秦 晋

“惩治腐败，肃清流弊”一直是我国的一项重要任务。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央“深刻把握党风廉政建设规律，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐”(1)《一体推进不敢腐不能腐不想腐 持续不断净化政治生态》，中国纪检监察网，http://www.ccdi.gov.cn/lswh/lilun/202002/t20200226_212271.html，最后访问时间：2020年11月22日。，坚决惩治腐败，以前所未有的勇气和定力推进全面从严治党，各地区各部门以扎实有效的反腐成果回应了人民群众热切期盼(2)江斌：《将正风反腐之剑越磨越亮》，人民网，http://opinion.people.com.cn/n1/2020/0525/c1003-31723079.html，最后访问时间：2020年11月22日。。但同时也必须认识到腐败和反腐败斗争具有严峻性、复杂性和长期性，尤其是随着科学技术的不断革新，大量贪腐分子纷纷潜逃至境外以躲避法律的追责，影响了我国反腐倡廉建设的整体效果。因此，如何让逃亡海外的贪腐人员早日受到法律的制裁也成为近年来国家反腐的重要课题之一。但是，值得注意的是，作为最常规的追逃措施，我国引渡机制尚存在不完善之处，采用引渡措施追逃贪腐人员成功的案例十分罕见，特别是从西方发达国家引渡成功的案例更是寥寥无几。基于此，本文在分析我国外逃贪腐分子基本情况的基础上，对我国引渡的立法和实践状况进行了分析，并针对我国反腐败引渡机制存在的问题，提出了具体的对策和建议，以期对完善我国外逃贪腐人员引渡机制，推进我国反腐败工作有所裨益。

一、我国外逃贪腐人员情况及跨境追逃必要性分析

潜逃境外，是腐败分子意图逃避法律追究的惯用招数，也是打击腐败工作中较难遏制的顽疾。腐败分子外逃，通常伴随着公共财产的外流，直接给国家、集体造成经济损失。(3)田湘波，王博：《追逃追赃：中国反腐败斗争的关键组成部分》，中国共产党新闻网，http://fanfu.people.com.cn/n1/2019/1022/c64371-31413755.html，最后访问时间：2020年11月22日。根据报道，2014年至2020年6月，共从120多个国家和地区追回外逃人员7831人，包括党员和国家工作人员2075人、“红通人员”348人、“百名红通人员”60人，追回赃款196.54亿元。(4)杨晓渡：《国家监察委员会关于开展反腐败国际追逃追赃工作情况的报告——2020年8月10日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202008/e7e5519ba34a45c58a4fe552e91e9569.shtml，最后访问时间：11月22日。由此可见，有能力潜逃至境外以躲避我国法律追责的贪腐分子，一般涉案金额较大，社会影响较为恶劣，追捕成本和难度也较高。因此，有必要对我国外逃贪腐人员的基本情况予以深入分析，以便为将外逃贪腐人员绳之以法提供相应的对策和建议。

(一)我国外逃贪腐人员基本情况分析

1.外逃贪腐分子职业情况分析

我国潜逃境外的贪腐分子大部分为国有企事业单位的领导干部，如河南省高速公路发展有限公司副董事长黄玉荣、通化金马药业集团有限公司董事长闫永明、云南锡业集团党委书记、董事长肖建明、四川移动公司数据部总经理、无线音乐运营中心总经理李向东、中国电力财务有限公司总经理陈兴铭等，据不完全统计以上人员占比近3/4。(5)《当前腐败案新特点:县处级以上要案比例大》，中国网，http://www.china.com.cn/news/txt/2007-09/12/content_8863568.htm，最后访问时间：2020年7月27日。但随着我国经济体制改革的不断深入和推进，这一比例在逐渐降低，而职级较高的国家机关领导干部的比例在逐渐增多，如“百名红通人员”1号人物杨秀珠，原为浙江省建设厅副厅长，湖北省武汉市发改委主任徐进，福建省福州市政法委副书记、市公安局局长徐聪荣等都携带贪腐巨款潜逃境外。

2.外逃贪腐分子潜逃方法分析

通过分析近年来贪腐分子潜逃的方法发现，主要包括以下几种潜逃方法：一是采用伪造的身份申领护照或者港澳台通行证从而潜逃境外，例如原中储粮河南周口直属库主任乔建军化名李峰申领护照潜逃瑞典，原通化金马药业集团有限公司董事长闫永明化名刘阳潜逃新西兰。二是使用伪造的出入境证件潜逃境外，原浙江之俊控股集团法定代表人何志军购买多个伪造的出入境证件，潜逃马来西亚。目前，社会上存在专门为贪腐分子提供伪造的出入境证件的组织，为贪腐分子潜逃境外提供了极大的便利。三是因公合法出境后，滞留境外逾期不归，最后潜逃，例如原浙江省温州市鹿城区委书记杨湘洪在法国考察时滞留未归。四是以出国旅游、探亲为借口，持私人真实出入境证件出境后潜逃，如原河南省高速公路局局长、高速公路发展有限公司董事长童言白因私出国护照出逃。五是直接通过偷渡等方式潜逃境外，例如原辽宁省抚顺市公安局新抚公安分局经侦大队大队长王敬梓就是偷渡到越南而潜逃的。

3.外逃贪腐分子潜逃地情况分析

我国外逃的贪腐分子主要的目的地为美国、加拿大、澳大利亚等西方发达国家，2015年4月22日我国针对外逃的100名国家工作人员发布了红色通缉令，对“百名红通人员”追逃行动是我国反腐败国际追逃的标志性活动，以“百名红通人员”追逃行动为例，已经归案的60人中，有17人逃往了美国，14人潜逃加拿大，5人逃往澳大利亚，占比60%。而未归案的40人中，仍有徐进、刘芳、刘昌明、石阳等20人藏匿在美国(6)《尚未归案的40名“百名红通人员”中仍有20人藏匿在美国 美国沦为腐败分子避风港》，新华网，http://www.xinhuanet.com/2020-11/10/c_1126720584.htm，最后访问时间：2020年11月10日。，其次，加拿大和新西兰也各有6人。可能藏匿在美、加、澳、新的占比达85%。(7)《“百名红通”剩40人在逃 19个逃往美国》，新浪新闻网，http://news.sina.com.cn/c/2019-09-14/doc-iicezueu5586844.shtml，最后访问时间：2020年7月27日。由此，可以看出我国外逃的贪腐人员的主要潜逃地为西方发达国家，原因在于我国与这些国家基本都没有签订引渡条约，或者虽然签订了引渡条约但并未发生法律效力，被引渡回国的风险较小。

我国外逃的腐败分子除了主要潜逃至西方发达国家外，也有很大一部分贪腐分子潜逃到泰国、柬埔寨、马来西亚等东南亚国家，如原北京市新闻出版局计划财务处出纳孙新挪用公款后潜逃至泰国，后于2015年6月8日在柬埔寨被缉捕归案；原福建福清农行信贷科长詹再生潜逃至马来西亚，于2015年10月2日被缉捕归案。这些贪腐分子潜逃东南亚的主要原因在于这些贪腐分子职级较低，贪腐的金额一般较小，无能力支持潜逃到追逃风险较低的西方发达国家，而东南亚国家离我国较近，逃跑路线较短，出入境手续相较于西方发达国家相对简单，同时这些国家与我国的文化差异较小，便于以后融入当地生活，但我国与东南亚国家大部分国家签订了引渡条约或者刑事司法协助协定，被引渡回国的风险较大。

此外，我国还有一部分贪腐分子潜逃到非洲、拉丁美洲等不起眼的国家，如原中企国际合作有限责任公司(中企国际)进出口部负责人裴健强潜逃几内亚、原辽宁省本溪市劳动和社会保障监察支队案件审理科科长付耀波、出纳张清曌潜逃圣文森特和格林纳丁斯、原江苏中淮建设集团有限公司原董事长钱增德潜逃到肯尼亚。这些人员一般是不能直接潜逃到较为安全的美国、加拿大、澳大利亚等发达国家，所以选择潜逃至这些国家以等待机会，再中转到与我国没有签订引渡条约的西方发达国家，从而逃避法律制裁。

(二)跨境追逃贪腐人员的必要性分析

腐败是影响经济社会发展和国家长治久安的致命风险，严重破坏公平竞争的市场秩序，影响市场配置资源基础性作用的有效发挥，干扰社会主义市场经济的正常运行；严重违背社会主义民主政治原则，阻碍依法治国进程，损害党和政府的威信和形象，降低国家政权机关的公信力；严重背离社会主义核心价值，损害社会主义道德，滋长腐朽落后思想，助长不良社会风气；严重损害社会公平正义，干扰社会管理，侵害人民权益，引发甚至激化社会矛盾，影响社会和谐稳定。(8)钟纪岩：《反腐倡廉关系党和国家生死存亡》，人民网，http://opinion.people.com.cn/n/2013/0130/c1003-20367836.html，最后访问时间：2020年11月22日。贪腐人员外逃至境外，更是导致大量国有资产非正常外流，影响我国经济社会的发展和政治的稳定，也不利于我国良好国际形象的建立，更甚者会阻碍我国推进中国特色大国外交、构建人类命运共同体的重要进程。因此，亟须将这些出逃境外的贪腐人员抓捕归案，使其接受法律的制裁。

1.资本外逃影响我国经济社会的发展

外逃贪腐人员究竟转移至境外多少资产，至今未有准确数字，只能从相关的资料一窥端倪，2010年初，中纪委副书记李玉赋曾表示外逃官员人均卷走1亿元。(9)《4000名外逃贪官人均卷走1亿元》，新浪新闻网，http://news.sina.com.cn/o/2010-01-11/061716911394s.shtml，最后访问时间：2020年7月27日。此外，2011年中国人民银行发布《我国腐败分子向境外转移资产的途径及监测方法研究》报告表示，自1990年至2010年外逃贪腐人员通过现金走私、离岸金融、替代性汇款等方式将8000亿元人民币转移至境外。(10)《央行揭贪官外逃路径：过万官员出逃携款8000亿》，腾讯新闻网，https://news.qq.com/a/20110615/000443.htm?pc，最后访问时间：2020年7月27日。整理近年来中纪委发布有关部分外逃贪腐分子涉案金额的相关信息(详见表1)亦能发现，贪腐分子转移资产金额巨大，少则1亿元，多则近10亿元，仅以上10人就转移至境外资产超过60亿元。不管是表1统计的数字，还是相关资料披露的数字，贪腐分子转移至境外资产金额之巨大超乎想象。根据韩继云(2000)关于资本外逃的定义，“国内资本出于安全动机、投资动机或者其他目的, 逃避正常的监管制度, 以各种非正常的方式转移到国外的行为”(11)韩继云：《1989-1998：中国资本外逃实证分析》，《经济经纬》2000年第1期。，我国外逃贪腐人员非正常转移资产至境外的行为显然属于资本外逃。李晓峰(2000)也认为腐败导致的国有资产的流失是性质最为恶劣、影响后果最为严重的资本外逃，并进一步指出，按照萨缪尔森和诺德豪威《经济学》的观点，资本的正常形成对一国的经济增长具有至关重要的意义，对于发展中国家而言更是如此。因此，资本的外逃会影响资本的正常形成，阻碍经济的可持续发展；削弱政府的税基，减少政府的财政收入；影响政府财政收支平衡，增加政府举债和偿债风险；影响不同群体的再分配收入，拉大分配收入差距，并进而影响我国经济的正常发展。(12)李晓峰：《中国资本外逃的理论与现实》，《管理世界》2000年第4期。

表1 部分外逃贪腐人员涉案金额

2.贪腐人员外逃影响我国政治局面的稳定

2011年6月14日，中国人民银行网站刊发名为《我国腐败分子向境外转移资产的途径及监测方法研究》中引用中国社科院的调研资料披露：从20世纪90年代中期以来，外逃党政干部，公安、司法干部和国家事业单位、国有企业高层管理人员，以及驻外中资机构外逃、失踪人员数目高达16000至18000人。(13)《央行揭贪官外逃路径：过万官员携款8000亿出逃》，新浪新闻网，http://news.sina.com.cn/c/2011-06-15/093422644170.shtml，最后访问时间：2020年11月22日。而这些潜逃境外的贪腐分子，大部分身居要职，半数以上为国家党政机关、国有企事业单位的“一把手”(如表1所示，此外表1未统计的人员，如交通银行广州分行党委书记、行长刘昌明，农业银行江阴要塞支行行长孙峰，还有前面提到的温州市委常委、鹿城区委书记杨湘洪，云南锡业集团党委书记、董事长肖建明等)。如此庞大数量的高级别的官员纷纷外逃，除了影响原本的工作秩序外，还会影响政府公信力，动摇我党的执政根基，影响我国政治局面的稳定，甚至会影响国家安全。

3.贪腐分子外逃阻碍我国法治建设的进程

大部分贪腐分子在境外潜逃已经达10年以上，以尚未归案的40名红通人员为例，其中有4人潜逃超过20年，14人潜逃15年以上20年以下，5人潜逃10年以上15年以下，因此，潜逃10年以上的共计23人，占比57.5%。

表2 40名未到案红通人员潜逃时间统计表

潜逃境外的贪腐分子长期得不到法律的制裁，是对我国法律的践踏，是对我国执法水平的质疑，更是对我国司法权威的挑战，严重影响我国法治建设。同时，这些贪腐分子长期潜逃境外，在境外过着奢靡的生活，会对其他未犯罪的国家工作人员产生极大的诱惑和刺激，久而久之就可能有越来越多的国家机关工作人员出逃境外，形成恶性循环，损害党和政府的威信和形象，降低国家政权机关的公信力，损害法律应有的权威，使得法律形同虚设，阻碍依法治国进程。

4.贪腐分子外逃影响我国良好国际形象的建立

良好的国际形象是综合国力的重要组成部分，尤其在全球一体化的今天，国家之间的竞争很大程度上体现为综合国力的竞争。换而言之，良好的国际形象能够扩大我国的影响力，提高我国的国际竞争力，提升我国的国际地位。而大量贪腐分子长期潜逃境外，得不到法律应有的惩处，会令国际社会怀疑我国的执法水平和打击犯罪的能力，并且近年来潜逃境外的贪腐分子，为了逃避法律的制裁，纷纷以酷刑、政治迫害为借口，使得国际社会对我国人权保障问题产生了极大的怀疑，这些都影响了我国良好国际形象的建立。因此，有必要将这些潜逃境外的贪腐分子追逃归案，依法进行惩处。

二、我国反腐败引渡立法与实践现状

截至2020年11月11日，在反腐败引渡立法方面，我国积极参与和加入了《联合国反腐败公约》等多个反腐败国际追逃国际条约，并且基本建立起与《联合国反腐败公约》相衔接、较为完备的反腐败法律法规体系，同时也形成了以《引渡法》为核心，以《刑事诉讼法》《监察法》《刑事司法协助法》等为配套的引渡法律体系，已与81个国家缔结引渡条约、司法协助条约、资产返还与分享协定等共169项，与56个国家和地区签署金融情报交换合作协议，初步构建起覆盖各大洲和重点国家的反腐败执法合作网络。在引渡国际合作的实践方面，我国首次与联合国签署反腐败合作谅解备忘录，先后与白俄罗斯、老挝、越南、阿根廷、澳大利亚、丹麦、泰国、菲律宾、哈萨克斯坦等9个国家反腐败司法执法机构签署了反腐败执法合作谅解备忘录。(14)《中国已与81个国家缔结引渡条约、司法协助条约等共169项》，新华网，http://www.xinhuanet.com/legal/2020-11/11/c_1126723536.htm，最后访问时间：2020年11月22日。但是在双边引渡条约上，我国与贪腐人员主要出逃地美国、加拿大等西方发达国家所签订双边引渡条约数量较少，通过引渡成功追逃追赃的案例也寥寥可数。

(一)我国反腐败引渡的法律体系

1.关于引渡的国内立法

我国关于引渡的国内立法较晚。这是由于新中国成立后，资本主义国家采取政治上不承认、经济上封锁、军事上制裁等方式限制我国外交事宜，我国于是不得不实行“一边倒”的外交政策。因此，该时期涉外的刑事案件数量极少，腐败分子外逃的案例就更少。随着改革开放政策的实施以及我国市场经济体制改革的深入，我国与国际社会的交往日益增多，涉外的刑事案件也随之增加。在这种情况下我国开始重视反腐败引渡制度的建设。1984年我国加入了国际刑警组织；1992年制定了《关于办理引渡案件若干问题的规定》；1996年在《刑事诉讼法》中增加国际司法协助原则的规定，至此，引渡制度的法律雏形基本形成。2000年12月28日，全国人大常委会通过了《引渡法》，标志着我国引渡制度立法体系基本完成。

我国《引渡法》一共包括四章，第二章详细规定了向我国申请引渡的条件、引渡请求的提出、引渡请求的审查等内容，第三章规定了我国向外国请求引渡的具体办案机关、具体流程和准则等。《引渡法》的颁布为引渡工作的开展提供了法律支持和具体援引，对推进引渡国际合作具有重要意义。

随着全球化的逐步推进，我国也在不断建设与完善我国的引渡法律体系，在《刑事诉讼法》二修时增加了犯罪嫌疑人逃匿案件违法所得没收程序，三修时增加了缺席审判程序，这都有利于保障反腐败引渡国际合作的开展。2018年3月份颁布《监察法》，明确监察机关是反腐败引渡的主办机关，有职责督促其他机关做好引渡工作，对其他机关开展引渡工作有义务进行协调和统筹。同年10月份颁布《国际刑事司法协助法》，进一步明确对包括引渡在内的国际刑事司法协助活动，增加了国际刑事司法协助的可操作性。

到目前为止，我国形成了以《引渡法》为核心，以《刑事诉讼法》《监察法》《刑事司法协助法》等为配套的引渡法律体系。

2.双边引渡条约

双边引渡条约是引渡国际合作的基础，是包括美国在内采用严格条约前置主义国家进行引渡的前提条件。因此，我国一直致力于推动与更多的国家签订双边引渡条约。《中泰引渡条约》是我国签订的首个双边引渡条约，在我国双边引渡条约史上具有重要的意义。自此我国陆续与多个国家签订了双边引渡条约，至《引渡法》的颁布，我国已经与25个国家签订了双边引渡，但绝大多数为亚非拉地区的发展中国家。同时，我国还积极探索与发达国家之间的引渡国际合作。2006年我国与西班牙签订了《中西引渡条约》，开启了我国与西方发达国家在引渡国际合作方面的新篇章。

2020年8月10日国家监察委主任杨晓渡在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上表示：“我国与28个国家新缔结引渡条约、司法协助条约、资产返还与分享协定等43项……目前我国已经与81个国家缔结引渡条约、司法协助条约、资产返还与分享协定等共169项，与56个国家和地区签署金融情报交换合作协议。”(15)《近7年追回外逃人员7831人、赃款196.54亿元！国家监委：推动与更多国家签署引渡条约和司法协助条约》，搜狐网，https://www.sohu.com/a/412459415_115362，最后访问时间：2020年8月15日。由此可以看出，我国的反腐败双边引渡条约的缔结工作取得了长足进展，但细究之后发现，直至目前与我国签订双边引渡条约的发达国家仅5个，其中甚至不包括美国和加拿大。而与澳大利亚所签《中澳引渡条约》至今仍未发生法律效力。

3.包含引渡内容的国际公约

为了给成员国签订引渡条约提供范例，1990年联合国通过了《引渡示范公约》，我国不仅参与了该公约的制定，还在国内立法和引渡条约签订过程中积极贯彻该公约的精神和体现该公约的具体规则。在积极完善引渡国内立法和推进与他国签订双边引渡条约外，我国还积极参加了许多包含引渡内容的国际公约，在国际公约的框架下寻求引渡贪腐分子的国际合作。其中较为重要的两个涉及反腐败引渡公约为：《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公约》。

2000年联合国大会通过了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》，公约旨在广泛开展国际合作，共同打击包括腐败犯罪在内的跨国有组织的犯罪活动。2000年12月12日我国签署了该公约，2003年全国人大常委会通过了该公约，同年10月23日该公约对我国发生效力。

2003年通过《联合国反腐败公约》，同年12月10日我国签署该公约，2005年10月27日全国人大常委会全票通过该公约，2006年2月12日《联合国反腐败公约》对我国发生法律效力。《联合国反腐败公约》为开展反腐败国际合作提供了指引和法律支持，其中以18条法律条文对反腐败引渡国际合作的相关内容进行了详细规定，在未签订双边引渡条约的情况下为引渡外逃的贪腐分子提供了可能。

(二)我国反腐败引渡的实践情况

我国引渡外逃贪腐分子的工作起步较晚，典型的案例也较少，根据近年来中纪委发布的相关消息，笔者整理了十个较为典型的反腐败引渡案例，详见表3。陈满雄、陈秋园夫妇挪用公款案是我国签订首个引渡条约——《中泰引渡条约》后基于双边条约引渡的贪腐第一案。1995年陈满雄夫妇携款4.2亿元潜逃至泰国清迈，并购买了泰国的国籍，为了逃避侦查，陈满雄还进行了整容，对皮肤进行了漂白，因此陈满雄被称为最难抓的贪腐分子。在中国与泰国不断努力下，2002年12月泰国最终同意我国请求引渡陈满雄夫妇的申请。原贵州省交通厅厅长、贵州高速公路开发总公司总经理卢万里在职务升迁无望的情况下，疯狂敛财，案发后于2002年1月24日化名“张唯良”潜逃斐济共和国，我国和斐济共和国没有签订引渡条约，通过我国与斐济共和国的不断沟通和协商，最终在平等互惠原则下，斐济共和国同意向我国引渡卢万里，2002年5月卢万里被押解回国。黄海勇案被称为最为复杂的引渡案，8年时间上诉20次，申请人身保护令10次，历经两届秘鲁政府，穷尽了所有的法律程序，最终黄海勇被引渡回国，本案中最大的阻碍是死刑问题，我国提交充分的证据予以佐证将不会对黄海勇判处死刑，在中秘两国的不懈努力下，最终美洲人权法院同意秘鲁向我国引渡黄海勇，2016年7月黄海勇被我国押解小组从秘鲁，途径古巴、俄罗斯，押解回国。姚锦旗受贿案是我国监察委员会成立后成功引渡的第一案，也是我国从欧盟引渡贪腐分子的第一案，潜逃13年之久的姚锦旗在被保加利亚抓获后，仅历时44天就被引渡回国。

表3 我国引渡贪腐分子的典型案例

从上述案例可以看出我国在“引渡外逃贪腐分子，惩治腐败犯罪国际合作”方面取得了一定的成绩，但值得注意的是，2020年国家监察委员会《关于开展反腐败国际追逃追赃工作情况的报告》中披露：“截至2020年6月底，各省区市监察机关、检察机关、公安机关在“天网行动”中通过与国外境外执法机关合作，依法缉捕1468人、遣返345人、引渡50人。”(16)《近7年追回外逃人员7831人、赃款196.54亿元！国家监委：推动与更多国家签署引渡条约和司法协助条约》，搜狐网，https://www.sohu.com/a/412459415_115362，最后访问时间：2020年8月15日。从报告披露的数字来看，在反腐败国际追逃工作中，引渡的适用比例仍然较低。作为最常规的国际追逃措施，引渡的人数与外逃贪官的人数相差太大，不相匹配，引渡外逃贪腐分子障碍重重。

三、引渡外逃贪腐分子存在的障碍

(一)传统引渡原则适用方面

1.条约前置主义原则

条约前置主义原则是引渡法中一项传统的基本原则和要求，其是指引渡请求国与被请求国之间若要引渡犯罪分子，前提是必须签订了双边引渡条约，不包含多边引渡条约以及含有引渡内容的国际公约。英美法系国家大多对该原则持肯定的态度，在国内法中对该原则进行规定，如美国就坚持严格的条约前置主义原则，《美国法典》第3181条就规定“本编与移交外国犯罪人有关的各条款，仅在与该国政府签订的任何引渡条约存续期间有效。”以“百名红通人员”为例，逃往美国的一共36人，占比60%，但无一人是从美国引渡归案的，从美国追逃归案的17人，16人是通过引渡的替代措施劝返归案，1人遣返归案。我国与绝大部分英美法系国家没有签订双边引渡条约，在条约前置主义原则的影响下，贪腐分子为了逃避法律制裁大都选择逃往这些国家。而英美法系国家也沦为外逃贪腐分子的“避风港”。不得不说，条约前置主义原则大大阻碍了我国引渡贪腐人员的进程。

随着全球化的推进以及交通技术的发展，跨国刑事案件成倍增趋势，仅凭一国之力已经很难与此类国际犯罪相抗衡，因此，深入国际合作，共同打击犯罪成为必然。在此背景下，有一部分英美法系国家开始允许在双边条约引渡的基础上，双方基于互惠原则进行引渡，如我国从斐济引渡卢万里、从加拿大引渡赖昌星。英国和新西兰更是对国内法进行了修订，增加了互惠原则引渡的规定。加拿大、澳大利亚扩大了引渡条约的范围，不再仅限于双边引渡条约，同时也包括包含引渡内容多边条约和国际公约，同时个案合作协定也可以被解释为引渡条约。条约前置主义原则在一定程度上突破了传统引渡原则的限制。

截至目前，我国与绝大多数贪腐分子主要出逃国都未签订双边引渡条约，尤其是对于像美国这样严格采用“条约前置主义”原则的国家来说，我国想从该国引渡外逃的贪腐分子可能性几等于零。

2.政治犯不引渡原则的限制

政治犯不引渡原则同条约前置主义原则一样是引渡法的一项传统的基本原则，是人权保障制度的体现和延伸。该原则是指为了保护被请求引渡人的人权，使其免受引渡请求国政治迫害，被请求国拒绝向请求国引渡实施了政治犯罪的被请求引渡人的原则。(17)秦一禾：《犯罪人引渡诸原则研究》，北京：中国人民公安大学出版社，2007年，第155页。政治犯不引渡原则的关键词在于“政治犯”，“政治犯”的不同界定和理解直接影响着引渡的范围，但纵观整个国际法，对于“政治犯”并没有一个公认的、确定的、统一的概念，由于各国政治背景、文化理念、法律制度的不同对“政治犯”的概念和范围理解不尽相同。而贪腐分子由于其身份上的特殊性，与“政治犯”身份上具有一定的相似性，因此，对其引渡也会由于“政治犯”各国概念和范围界定的不同而影响引渡工作的开展。

我国《引渡法》也明确规定了政治犯不引渡原则，但对于何为“政治犯”并没有进行界定或者给出界定的标准，甚至连界定方向也未予以明确。因此，在对外签订引渡条约和司法协定时“政治犯”的表述也不统一。例如在《中波民刑事司法协助》中，使用了“犯罪具有政治性质”的表述；在《关于办理引渡案件若干问题的规定》使用了“因为政治原因的犯罪”；在《中土民刑事司法协助》使用了“政治犯罪或与之有关的犯罪”；在《中泰引渡条约》中使用了“政治犯罪”一词；在《中罗引渡条约》使用了“政治性质的犯罪”一词。我国对于政治犯概念和范围理解的不明确，在其他国家同样如此，因此在涉及与其他国家进行引渡磋商时，基于各方政治、经济、资金利益等各种因素的考量，就外逃贪腐分子是否为“政治犯”的判断势必要产生一定冲突，而外逃贪腐分子以此为借口进行引渡对抗也就不足为奇。因而，“政治犯”概念与范围的不明确也成为阻碍我国引渡外逃贪腐人员工作开展的一大原因。

3.本国国民不引渡原则的限制

本国国民不引渡原则是指，在被请求引渡人为被请求国本国国民时，基出于保护本国国民的目的，维护本国司法主权的原则，被请求国有权拒绝请求国引渡申请的原则。(18)彭峰：《引渡原则研究》，北京：知识产权出版社，2008年，第125页。本国国民不引渡原则是国家主权原则的体现，主权国家对其本国国民有属人管辖权。但对于该原则，大陆法系与英美法系态度不尽相同，大陆法系一般持绝对禁止引渡的态度，而英美法系则认为本国民在符合一定条件的情况下亦可以引渡。外逃贪腐分子利用职务便利和资金优势很容易就能获得其他国家的国籍，如移民投资等，在取得外国国籍后，便以“本国国民不引渡原则”来规避我国的引渡，逃避我国法律制裁。我国在该原则上采取的是严格禁止引渡主义，对于我国公民一律禁止引渡，并在我国《引渡法》中进行了明确的规定，该规定阻碍了我国与英美法系国家在此方面的合作，对于我国基于互惠原则从其他国家引渡贪腐人员有着一定的负面影响。例如，“百名红通人员”闫永明外逃至新西兰，并合法取得了新西兰的国籍，在我国追逃过程中虽闫永明回国投案自首，但在退赃退赔后又不得不遣返回新西兰。中国银行广东开平支行行长许超凡妻子邝婉芳与许超凡假离婚后，通过与美国人结婚获得了美国国籍，后邝婉芳在美国被异地追诉而没有被引渡回国，很大一部分原因就在于邝婉芳属于美国国民。“本国国民不引渡原则”成为了我国引渡外逃贪腐分子又一障碍。

值得注意的是，随着惩治腐败犯罪国际合作的深入，各国对于本国国民不引渡原则的态度逐渐有所改变，严格禁止引渡的态度逐渐松动，这也得到了《联合国反腐败公约》的支持，《公约》明确规定，在尊重成员国国内法的基础上，对于引渡本国国民的，作为被请求国的缔约国应履行缔约义务进行引渡。在本国国民不引渡原则逐渐松动的大趋势下，我国也应顺应国际发展趋势，做出相应的变通。

(二)人权保障国际衔接方面

1.有关“死刑犯不引渡原则”的问题

我国《刑法修正案(九)》保留了贪污贿赂犯罪死刑刑罚，而绝大多数西方发达国家都认为贪污贿赂并不是严重的暴力犯罪，不适用死刑。例如我国在向秘鲁引渡黄海勇时，虽然我国和秘鲁签订了双边引渡条约，但在引渡黄海勇的过程中，却因死刑问题阻碍了我国引渡黄海勇的进程。2009年2月12日秘鲁利马第56法院中止了黄海勇的引渡程序，要求中国提供不对黄海勇判处死刑的保证和证据。2010年5月24日秘鲁宪法法院认为我国提供的证据不充分，不能保证黄海勇不会判处死刑，判决秘鲁政府不得向中国引渡黄海勇。2013年10月30日“黄海勇诉秘鲁”案被提交至美洲人权法院。2014年9月3日，美洲人权法院开庭审理此案，充分听取了各方的意见，在2015年6月30日做出判决在确保黄海勇不被判处死刑的前提下，允许秘鲁向中国引渡黄海勇，基于此2016年5月23日秘鲁政府决定向中国引渡黄海勇。黄海勇案前后历时8年，以“死刑和酷刑”问题上诉20次，申请人身保护令10次，我国追逃小组前后七次往返秘鲁，在保证不对黄海勇判处死刑的情况下，才最终将黄海勇引渡回国。从黄海勇引渡案可以看出，贪污贿赂犯罪死刑刑罚的设置阻碍了我国追逃外逃贪腐分子的引渡进程。

事实上，我国保留贪腐犯罪中的死刑刑罚，有其时代背景和现实需要，是综合各种因素的考量后做出的决定。按理来讲，我国《引渡法》也应与此规定相匹配，但事实上，《引渡法》对“死刑不引渡”问题却采取了回避的态度，不论是在绝对不引渡，还是在相对不引渡条款中都找不到有关“死刑不引渡”的规定。直至2006年《中西引渡条约》签订时，我国才开始正视“死刑引渡”问题，在《中西引渡条约》中我国认可了“死刑不引渡原则”。但认可该原则势必会与我国国内法的规定相冲突，造成同案不同罚的不公局面，然而不认可则难以引渡外逃贪官，进而影响反腐败的效果。但随着反腐败国际合作的不断深入，“死刑不引渡原则”的问题避无可避，我国必须做出选择，这是目前亟须解决的问题。

2.贪官被引渡回国后的人权保障问题

近年来我国在引渡外逃贪腐分子过程中，贪腐分子被引渡回国后的人权保障问题，也成为了引渡工作的重要的障碍。其中最主要是酷刑问题和公正审判问题。

首先，关于酷刑问题。我国是《禁止酷刑公约》的缔约国，有责任履行公约的义务，保障犯罪嫌疑人的人身权利，我国也在积极履行公约赋予我国的这项义务，定期提交关于酷刑的报告。但近些年激起舆论风潮的冤假错案，如聂树斌强奸案、佘祥林杀妻案、赵作海故意杀人案、张振风杀人强奸案等，引发了国际社会对我国的法治状况的怀疑，对我国的法治形象产生了不利影响。如在黄海勇引渡案件中，黄海勇及其律师就曾以“死刑和酷刑”为理由进行上诉和申诉的，致使案件久拖不决，浪费了大量的人力、物力和财力。在赖昌星引渡案中，也同样是因为“死刑和酷刑”的原因导致加拿大迟迟未做出是否引渡的决定，“酷刑”问题已经成为阻碍我国引渡外逃贪腐分子工作的不利因素。

其次，关于公正审判的问题。司法公正是维护社会公平正义的最后一道防线，也是我国法治建设的关键，在国际引渡实践中同样如此。在反腐败国际追逃过程中，我国常常受制于一些被请求国关于“中国行政权力过于干涉司法，裁判者无法保持完全中立而做出公正判决”的错误认知的影响，从而阻碍了我国引渡外逃贪腐人员工作的进行。获得公正的审判是被引渡贪腐犯罪分子的基本人权，被引渡国往往基于保障被引渡贪腐分子人权的考量而拒绝我国的引渡申请。因此，能否使贪腐分子在引渡回国后受到公正的审判往往成为被请求国关注的问题，而这一问题的顺利解决与否也直接影响我国反腐败引渡工作的成效。

(三)引渡适用程序方面

1.引渡审查程序繁琐

我国《引渡法》规定了引渡犯罪分子的审核程序，但审核程序却相当繁琐(详细流程见图1)。其中外交部是我国引渡申请的初步审查机关，负责对引渡申请是否符合引渡法的规定进行审核，所有审查的结果或者结论均由外交部负责通知引渡请求国，其他部门一般情况下不与请求国直接联系；公安部负责寻找被引渡人和强制措施的情况，同时负责对国际刑警组织提交的引渡申请的初步审查；最高人民检察院负责审查被引渡人涉嫌的罪名是否属于我国管辖，若属于我国管辖的范围，应由我国进行追诉，终止引渡；被指定管辖引渡审查的高级人民法院负责对最高人民法院转交的引渡材料进行实质审查，最终做出是否引渡的裁定，并报最高人民法院审核，最高人民法院对高级人民法院的引渡裁定进行复核，可以裁定核准引渡、裁定不核准发回重新审查、变更裁定；国务院对最高人民法院核准引渡的裁定行使最终的决定权。

图1 我国引渡申请审查程序图

从《引渡法》的规定和图1可以看出，我国对引渡申请规定了严格的审查程序，包含行政审查与司法审查双重审查，且没有规定简易审查程序，不管引渡案件复杂与否，被引渡人主观态度如何，所有的涉外案件均要进行上述繁杂的审查。如此繁杂不加区分简易和普通的引渡审查程序，不仅造成了执法和司法资源的浪费，也给了腐败分子以可乘之机，同时可能使其他国家产生畏难情绪，从而不愿与我国签订引渡条约，或者在互惠原则下引渡时故意进行无必要的审查，以此达到所谓的“公平”，这在一定程度上了阻碍了我国反腐败引渡工作的开展。

2.引渡替代措施立法缺失

在反腐败国际追逃60名归案的“百名红通人员”中有45人是通过劝返措施追逃归案的，占比高达75%，而遣返、异地追诉虽适用不如劝返频度高，但作为引渡措施的替代措施，在反腐败国际追逃中所发挥的作用也不可小觑。但是至今我国未出台相关的法律规范来专门规制劝返、遣返、异地追诉等引渡的替代措施，法律的空白，就容易引发这样或者那样的问题，如量刑承诺不当问题、追逃人员玩忽职守问题、劝返回国自首认定问题、遣返的具体程序问题、违反所在国法律问题等等。这都严重影响了反腐败国际追逃工作的推进。因此，应尽快出台专门的法律法规来规范引渡的替代措施，特别是适用最多的劝返措施，对具体的程序、责任、注意义务等进行明确，提高劝返等措施的效率，促进整个反腐败国际追逃工作的顺利开展。

四、完善我国外逃贪腐人员引渡制度的建议

(一)灵活处理引渡传统原则问题

1.积极寻求与他国开展引渡条约谈判

通过上述对我国引渡双边条约签订情况的介绍，我国与西方发达国家之间几乎都没有签订双边引渡条约。而且这些国家大部分坚持严格的“条约前置主义”原则，我国很难从这些国家直接引渡外逃的贪腐分子，正是基于此我国贪腐分子纷纷以这些国家作为主要潜逃地。为了解决这一难题，我们应积极寻求与以美国、加拿大等国为代表的发达国家开展引渡条约的谈判，争取早日签订双边引渡条约，从而顺利地从奉行“严格的条约前置主义”的国家引渡外逃的贪腐分子。但引渡条约谈判不是一件简单的事情，涉及双方的国家利益和国家主权，谁也不可能轻易的让步和妥协，需要经历一个漫长的博弈和谈判过程，因此在与这些国家签订双边引渡条约之前，可以采取以下方法来解决引渡外逃贪官的问题：

首先，对于允许以多边条约和国际条约为前提进行引渡的国家，可以探索在国际公约的框架下进行外逃贪腐分子的引渡合作。除美国采取严格的条约前置主义外，加拿大、澳大利亚、新西兰等国采用的是以双边、多边条约(公约)为基础的引渡方式，如澳大利亚《引渡法》对“引渡条约”进行了界定，是指澳大利亚与外国缔结或共同参加的有关被诉或控诉有罪的个人引渡的条约。因此，虽然我国未与以上发达国家签订双边引渡条约或虽签订条约但条约未发生法律效力，但我国与大多数发达国家均为《联合国反腐败公约》的缔约国，且与大多数发达国家签署了刑事司法协助规定，可以在国际条约、刑事司法协助的框架下探究引渡合作。

其次，积极开展个案引渡协定工作。在多边条约和国际公约框架下难以进行外逃贪腐分子引渡合作的，可以探究个案的引渡合作。英国和加拿大引渡法都允许通过签订个案引渡协定进行引渡合作，而且这种谈判具有很强的针对性，耗时较短，也更容易成功。

最后，对于以上方法都难以开展反腐败引渡合作的，可以尝试引渡的替代措施。劝返、遣返、缉捕、异地追诉等都是引渡的替代措施，在反腐败国际追逃中发挥着重要的作用，如前文提到的60名归案的“百名红通人员”有45人是通过劝返归案的，因此，对于美国这种奉行“严格条约前置主义”的国家，可以积极尝试引渡的替代措施，以此将外逃的贪腐分子追逃归案，绳之以法。

2.明确“政治犯罪”的范围

“政治犯”不引渡原则是一项重要的引渡原则，国际社会也普遍予以认可。但该原则一直备受争议的原因是直至目前对于“政治犯”的概念、范围、判断标准国际社会都无法形成共识，导致在具体的引渡案件中，对于一行为是否属于“政治犯”完全取决于被请求国的自由裁量。(19)李翔：《国际刑法中国化问题研究》，北京：法律出版社，2009年，第216页。在缺少国际法律和规范的规制的情况下，此种裁量很容易被政治因素所干扰，难以保证客观性和公正性，而且容易引起国际纠纷和冲突。为此，国际社会积极地探索限制“政治犯”的范围，以此来减少适用此原则的纷争。《联合国反腐败公约》明确规定11种腐败犯罪不属于“政治犯”罪的范畴，不适用“政治犯”不引渡原则。在此基础上各国纷纷对国内法予以修订，确定某些犯罪行为不属于“政治犯”，例如《加拿大引渡法》就明确五种犯罪不是“政治犯”，不能适用“政治犯”不引渡原则。

我国也应尽快对“政治犯”的概念进行界定或者限制。具体可以如下操作：(1)可以借鉴域外其他国家和国际公约对“政治犯”的界定，立足我国政治、经济、法律的基本情况，对“政治犯”的内涵进行概括和抽象，并在我国《引渡法》中予以明确规定，在对外签订引渡条约时统一用语和标准。(2)借鉴《联合国反腐败公约》对“政治犯”的限定，我国是《联合国反腐败公约》的缔约国，有责任履行《公约》负于的义务，因此，在“政治犯”的界定上可以借鉴《公约》的做法，明确将相关犯罪行为排除在“政治犯”的范畴之外。

3.弱化本国国民不引渡的原则，加强我国国家工作人员国籍的管理

本国国民不引渡原则系英美法系国家一直坚持的原则，而大陆法系对绝对禁止引渡本国国民的态度近年来有所松动。《联合国反腐败公约》对此原则在尊重缔约国国内法的基础上也持相对禁止的态度。因此，在一定条件下允许引渡本国国民成为国际发展的大趋势，我国理应顺应国际发展的大趋势，改绝对禁止引渡本国国民为相对禁止，弱化该原则对国际引渡合作的负面影响，加强同其他国家在引渡外逃贪腐分子方面的合作，共同打击贪污贿赂犯罪，建立国际良好秩序。具体可以进行如下操作：

(1) 修改我国《引渡法》关于该原则的禁止性规定，将“应当”修改为“可以”，为开展引渡本国国民协作工作的开展留有商讨的余地。

(2) 在基于互惠关系引渡本国国民的，可以就个案进行谈判，签订个案引渡协定，为以后引渡国际合作的开展打下良好的基础，进一步促进互惠原则的贯彻。

(3) 在基于引渡条约引渡我国国民时，要区分在条约中是否就引渡本国国民做出规定，我国与泰国等东南亚国家签订的引渡条约中没有提及，这种情况可以直接就引渡我国公民问题进行谈判和商讨；对于条约中明确约定了禁止引渡我国公民的，可以先就个案进行商讨，在个案商讨的基础上，对条约的内容进行协商。

此外，还应加强对我国国家工作人员的国籍管理。只有这样才能避免在引渡外逃贪腐分子时涉及双重、多重国籍的问题。我国《公务员法》明确规定对于具有外国国籍的公务员一律开除，但我国国家工作人员仍然通过各种途径和方法获得了其他国家的国籍。因此，必须加强对国家工作人员的国籍管理，加大对国家工作人员国籍的审查，对于隐瞒具有外国国籍的国家工作人员进行严惩。同时，加大对国家工作人员“假户口”问题的进行处理，国家工作人员身份上的便利，使其很容易就弄到“假户口”，并以此申领出入境证件，必须对公安备案的户口进行核实，涉及公职人员持有假户口的要进行严厉打击。此外，为了避免“裸官”(20)裸官是裸体做官的简称，指配偶已移居国(境)外、或者没有配偶，子女均已移居国(境)外的国家工作人员。问题的发生，还要对国家工作人员子女、配偶等密切关系人的国籍进行审查。

(二)完善引渡中的人权保障机制

1.对死刑适用问题做一定的让步

在贪污贿赂犯罪中保留死刑的设置，已经严重影响了我国引渡外逃贪腐分子工作的开展。因此，我国必须明确对此问题的态度，以便从根本上解决这一问题，减少国际社会对我国死刑适用问题的诟病，促进反腐败引渡合作的顺利开展。笔者认为目前在我国贪腐犯罪中废除死刑的设置条件依然不成熟，我国贪腐情况依然不够乐观，不设置死刑不足以震慑，不足以形成“不敢腐、不想腐、不能腐”的反腐败防范机制。同时，坚持我国刑事司法主权态度不让步，不放弃对外逃贪腐分子死刑的适用也不现实，这样我国很难与废除死刑的国家开展反腐败引渡合作，若无法从境外将贪腐分子引渡回国，也就谈不上打击腐败犯罪的问题。因此，目前我国应选择在引渡贪腐分子时对死刑适用问题做一定的让步，这符合我国当前的国情。具体操作如下：(1)转变对“死刑不引渡”原则的态度，前文笔者也论述了对该原则无论选择支持与否，对我国来说都无法规避其负面影响，这是一个两难的选择，因此我国选择了回避的态度，但随着反腐败引渡合作的推进，这是一个必须解决的问题，因此，必须转变对“死刑不引渡”原则逃避的态度；(2)对我国《引渡法》进行修订，增加“死刑不引渡”原则的规定，以法律的形式进一步表明我国的态度，树立我国良好的国际形象；(3)在签订引渡条约时，对“死刑不引渡”做出明确的约定，承诺对贪腐分子不适用死刑，在表明我方态度的同时，打消对方对我国适用死刑的顾虑；(4)在我国主动引渡贪腐分子时，积极提供相应的证据和材料，以此向被请求国保证对被引渡的贪腐分子不适用死刑，打消被请求国的疑虑，使引渡顺利进行。

2.加强外逃贪腐分子被引渡回国之后的人权保障

首先，完善外逃贪腐分子被引渡回国之后的制度保障。第一，应转变执法人员的法治观念，加强对执法人员的教育和培训，贯彻保障人权与惩治犯罪相统一的执法理念；第二，加强责任追究机制的建设，对于刑讯逼供、暴力取证、虐待被监管人等暴力执法，使用的酷刑的国家工作人员应启动责任追究机制追究其责任，并进行从严处罚；第三，加强国家赔偿制度建设，对于遭受酷刑的外逃贪腐分子要启动国家赔偿机制；对其遭受的精神和身体上的迫害进行赔偿，并对其后续的康复工作予以重视和关注；第四，完善其他制度的建设，例如证据制度，合理分配举证责任，不得强迫任何人自证其罪。

其次，确保外逃贪腐分子被引渡回国之后得到公平审判。2017年5月10日中共中央纪律检查委员会与中华人民共和国监察委员会联合发布了40名已归案“百名红通人员”后续情况(21)《40名已归案“百名红通人员”后续情况》，中央纪委监察部网站，http://www.ccdi.gov.cn/special/ztzz/ztzzjxs_ztzz/201705/t20170511_99033.html，最后访问时间：2020年7月27日。，这一做法值得肯定与借鉴，我国向国际社会公开追逃归案的贪腐分子后续情况，一方面说明我国切实做到了以事实为依据，以法律为准绳，公平、公正的对待归案贪腐分子，才有勇气公开后续情况；另一方面也表明我国愿意接受国际社会的监督，切实保障外逃贪腐分子回国归案后的合法权益。

(三)完善以引渡制度为代表的国际追逃措施

1.增加简易引渡程序

我国引渡请求的审查程序过于繁杂，费时费力不利于反腐败引渡合作的开展。因此，应繁简分流，提高引渡审查的效率，在我国《引渡法》中增加简易引渡审查程序的规定。这也符合《联合国反腐败公约》的规定，《公约》明确规定在尊重缔约国国内法的基础上，尽量简化引渡的审查程序。

在设置引渡审查程序上，我国可以借鉴《联合国反腐败公约》等国际公约中有关简易审查程序的规定，参考欧盟、美国、加拿大等国家和地区关于简易审查程序的设置，对于自愿被引渡回国的贪腐分子，可以简化其审查程序，缩短其审查期限，从而使其能够尽快回国归案，以免夜长梦多出现变故。

在实践中我国早就简化引渡程序进行了尝试，《中秘引渡条约》第13条简捷移交明确规定：“如果被请求引渡人同意被移交给请求方，被请求方可以在其法律允许的范围内尽快移交该人，而无需任何后续程序。”因此，我国可以在此基础上进行进一步的探索，以此为切入点对我国简易引渡程序流程和条件进行设置。

2.积极寻求并灵活运用引渡替代措施

引渡是最常规的反腐败追逃措施，但我国与绝大部分西方发达国家没有签订双边引渡条约，与这些国家很难开展反腐败引渡合作，这时引渡的替代措施就十分的重要。60名归案的“百名红通人员”中，有45人是通过劝返回国投案的，作为引渡替代措施之一的劝返是在反腐败国际追逃中发挥着重要的作用，应重点关注，进一步提高其效率，制定相关法规对其进行规范和引导；贯彻宽严相济的刑事政策，对于接受劝返主动投案的潜逃人员，给予较大幅度的从宽处理。在重点关注劝返措施的同时，不能放弃对其他追逃措施的适用，只有通过异地追诉、遣返、驱逐出境等措施的配合运用，才能逐步压缩腐败分子的生存空间，让其不得不接受劝返回国投案。值得注意的是，不同的追逃措施在不同的国家适用的效果不同，劝返和遣返在发达国家适用的效果较好，而缉捕在发展中国家适用的效果较好。因此，应结合不同国家的具体情况，针对不同的国家，在其法律规范允许的框架下，有针对性地制定不同的追逃方案。

(四)综合运用外交、立法和司法措施

1.利用外交措施

引渡外逃贪腐分子一共有三种路径：一是基于双方签订的引渡条约进行引渡；二是基于包含引渡内容的多边条约和国际公约进行引渡；三是基于双方的互惠关系进行引渡。而这其中不论是双边引渡条约的谈判和签订，还是多边条约、国际公约的磋商和签署，还是双方互惠关系的建立都离不开外交部门的努力。外交措施是反腐败引渡国际合作的基础和前提，因此，在引渡外逃腐败分子的过程中，要注重对外交措施的运用。目前与我国签订双边引渡条约的国家还是很少，这就需要外交部门积极开展条约的谈判、磋商、协商工作，促进双边引渡条约的订立和签署。同时，随着时代的发展，社会的进步，腐败的形式也会出现新的变化，各国的法律规范、法治理念也会随之更新，这就需要外交部门根据实践的变化，积极与缔约国进行协商，对反腐败引渡条约的内容进行修订和补充。此外，在引渡外逃贪腐分子过程中发生纠纷和冲突时，外交措施具有不可替代性。因此，在开展反腐败引渡合作过程中必须重视对外交措施的运用。

2.利用立法措施

引渡外逃贪腐分子离不开体系完备的法律规范的支持。因此，开展反腐败引渡国际合作过程中必须重视立法措施的运用。基于此，首先应对我国的《引渡法》进行修订，我国现行《引渡法》颁布实施至今已有20年，不管是我国还是世界都发生了翻天覆地的变化，在此背景下我国《引渡法》若不进行修订，势必难以适应我国惩治腐败斗争的需要。其次，应加强相关法律之间的协调性，我国有关反腐败引渡工作的法律规范有《引渡法》《国际刑事司法协助法》《刑法》《刑事诉讼法》《监察法》等等，这些规范颁布的时间、背景、任务不尽相同，可能存在冲突和矛盾之处。因此，应对涉及的法律规范进行梳理，在此基础上加强反腐败引渡法律规范之间的衔接和协调。只有以立法的方式进行全面的完善，才能为引渡工作的开展提供稳定的制度保障。

3.利用司法措施

司法措施是引渡外逃贪腐分子的重要措施之一，再完美的制度设计，再严密的法律规范，只有通过司法活动予以贯彻才能实现其价值。因此，应对我国反腐败司法机制进行完善。首先，应对外逃贪腐分子量刑的标准进行明确，特别是对劝返过程中的量刑承诺问题、自首问题进行高度关注，对量刑的幅度和自首认定的标准予以明确。其次，加强腐败分子归案后处理情况的公开工作。对于被引渡归案的腐败犯罪分子提起公诉、不诉、裁判的相关情况及时向社会进行公布，减少国际社会对我国的质疑，树立良好的国际形象。最后，建立综合的国际司法协助平台，我国同很多国家签订了刑事司法协助协定，不同法域刑事法律的不同必然导致刑事司法协助协定规定的差异，因此应对签订的刑事司法协助协定进行梳理，建立综合的刑事司法协助平台，加强反腐败引渡工作的交流与合作。

结 语

有腐必反，有贪必肃，有逃必追。反腐败国际追逃，作为反腐败工作的重要组成部分，对于凝聚党心民心，推动国家形象完善，深入推进全面从严治党、巩固发展反腐败斗争压倒性胜利具有重要意义。然而作为最常规的追逃措施，我国引渡机制仍存在不完善之处，在传统引渡原则适用方面，各国关于条约前置主义原则、政治犯不引渡原则、本国国民不引渡原则等规定的不同，逐渐演变为我国与以美国为代表的大多数外逃贪腐分子潜逃国家实施引渡程序时的阻碍；在人权保障国际衔接方面，“死刑犯不引渡”、酷刑、公正审判等问题往往成为被请求国关注的问题，而这一问题的顺利解决与否也直接影响我国反腐败引渡工作的成效；在引渡适用程序方面，引渡审查程序繁琐、引渡替代措施立法缺失等问题在一定程度上也阻碍了我国反腐败引渡工作的开展。

基于此，笔者认为，积极寻求与他国开展引渡条约谈判，明确“政治犯罪”的范围，弱化本国国民不引渡原则有助于弱化传统引渡原则适用的阻碍；而对死刑适用问题做一定让步，完善外逃贪腐分子被引渡回国之后的制度保障，确保外逃贪腐分子被引渡回国之后得到公平审判则有助于完善引渡中的人权保障机制；此外，还应从增加简易引渡程序，积极寻求并灵活运用引渡替代措施等方面完善引渡中的人权保障机制。而引渡，作为一项国际司法协助措施，与国家外交、立法和司法有密不可分的联系。因此，还应该综合利用外交措施、立法措施、司法措施，加强反腐败引渡工作的交流与合作。腐败与反腐斗争是一项长期性、复杂性、严峻性的工作，尤其是当前乃至未来较长一段时间内国际局势日趋复杂的情况下，反腐败引渡国际合作面临的困难与挑战更大。因此，各国应不遗余力推动国际反腐败新秩序的共商共建共享，破解腐败这一国际性难题。