张启春 杨俊云

(华中师范大学 公共管理学院，湖北 武汉 430079)

为了适应市场经济体制改革的需要、保障公共物品的供给，基本公共服务均等化被逐步提出并上升为重大公共政策，至今已有十余年，国家投入了大量的人力、物力、财力，即将完成第一阶段“2020均等化承诺”的目标，而今后的“十四五”时期将乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标进军。由此，在这一承上启下的关键时期亟须审视和评估均等化政策第一阶段的发展：均等化政策经历了怎样的演进历程？表现出哪些演进逻辑和特征？经历了十余年的运动式推进后在新发展阶段将面临什么样的挑战和要求？2020年后乃至2035年后，均等化政策将何去何从？如何调整才能从适应市场经济体制改革向匹配国家治理体系和能力现代化转变？

近几年恰逢我国改革开放40周年、新中国成立70周年、全面建成小康社会以及“十四五”开局等国家发展最重要的时间节点，包括均等化政策在内的公共政策涌现出大量回顾性研究成果。部分学者基于政策实践回顾和总结了均等化政策的演进历程，但由于对政策起点时间划分和关注的侧重点不同，导致学者们对演进逻辑理解各异。范逢春基于城乡均衡的视角将新中国成立以来的政策演进总结为从城乡兼顾到城乡失衡再到城乡统筹转变的过程①，杨波基于政策工具、政策价值和政策利益相关者的三维分析框架认为2006年以来的政策演进表现为供给方式上从政府主导到多元协同、内容上从粗放型发展到精细化治理和价值上从技术理性到技术—价值理性融合发展转变的过程②，姜晓萍等人基于政策目标的视角将十八大以来的政策演进归纳为“普惠化—均等化—优质化”梯度递进的过程③。公共价值突破了传统的叙事方式④，有助于讲好中国治理故事。不同于上述学者，本文以公共价值理论为解读视角，采用内容分析法，选取2002-2020年间涉及基本公共服务均等化的国家规划、专项规划、党代会报告及全会公报、政府工作报告、国务院及各部委印发的政策文件作为研究文本，结合公共价值创造的过程，重点从政策过程的维度划分均等化政策不同发展阶段，希冀通过总结均等化政策演进逻辑和解析其面临的新挑战新要求，探索均等化政策常态化治理之道，进而为推动国家治理现代化提供参考。

一、政策演进历程和逻辑

均等化政策是由多个单项政策组成的综合性政策，因此，对其演进分析不能局限于单项政策周期的分析，应从更为宏观的视野把握均等化政策发展。公共价值理论作为公共行政学新的范式⑤，其提出的战略三角模型为整体把握均等化政策演进脉络提供了一套系统适用的理论分析框架。为了阐释公共价值创造的过程，穆尔(Mark H. Moore)构建了包含使命管理、政治管理和运作管理三个维度的战略三角模型⑥。使命管理是战略三角模型的逻辑起点，是公共部门挖掘并发现公众的服务需求和偏好，进而对公共组织角色和公共服务职能进行定位的过程。政治管理是公共部门为均等化政策争取合法性支持而开展政策试点的过程，旨在获得政治支持和利益相关者的认同。运作管理是一系列具体的均等化操作机制，它强调公共部门资源调配能力和政策执行能力。结合公共价值理论、政策过程理论和均等化政策具体实践，我们发现均等化政策围绕着创造公共价值的目标大致经历了纳入政策议程(2002-2006年)、开展政策试点(2007-2011年)、系统规划与全面推进(2012-2020年)三个阶段，与战略三角模型的使命、政治和运作管理相对应，是一个从中央政府到地方政府认识公共需求、寻求公众合法性支持和全面推广实施的循环过程(如图1所示)，表现出寻求、确定和创造公共价值的政策演进逻辑，凸显出自上而下的运动式治理特征。

图1 基本公共服务均等化政策演进逻辑

(一)初步纳入政策议程(2002—2006年)

新中国成立后很长一段时间内政府虽然承担着公共服务供给，但这种计划经济体制下“高度集中、政府包揽”的分配行为与为适应市场经济体制改革、弥补公共服务引起的市场失灵而提出的均等化政策有本质的区别，因此，市场经济体制改革前的政府公共服务政策不在本文的讨论范围。均等化政策起源应该追溯到2002年召开的十六大，虽然均等化这一概念于2006年才开始提出，但是十六大反思了过度市场化改革，将公共服务正式纳入政府基本职能，已有均等化政策之“实”。

由于改革开放初期对政府和市场关系认识不清导致市场化改革过度、放权让利导致分配秩序混乱，政府无力承担相应的公共服务支出，把具有公共物品性质的基本医疗卫生、教育和文化等服务推向了市场，公众“看病难、上学难、养老难、就业难、住房难”等问题突显，激起了学术界和实践部门对基本公共服务市场失灵的讨论和反思，提出要加强政府公共服务职能。2002年十六大报告提出“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”，把公共服务纳入政府职能标志着基本公共服务均等化初步提上国家议程。2005年中共十六届五中全会表决通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出，“按照公共服务均等化原则，加大对欠发达地区的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济社会发展”，首次明确了均等化的原则。2006年公布的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出：“完善中央和省级政府的财政转移支付制度，理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制，逐步推进基本公共服务均等化”，第一次正式提出基本公共服务均等化的概念。

这一阶段是政府寻求、认识公共价值的过程。第一，把公共服务纳入了政府基本职能范围，确定了组织的工作使命。政府管理者为了创造公共价值必须首先确定政府究竟要创造何种公共价值，即对政府的角色和职能进行定位⑦。为了弥补市场失灵、适应市场经济体制改革，十六大把公共服务纳入政府基本职能，强化政府在基本公共服务供给中的责任和使命，使各级政府组织在复杂混乱的变革时期坚定了目标方向。第二，提出了基本公共服务均等化由政府财政主导，明确了推进基本公共服务均等化的核心要素。基本公共服务的公共物品属性决定了政府在供给中的主导地位，而财政是政府主导最核心的内容。“十一五”规划纲要提出通过理顺财政管理体制推动基本公共服务均等化，突出了政府财政在基本公共服务供给保障中的主导地位。第三，明确提出了财政向“老少边穷”地区倾斜，反映出基本公共服务均等化公平正义的价值取向。在改革开放初期，公平正义的价值被经济效率取代，公共服务需求无法得到满足，公共服务均等化纳入政策讨论议程后，政府重新赋予其公平正义的价值导向。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的财政帮扶力度，逐步形成公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局，体现了基本公共服务均等化公平正义的价值追求。总之，这一阶段初步认识到了提供基本公共服务是市场经济体制下政府的基本职能，明确了提供基本公共服务是政府实现公平正义价值的重要途径，但也仅仅是将均等化纳入了议程，至于具体如何操作执行尚未明确，而是从陆续开展的单项政策试点开始逐步探索的。

(二)陆续开展单项政策试点(2007-2011年)

政策试点是政府为验证政策方案正确性和可行性、以便获得支持而开展的活动，它是政治管理最为重要的方式。在认知基本公共服务使命的同时，我国政府陆续开展了基本医疗卫生、基本公共教育和公共文化服务等单项政策试点(如表1所示)。除了基本医疗卫生和基本公共教育在2003年开始试点外，其他主要领域集中在2007年，如农村低保、基本劳动就业创业、城镇居民医保、住房和文化等，这是由各类基本公共服务政策环境的复杂性和现实的迫切需要决定的。经过政策试点，各类服务取得了显著的成就，初步形成各自的制度框架体系。

表1 各类基本公共服务政策试点情况

这一阶段是政府通过政治手段协调利益相关者、寻求政策合法性支持以确定公共价值的过程。第一，陆续开展了各类基本公共服务单项政策试点，赢得了公众对均等化政策的广泛支持和拥护。公众支不支持、满不满意是公共政策合法性的试金石，而只有公众支持和满意才能实现公共价值最大化。按照循序渐进的原则，政府在医疗、教育和住房“新三座大山”等老百姓最迫切需要提供公共服务的领域陆续开展单项政策试点，“看病难、上学难、养老难、就业难、住房难”等问题得到实质性解决，获得了公众的广泛政治支持，为政策的全面推进奠定了基础。第二，完成了部分公共服务立法或修订工作，增加了政策的权威性和规范性。公共价值往往与权力、利益交织，缺乏普遍约束力的一般政策很难保障实现，需要完善的法律规范和指导。如，全国人大常委会修订了《中华人民共和国义务教育法》，将义务教育的均衡发展纳入了法制的轨道，明确了义务教育的公益性，并颁布了《中华人民共和国就业促进法》、《中华人民共和国劳动合同法》和《中华人民共和国社会保险法》3部法律，规范了政府在基本劳动就业创业和社会保险服务中的供给行为。第三，重点开展了看病、上学和养老等重点民生领域的财政保障试点，促进了基本公共服务均等化实现路径的合法化。该阶段明确了地方政府在重点民生领域的责任，如提出“以县为主”的义务教育支出发展思路，将各类公共服务保障资金列入各级政府年度财政预算，这些措施使上一阶段“财政主导”的思路更为具体化。第四，政策试点由政府内部自上而下运动式推进，借助行政权力强力“纠偏”。运动式推进主要表现为：一是成立由多个部门负责人组成的领导小组，加强组织和协调工作，如成立卫生、医保、财政和人社等部门组成的医药卫生体制改革领导小组；二是集中财力和人力资源保障政策的执行，如在推进公共文化服务时提出“中央和省级财政每年对文化建设的投入增幅不低于同级财政经常性收入的增幅”和“采取各种措施吸引各类优秀人才进入公共文化服务领域发展”的明确要求；三是加强对均等化政策的宣传和示范，为政策执行营造良好的社会和舆论环境，如利用官方网站广泛宣传各项公共服务实施方案的意义、目标、任务和主要措施，邀请专家对单项试点政策进行解读，同时开展公共文化服务示范创建活动，并明确两年的示范期限。通过自上而下的运动式推进，实现了对基本公共服务供给主体的“纠偏”，促进了公共服务职能的回归。这一阶段通过提供公众急需满足的重点民生服务，人大颁发和修订法律，明确财政保障路径和采用快速有效的运动式推进模式，为均等化政策获得了合法性支持，但是政策试点只是对服务范围的初步设想，服务标准设置仍未形成体系，缺乏统一的顶层制度安排。

(三)系统规划和全面推进(2012-2020年)

经过政策试点后，政府开始注重基本公共服务均等化顶层制度设计，出台了两部专门的基本公共服务规划，完成了制度安排、标准确定和资源调配等活动，均等化政策在这一阶段得到全面推进。由于这一时期两部专项规划的侧重点有所不同，又可将其分为两个小阶段：

其一，构建基本公共服务体系(2012-2016年)。2012年5月国务院颁布了首部以基本公共服务为主题的规划——《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，其侧重点是建立健全基本公共服务体系，确定了基本公共服务的服务范围、服务对象、保障标准、支出责任和覆盖水平等内容，把基本公共服务均等化从基本理念具体化为可操作的政策措施。紧接着十八大报告提出：“到2020年，基本公共服务均等化基本实现”，“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”，首次明确了实现基本公共服务均等化的时间点，并强调了基本公共服务体系的发展方向。

其二，全面推进基本公共服务均等化(2017-2020年)。经过“十二五”时期的努力，我国初步建立了较为完善的基本公共服务体系，但是仍存在发展不平衡不充分的突出短板。为此，2017年1月国务院发布了《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，该规划紧扣“到2020年基本公共服务均等化总体实现”，将“十三五”基本公共服务建设的任务聚焦为推进均等化。十九大进一步提出“2035年基本公共服务均等化基本实现”的政策目标。随着均等化范围、重点任务、目标等不断明确，完善标准化体系被摆到了第一位。2018年1月国务院印发了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，科学界定了中央与地方权责，确定了基本公共服务领域共同财政事权范围，规范了中央与地方支出责任分担方式；7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》，提出建立健全基本公共服务标准体系，以标准化促进基本公共服务均等化、普惠化、便捷化。针对前期实践中存在“重数量，轻质量”的现象，2018年中共中央国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出的全面实施预算绩效管理就是提升公共服务质量的重大举措；2019年18部委联合印发了《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量，促进形成强大国内市场的行动方案》，直接把补齐社会领域基本公共服务短板、增强非基本公共服务弱项以及提升公共服务质量和水平作为下一步工作的重点。根据经济社会发展的变化，2020年10月召开的十九届五中全会在描绘2035年基本实现社会主义现代化远景目标时提出“基本公共服务实现均等化”，比十九大“基本实现”的目标要求更高。

这一阶段是政府充分运用制度、财力、人员和技术等可控资源，提高组织运作能力，实现公共价值产出的过程。第一，建立了符合当前经济社会发展的基本公共服务体系，为基本公共服务均等化提供了可行的操作方案。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确了基本公共服务体系是由基本公共服务范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式以及绩效评价等构成的系统性、整体性的制度安排，并对各环节做出了详细部署，实现了基本公共服务顶层制度从无到有，为政策的全面推进提供了可行方案。第二，建立了基本公共服务清单制，加强了均等化政策运动式推进。为了将均等化总体实现的目标落实下去，《国家“十三五”推进基本公共服务均等化规划》建立了以服务项目、服务对象、服务指导标准、支出责任和牵头负责单位五个方面的基本公共服务清单，并明确了重点任务分工，各部门在上级行政压力影响下分解指标、层层落实，这种带有运动式治理特征的目标管理责任机制加快了均等化政策的推进速度。第三，完成了对财力、人力和技术等资源的调配，提高了均等化政策推进执行的运作能力。财力上，健全财力保障机制，明确政府间事权和支出责任，优化转移支付结构，重点增加对老少边穷地区的转移支付；技术上，构建了基本公共服务标准体系，为均等化发展提供了技术支持，两部规划均明确了现阶段国家层面的基本公共服务标准体系，《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》则提出地方政府应尽快建立健全地方层面的基本公共服务标准体系；人力上，通过加强人才培训、强化激励约束和促进人才合理流动等方式提升了服务能力和水平。第四，后期开始关注基本公共服务的质量，推动了均等化政策可持续性发展。质量是公共服务的生命，保障均等化政策的健康运行。十八届三中全会公报和《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量，促进形成强大国内市场的行动方案》关于对公共服务质量的要求为均等化政策发展注入了活力，而全面实施预算绩效管理为提升公共服务质量明确了路径。第五，初步融入了国家治理体系和治理能力现代化的国家战略，提升了均等化政策的治理水平。无论是划分基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任，还是构建基本公共服务国家标准体系，都是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是提升均等化政策治理效能的关键举措。这一阶段均等化政策得到系统规划和全面推进，政府以扩大基本公共服务覆盖范围为重心，实现服务供给从局部覆盖到全部覆盖，尽管一些基层公共服务如基本公共文化服务通过政府购买的形式能保证一定程度的公众参与，但整体上来说，政府还没来得及关注公众参与度和满意度等需求，直到后期政府才开始重视基本公共服务的质量。

综上所述，均等化政策整体演进逻辑表现为：政策过程上，均等化政策演进符合政策过程的一般规律，表现为“从无到有，由有到优”，从部分领域试点到全面推进，从注重服务数量向注重服务质量转变的过程；公共价值上，均等化政策是实现公共价值最主要的渠道，其演进表现出公共部门寻求、确定和创造公共价值的过程；治理策略上，政府在推进均等化政策过程中采用行政权力主导、自上而下的运动式治理策略。这是由于改革开放初期公共服务由市场提供，进而出现公共服务供给的市场失灵，为了快速重塑政府公共性，弥补市场经济体制下政府职能的缺位，需要借助行政权力加快自上而下的政策推进，“用政治动员的方式集中和组织有限社会资源”⑧，及时回应和满足公众公共服务需求。运动式治理策略在较短时间内迅速构建了基本公共服务体系，初步实现了公共价值的回归。但是，均等化政策是以部门为单位呈条状推进，部门间缺乏协同配合，推进的方式、标准和速度各不同，如教育部强调“以县为主”推进义务教育均衡发展，而文化部则以地级市的公共文化服务示范区(项目)创建推进基本公共文化服务均等化，导致了基本公共服务供给碎片化，而且下级部门疲于完成上级下拨的各项供给指标，未从整体上把握公众的真正需求，这种运动式治理的策略过度强调工具理性的用途⑨，忽视了公众感知度、参与度和满意度。因此，基于现实新挑战和国家战略新要求审视均等化政策发展显得尤为重要。

二、基本公共服务均等化政策在新发展阶段面临的新挑战和新要求

当今世界正处于百年未有之大变局，面临问题日趋复杂多变。与此同时，我国将进入全面建设社会主义现代化国家的新发展阶段，均等化政策正面临着“新矛盾”“新结构”“新技术”和“新疫情”等重大挑战以及匹配国家治理现代化和提质增效的新要求，这对基本公共服务覆盖人群、供给结构、服务方式、资源分配、财力支持和治理策略等产生了重大影响。

(一)新挑战：“新矛盾”“新结构”“新技术”和“新疫情”

1.“新矛盾”：基本公共服务需求增长与供给不充分、发展不平衡并存。我国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，在基本公共服务领域表现为需求不断增长，呈现多层次、多样化、高质量的特征，但基本公共服务的发展存在供给不充分、发展不平衡的现实困境。供给不充分一方面体现在服务数量不足，如养老服务不能满足现实的需求，全国养老床位每百人只有3个床位；全国就业形势严峻，就业服务亟待加强，2019年末全国城镇调查失业率为5.2%，比2018年增长0.3个百分点⑩，受国家经济结构调整和新型冠状病毒肺炎疫情等诸多因素影响，2020年就业形势不容乐观；另一方面体现为医疗、教育、住房以及生态治理等领域服务质量不高，如环境污染治理形势依然严峻，2019年全国337个地级及以上城市PM 2.5浓度为36微克/立方米，是世界卫生组织标准的3.6倍，这与群众对美好生活的向往还有很大差距。发展不平衡主要体现在区域、省际、城乡及人群间所享有的服务存在明显的差距，资源分配的公平程度亟待提高，如省际每千人床位数差距明显，北京和广西每千人养老床位数相差四倍(如图2所示)。公共价值理论认为公共价值来源于公民个人需求，公民个人需求的集合构成了公共价值的全部内容，公共管理者的重要使命就是探寻和回应公众真实的需求。面对人民日益增长的美好生活需要，亟待深化基本公共服务供给侧改革，推动基本公共服务充分均衡发展。

图2 2019年10省养老机构床位比较数据来源：民政部官网和2019年各省国民经济和社会发展统计公报。

2.“新结构”：人口老龄化、少子化和城镇化调整需求结构。随着我国人口老龄化加剧、二孩政策全面放开以及新型城镇化快速推动，人口呈现老龄化、少子化和城镇化的特征，人口结构的变化必然产生基本公共服务需求新结构。公共价值理论倡导对公民集体偏好的回应，能否及时回应需求新结构的变化对政府将是一个严峻的挑战。20世纪90年代末，我国就已经进入老龄化社会，老龄化程度逐年加剧。截至2019年底，我国60岁及以上人口已达到2.5亿人，占总人口的18.1%。但是当前养老机构、养老设施、养老服务人员、养老服务质量等均不能满足养老需求。随着二孩政策的全面放开，新一轮婴儿潮已经到来，这对幼托、幼教、婴幼儿食品安全监管和青少年发展等公共服务提出了更高要求。我国已进入“大流动时代”，近年来我国常住人口城镇化率平均每年增长1个百分点，快速增长的城镇化导致转移人口对子女教育、医疗、就业、住房等基本公共服务需求增大，给流入地政府带来巨大冲击。

3.“新技术”：新兴信息技术改变服务理念和方式。以5G、大数据、云计算、人工智能、区块链等为代表的新兴信息技术对人们的生活方式、行为模式和参与社会治理的方式产生重大影响，对公共服务业态创新、模式创新、服务创新提出了新的机遇和挑战。先进的信息化技术为公共价值理论倡导的“网络治理”提供了硬件上的可能，特别是基于大数据的数据治理推进了治理理念、治理制度和治理技术的革新，为基本公共服务供给中关于公众需求精准识别与回应、多元供给机制构建等工作提供了技术支持。但新技术改变服务方式、再造服务流程，这对服务人员的工作理念和能力提出了更高的要求。同时，在信息技术与基本公共服务融合给我们带来便捷舒适的前提下如何确保其安全性，如何建立完善新技术革命背景下的公共服务伦理体系，是信息技术创新带来的新挑战。

4.“新疫情”：新型冠状病毒肺炎疫情考验公共服务治理能力。新型冠状病毒肺炎疫情是新中国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件，考验着我国应对重大突发事件中公共卫生和基础医疗服务供给、财政支持和服务创新等公共服务治理能力。首先，对国家卫生应急管理能力带来巨大的考验，特别是对专业人才队伍储备、医护物资供应、应急产能和物流调运等重大突发事件中公共卫生和基础医疗服务供给能力带来了巨大挑战。其次，国家财政面临巨大的压力。防治新型冠状病毒肺炎需要财政强力支持，2020年前三季度我国一般公共预算支出中社会保障和就业支出25865亿元，同比增长8.2%，卫生健康支出14343亿元，同比增长4%，而全国税收收入118876亿元，同比下降6.4%，支出增加与税收减少对国家产生新的财力约束。与此同时，财政还面临着保增长、建设小康社会和救助因疫情生活困难群众等压力。最后，在疫情常态化防控的背景下对公共服务方式提出新要求，需要借助信息化手段创新服务方式，提供“少接触”“不见面”的公共服务，以保证疫情防控安全性和服务便利性的需要。

(二)新要求：匹配国家治理现代化和提质增效

1.匹配国家治理体系和治理能力现代化。党的十八届三中全会确定了全面深化改革目标是推进国家治理体系和治理能力现代化，第一次把国家治理体系和治理能力与现代化联系起来。十九届五中全会进一步提出到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化的远景目标。显然，推进国家治理现代化必将是新时代各领域改革的基本遵循。作为涉及领域广、覆盖人群多、持续时间长的重大民生政策，均等化政策是国家治理的重要内容，它把政府、市场、社会组织和个体有效地串联并动员起来，不仅满足了政府履行公共服务职能活动的需要，也满足了包括市场、社会组织和个体在内的所有主体参与国家治理活动的需要。进入新发展阶段，均等化政策必须服务于国家战略发展需求，亟须推动均等化政策与国家治理体系和治理能力现代化相匹配，调整基本公共服务供给中政府自上而下的运动式治理策略，促进政府与市场、社会以及个人之间的合作生产和供给关系。

2.推动基本公共服务提质增效。经历了改革开放后的经济高速增长，社会主义市场经济进入以提质增效为主题的高质量发展阶段，意味着基本公共服务均等化的经济基础发生深刻变化，也面临着结构性调整需要。一方面，在财政收支平衡压力加大的情况下，政府多次强调“坚持基本民生投入只增不减，尽力而为、量力而行”，均等化政策需要兼顾经济发展趋势和各级财政承受能力。另一方面，新发展阶段经济发展方式正在转向质量效率型的集约增长，作为转变经济发展方式关键点的基本公共服务必须与高质量经济发展有效结合起来，因而迫切需要基本公共服务提质增效，适应我国经济高质量发展的客观要求。

因此，基于对均等化政策演进历程和逻辑的总结、面临新挑战的分析以及国家治理新动向的要求，我们可以对均等化政策未来发展做出三个判断：一是均等化政策在2020年乃至2035年后不会终结退出，仍然是推动国家治理现代化不可忽视的重大民生政策。如前所述，公众公共服务需求随着经济社会的发展而变化，要求更多的覆盖人群、更广的服务种类和更高的服务质量，因此，均等化政策在2020年乃至2035年后仍有存续的意义。二是创造公共价值是一个持续的过程，均等化政策在今后继续担负创造公共价值的重要使命。为了快速适应市场经济体制改革、及时回应公众需求，政府在初期采用运动式推进均等化政策的策略，经过寻求、确定和创造公共价值三个阶段才艰难实现公共价值的初步回归，但仍未实现公共价值创造的最优解，还需继续推动均等化政策发展以创造更多的公共价值，也进一步说明均等化政策存续的价值。三是均等化政策的治理策略将由运动式推进向常态化治理转变。为了匹配国家治理体系和治理能力现代化，均等化政策治理策略必须做出调整。运动式治理作为一种高压式的“非常规手段”在特定时期内完成对公共价值“纠偏”的使命后，须向常态化治理转变，否则将陷于公共权力异化、政府公信力下降、政绩取向的“剧场政治”以及“政策变通”与“共谋行为”等困境，影响治理效果。不同于运动式治理过度强调工具理性，常态化治理的核心内容是制度化、法治化和长效化，有效平衡了治理的合法性和有效性，是对公共价值理论倡导价值理性与工具理性融合理念的发展。均等化是一个持续的过程，常态化治理的长期性可以避免均等化政策“一阵风”式的执行，有助于满足人民日益增长的美好生活需要。此外，均等化政策属于支出型政策，在短期内无法刺激经济快速增长。地方政府执行动力不足，中央政府必须通过制度的形式规范如转移支付和预算管理等资源分配活动，将其固定下来形成常态机制，才能保障政策稳步有序、无偏差地推进。

三、新发展阶段策略调整：由运动式推进向常态化治理转变

常态化治理是在运动式治理这一概念基础上提出来的，也有人用常规治理、“可持续型”治理和新型常态治理等概念来描述类似的治理策略。这类概念均体现出在推进国家治理现代化过程中减少政治运动的制度诉求。常态化治理是在科层制整体框架下以遵循制度安排和法律规范为运行原则的一种治理策略，它以实现治理的长效化为目标。常态化治理有三个典型特征：一是制度化，注重治理运行方式的制度性，资源分配依据制度设置，而非自上而下的行政动员；二是法治化，以法治作为行政权力运行的前提，而非过度使用行政权力；三是长效化，注重治理结果的长效性，而非满足于“救急”的短期目标。因而，在新发展阶段推进均等化政策常态化治理将是一项系统工程。本文依据常态化治理基本内涵和国家战略需要，构建了均等化政策常态化治理模型(如图3所示)。它以治理的长效化为目标，以国家治理体系和治理能力现代化为指导框架。一方面要完善均等化政策治理体系，以加强制度体系供给为重点，以完善法律体系为保障；另一方面要提升均等化政策治理能力，以提高政策执行能力为抓手，以强化政策绩效评估为关键。各部分相互交织、相互作用，连为一体。

图3 基本公共服务均等化政策常态化治理模型

(一)加强常态化治理的制度供给

常态化治理最为显著的特征是制度化，制度是治理有效运行的保障。因此，推动均等化政策常态化治理的重点是加强预算管理、标准体系、多元参与供给机制等方面的制度供给，建立与国家治理现代化相匹配的基本公共服务制度体系。

其一，深化基本公共服务预算管理制度改革，构建均等化政策常态化治理核心路径。基本公共服务预算管理使财政资源脱离了运动式临时分配模式，具备了计划性和常规性，它是推进均等化政策常态化治理的核心路径。一方面，各级政府要完整、规范、合理编制基本公共服务项目预算，依据“无预算，不支出”的原则把各项公共服务支出按照其功能纳入预算编制中，明确各类基本公共服务财力保障标准；推动基本公共服务项目预算执行的硬约束，保证财政资金及时下达和拨付；加大基本公共服务预算项目公开力度，促进预算监督的有效运行。另一方面，强化基本公共服务预算项目追踪问效的力度，依据“三全一体”预算绩效改革的要求，在预算编制时设置基本公共服务绩效目标，在预算执行中对绩效目标实现程度进行监控并及时纠正，在预算执行结束后对项目绩效结果进行评价，推动预算和绩效一体化。

其二，完善基本公共服务标准体系，夯实均等化政策常态化治理基础。基本公共服务标准体系是为了推进均等化由各级各类基本公共服务标准、支出责任、质量要求和管理机制等技术管理要素组成的一系列制度安排，它是保障均等化政策可持续运行的重要基础。应该从四个方面完善基本公共服务标准体系：一是明确各级各类基本公共服务标准，并适时提升标准，建立基本公共服务覆盖范围的动态调整机制，如根据公共服务新需求和财政保障能力适时将幼儿教育、高中教育列入义务教育的范畴，建立面向全体儿童的普惠型儿童福利体系，扩大基本养老服务覆盖人群，流入地政府保障转移人口与市民享有同样的基本公共服务等；二是规范中央与地方政府基本公共服务事权和支出责任，完善共同财政事权分类分档转移支付，推动省以下支出责任划分改革，如上移县级公共基础设施建设等部分事权，减轻县级支出责任和财政压力；三是明确各级各类基本公共服务质量要求，将可及性、获得感和满意度作为重要衡量指标；四是进一步规范公众需求偏好收集、服务流程和奖惩问责等管理机制，确保基本公共服务供给有效运行。

其三，完善多元参与供给机制，明确均等化政策常态化治理主体和方式。运动式推进的现实运作往往囿于政府组织内部，难以引发广泛的社会效应，更无法推动政府、市场和社会之间关系的重构。常态化治理策略下政府采纳公共价值理论倡导的“网络化治理”来实现公共价值，通过对话、协商和合作等方式建立不同利益主体在基本公共服务中的网络关系。在网络治理中，政府不是基本公共服务唯一供给者，其主要任务已经变为构建和管理网络，利用多种手段引导公众参与服务供给，吸纳一切可以利用的社会资源提供基本公共服务。首先，政府要构建基本公共服务公众需求、意愿表达平台，积极探索在重大民生政策和项目决策、实施过程中引入征询社会公众意见的对话机制和听证制度，借助微博、微信等自媒体畅通需求表达机制，积极听取社会公众的利益诉求。其次，吸纳其他主体参与基本公共服务供给，依据公共服务需求特点，采用政府购买公共服务、引入PPP模式、发展志愿和慈善服务、发展“互联网+服务”等多种形式丰富基本公共服务供给方式。同时，要依托新兴信息企业的技术优势，构建基本公共服务数据开发、储存、使用和共享信息网络平台，推动基本公共服务生产供给的现代化、智能化和精准化。

(二)健全基本公共服务法律体系

健全基本公共服务法律体系是推动运动式治理向常态化治理转变的重要保障。运动式推进依托于压力型行政体制，强调行政控制而忽略法律规范，有违现代法治精神。基本公共服务均等化是一个内容丰富、实践性强的政策体系，特别是在中国这样一个大国中，涉及机构和人员众多，所触动的权力关系也很多，意味着要调整的利益关系幅度非常大，规范的技术操作等级也很高。因此，完善基本公共服务法律体系、推动均等化政策法治化才能实现其平稳健康运行，这也是依法治国的内在要求。十八届四中全会提出要依法加强和规范公共服务，完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规。应及时总结各地基本公共服务均等化成功实践经验，将其上升为国家法律法规，构建以宪法为根本，以公共服务基本法律、专门法律和行政法规为主干，以地方性法规和行政规章为补充的层级完备、与时俱进的现代基本公共服务法律体系。如借鉴《中华人民共和国公共文化服务保障法》的立法经验，尽快出台《基本公共服务法》，明确各参与主体的责任，特别需要明确中央和地方政府在基本公共服务中的事权和支出责任划分。

(三)提升均等化政策执行能力

提升均等化政策执行能力是推动运动式治理向常态化治理转变的重要抓手。运动式推进是在政府政策执行能力不足，但急需在短时间内取得相应政策效能而采取的权宜之计。而且运动式治理中的政策执行依赖于上级政府的行政激励，这种刚性控制手段面对基层复杂的政策环境时往往会出现以下情形，导致实际执行过程偏离政策制定的初衷：一是政策变通与共谋，如“上有政策、下有对策”；二是政策失真，如“不求神似，只求形似”或“既不求神似，也不求形似”等；三是政策偏离，如替换性、选择性、象征性、附加性、残缺式执行等。因此，均等化政策执行在“先天不足，后天畸形”的情况下需要以提升均等化政策执行能力为抓手，推动运动式治理向常态化治理转变。首先，加强各部门在均等化政策执行中的协作。均等化政策的执行涉及多个部门，为了避免基本公共服务供给碎片化，需要在执行中加强对话协商、完善信息共享，打破各自为战的局面，推动各部门相互协作配合。其次，优化政绩考核指标。改变过度依赖行政激励的局面，将均等化政策执行效果纳入政府绩效考核的范围。最后，加强政策执行者能力培训。培训政策执行者在复杂的政策环境下正确选择政策工具和优化配置资源的能力，保障政策执行不失真、不“走样”。

(四)强化均等化政策绩效评估

均等化政策绩效评估是政策资源重置和政策调整的重要依据，也是推进常态化治理的关键。强化均等化政策绩效评估需要从两方面着手：一方面，开展结果导向的政策实现程度评估，补齐服务短板。我国在政策实践中存在“重执行，轻评估”的现象，虽然学术界对均等化水平评估的研究比较丰富，但至今还没有官方主导的全国范围均等化实现程度评估。可以从实现程度、成本-收益、障碍因素等多个方面确立评估框架，根据评估结果和障碍因素判断基本公共服务均等化存在的短板，并有针对性地调整相关措施。另一方面，启动基本公共服务质量监测工作，提升服务质量。质量监测也属于绩效评估的范畴，它评估的重点是当前基本公共服务的质量。对基本公共服务进行系统、定期的质量监测，旨在提高我国基本公共服务质量、改善公众体验感不佳的现状，也是我国进入高质量发展阶段的内在要求。应尽快建立以监测主体、范围、类型、指标、方法、原则、结果反馈和监督问责等为主要内容的基本公共服务质量监测体系，开展标准制定、数据持续收集、质量评估、结果反馈和质量改进等质量循环监测工作，以破解基本公共服务满意度不高的困境。

注释

①范逢春：《建国以来基本公共服务均等化政策的回顾与反思：基于文本分析的视角》，《上海行政学院学报》2016年第1期。

②杨波：《论基本公共服务均等化的演进特征与变迁逻辑——基于2006-2018年政策文本分析》，《西南民族大学学报(人文社会科学版)》2019年第5期。

③姜晓萍、郭宁：《我国基本公共服务均等化的政策目标与演化规律——基于党的十八大以来中央政策的文本分析》，《公共管理与政策评论》2020年第6期。

④Colin Talbot，“Public Value—The Next ‘Big Thing’ in Public Management？，”InternationalJournalofPublicAdministration,vol.32,no.3-4,2009,pp.167-170．

⑤何艳玲：《“公共价值管理”:一个新的公共行政学范式》，《政治学研究》2009年第6期。

⑥参见Mark H. Moore,CreatingPublicValue:StrategicManagementinGovernment, Cambridge: Harvard University Press,1995．

⑦赵景华、李代民：《政府战略管理三角模型评析与创新》，《中国行政管理》2009年第6期。

⑧唐皇凤：《常态社会与运动式治理:中国社会治安治理中的“严打”政策研究》，《开放时代》2007年第3期。

⑨杨志军：《运动式治理悖论:常态治理的非常规化——基于网络“扫黄打非”运动分析》，《公共行政评论》2015年第2期。