养老产业政策问题

1.重庆市旅游养老产业保障政策未具体化，产业激励政策未完全落实

保障政策是产业发展的基础条件，优惠政策是产业发展的促进条件。尽管国家出台了相關的产业发展与扶持政策，但由于缺乏具体的配套政策，其实际执行情况并不理想，同时，在产业供给政策方面，经营者未得到应有的资金支持、政策保障与政策优惠。尤其是经营者保障和消费者的激励政策是其中最为薄弱的环节。

2.消费者保障政策存在一定的缺陷，已有政策并未完全落实

其一，外地老年人市民化政策未得到落实。本地老年人在乘坐公共交通工具、旅游景区免门票（或购买优惠票）、普遍门诊挂号等方面都有免费政策，外地老年人要么没有这样的优惠政策，要么对年龄有更大的限制。

其二，医疗保险体系未实现全国统筹，异地就医仍存在问题。我国的医疗保险体系在总体上还属于市级统筹，跨区域领取困难，医疗保险的异地使用仍然存在很多问题。而且，消费者保障政策存在本地医疗保险转接困难、异地医疗可报销比例低、异地医疗费用报销程序繁冗、旅游养老者异地就医时的合法权益没有保障等问题[5]。

3.消费者激励政策探索刚刚起步，为大多数企业所忽略

一是相关政府部门缺乏激励消费者参与旅游养老活动的意识；二是激励政策流于形式，消费者未能真正从中获益；三是不重视激励政策的效果评价，激励消费者活动的成效多以达到主管部门要求为标准。

4.经营者保障政策有部分缺失，市场规范性欠佳

首先，重庆市旅游养老行业标准政策匮乏，无法引导市场规范。行业标准重庆市旅游养老产业发展处于初级阶段，产业内涵和外延界限模糊，产品标准与服务标准，企业标准和行业标准都有较大缺失。由于标准不统一，企业间地区间合作交流存在较大困难，进一步阻碍了行业的快速发展[6]。其次，产业保障政策的不完善，导致经营者处于风险的旋涡之中，由于服务对象的特殊性，经营者在日常经营中常面临非常大的风险，也在某种程度上打消了潜在经营者进入行业的积极性。最后，资金保障是产业保障政策的重要基础，由于财政政策的不完善，也成为其最大的桎梏。

5.经营者激励政策未完全落实，已有政策效果较差

其一，民办企业是旅游养老的绝对主体，但由于优惠政策不能完全到位，其实际激励效果较差。其二，片面依靠减税降费的方式直接激励，在很大程度上忽略了对产业上下游企业的间接激励方式。

三、重庆市旅游养老产业政策优化建议

（一）合理设计、规划旅游养老产业的中长期发展

重庆市旅游养老产业的发展将带动对社会与经济的发展，政府理应重视并引导其稳步发展。发展中要把握“政府主导、政策扶持、社会主体、多元并举、市场运作”的工作方针，把产业发展纳入经济与社会可持续发展战略，制定旅游养老产业专项发展规划，营造良好的产业发展氛围，制定切实可行的行业标准，逐步使旅游养老产业的经营机制独立运作。

（二）积极完善经营者保障政策并予以贯彻

首先，制定产业标准体系，包括宏观的行业标准，微观的企业标准和服务标准，促进产业的标准化和规范化。其次，以典型企业为例，完善保障日常经营管理的政策，针对可能出现的经营风险，对原有保障政策进行完善，并在全行业推广。再次，产业保障政策的基础是资金保障，以积极扩大融资渠道，发展较好的旅游养老目的地政府可以设定专用资金，用于促进产业政策建设和完善。

（三）积极落实经营者的优惠政策并加强监督管理

其一，积极落实税收优惠、协助贷款等扶持政策。在对旅游养老产业进行合理规划的同时，政府还应该加大对产业链上其他相关产业的帮扶政策力度。比如，对民间兴办的养老服务机构，在土地、水、电、气等方面落实对养老机构的优惠政策，加大财政投入力度，鼓励民间资本投身旅游养老产业。对发展养老产品和服务的企业，政府可以通过用地保障、信贷优惠、补贴利益等多种方式，帮助企业增加融资渠道和融资方式，减少开发商对养老产业投资的难度，提高投资率。此外，要加强政府在旅游养老产业建设中的支出责任，创立财政专项资金，安排专项投资补贴，为旅游养老产业的发展提供必要的资金保障。

其二，增设协调监查机制，规范产业发展。为加强对旅游养老产业的监管与协调，重庆市可以试点建立一个高层次机构，高效协调相关部门，使各部门各司其职、协同配合，发挥各自优势，进而确保政策和措施实施到位，共同促进产业发展。此外，政府应进一步完善信息沟通渠道和反馈机制，加强对旅游养老产业的规范化监督和管理，从而使旅游养老产业能够更加健康快速地发展。

（四）积极优化消费者的保障政策并加强落实

一是打破户籍壁垒，形成同等优待的格局。在国家户籍制度改革的基础上，重庆市应探索逐步取消老人享受优待服务的限制，使本地老年人和异地旅游养老者享有平等待遇，提高异地旅游养老消费者的生活质量。

二是应建立全国养老保障联网体系，即建立全国联网的退休老人信息共享平台，这样不论老人迁移到何地，当老人办理有关业务手续时，相关机构都能顺利地调阅老人的信息，同时可减少“骗保”现象的发生。在此基础上，建立全国联网的社保生存认证平台。

（五）积极制定消费者的激励政策并付诸实施

一是制定吸引旅游养老消费者的政策。借鉴国内外旅游养老发达地区的经验，在医疗卫生、住宅、交通、社区活动和终身教育等方面积极开展活动，以吸引更多的老年人来渝参加旅游养老活动。

二是文旅部门、民政部门、商务部门和老龄部门等通力合作，制定促进重庆市旅游养老产业发展的鼓励政策，促进旅游养老产业消费，建立畅通的协调沟通渠道，不定期召开协调沟通会议，并制定政策落实监管措施，奖优罚劣，加强对政策的具体落实。