王亦楠

（国务院发展研究中心，北京市 100010）

0 序言

小水电是国际公认的清洁可再生能源、中小村镇防洪灌溉供水的重要基础设施、中小河流水资源综合利用设施、偏远山区重要的经济和电力来源。小水电技术简单成熟，适用于各种地理环境，联合国一直呼吁发展中国家应充分认识到小水电的好处、充分开发小水电的潜力。[1]

小水电在我国历史上和现实中，都发挥着不可替代的重要作用。但由于小水电行业曾出现过无序开发的情况，近几年来国家相关部委一直在推进小水电的清理整治。其中，数量约占全国一半的长江经济带小水电整治已于2020年底完成，从实践看，绝大部分小水电的问题都是能消除的，需要拆除的比例仅在14%左右（拆除比例最高的四川省为20%）[2]。但是，湖南张家界、贵州赤水河及陕西秦岭等部分地区，却出现了“为修复生态”将小水电不加区分“一刀切拆除”的态势，给生态环境保护和经济社会发展均造成很多不良后果。[3]因此，当前亟需全面准确理解习近平生态文明思想，让小水电清理整治工作回归到科学理性、实事求是的轨道上。

1 习近平生态文明思想的根本宗旨是“以人民为中心”

“保护生态”在国内已成共识，但现实社会人类的具体活动到底何为保护、何为破坏，却常常出现很大分歧，尤其是在水电工程评价上。根本原因就在于一个核心问题——“保护生态，到底该以谁为本”常常被模糊。因为，“生态”本身是一个多层次、多物种的复杂系统，且不同层次、不同种群之间的需求往往存在矛盾和冲突。比如，脏臭垃圾场让人无法忍受，却是老鼠、苍蝇的理想生态环境，若“以老鼠、苍蝇为本”，那这个垃圾场就不该清除。再如，今天切尔诺贝利周边3000km2范围内，已成森林植被繁茂、野生动物自由生长的乐园，但因充满了核辐射，至少3000年内人类都无法再居住，这样的“绿水青山”也绝不能说是“生态文明”。

一直将水电工程视为“生态之祸”的极端环保理念，其主张的“人类啥也别干、保持江河原貌”，实质则是丰水期让洪水自由泛滥、枯水期让江河自由干涸，让人类回到靠天吃饭、听天由命的原始状态。他们可以不遗余力、不惜代价地去关心某种鱼、某种树、某种鸟的存在，唯独不考虑人的生存发展需求。

然而，习近平生态文明思想不仅强调“人与自然和谐共生，绿水青山就是金山银山”，同时明确回答了两大关键问题：

1.1 “保护生态”要“以人为本”

自党的十八大以来，习近平总书记在各种场合不断强调：“治国有常，利民为本。……党的一切工作必须以最广大人民根本利益为最高标准……坚持以人民为中心的发展思想，就要把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点。”“以人民为中心的发展思想，不是一个抽象的、玄奥的概念，不能只停留在口头上、止步于思想环节，而要体现在经济社会发展各个环节。”

2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上，在将生态文明建设提到“关系到中华民族永续发展的根本大计、关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题”高度的同时，特别强调 “良好生态环境是最普惠的民生福祉，坚持生态惠民、生态利民、生态为民。”

1.2 “保护生态不等于人类啥也别干”

2018年习近平总书记再次考察长江经济带时，特别强调：“不搞大开发不是不要开发，而是不搞破坏性开发，要走生态优先、绿色发展之路”“要正确把握生态环境保护和经济发展的关系，不能把生态环境保护和经济发展割裂开来，更不能对立起来。”

2020年乌东德水电站投产时，习近平总书记特别祝贺并强调：“乌东德水电站是实施‘西电东送’的国家重大工程。希望同志们再接再厉，坚持新发展理念，勇攀科技新高峰……要坚持生态优先、绿色发展，科学有序推进金沙江水能资源开发，推动金沙江流域在保护中发展、在发展中保护，更好造福人民。”

综上，只有全面准确理解了习近平生态文明思想，才能在社会实践中明辨什么是发展和保护、什么是倒退和破坏，避免走入“生态愚昧”的歧途。

2 “一刀切拆除”小水电会造成严重的生态环境破坏

水电站无论大小，都是利用水流落差发电，既不消耗水，也不会污染水。国内外无数实践证明：科学的水电开发就是最重要的、不可替代的生态工程，是“绿水青山和金山银山兼得”的前提保障。让江河自由奔涌、人类啥也不做，往往是洪旱灾难不断、社会贫穷落后，用梯级水电开发将反复无常、破坏性的河流束缚住，却都是国富民强、人水和谐。[4]因为，所有自然灾害中，洪水和干旱是发生次数最多和致死人数最多的灾害，而目前除了筑坝建库，人类还没有其他手段从根本上解决天然水资源时空分布不均的矛盾，水电只是水库大坝的副产品（通过泄水消能来保障大坝和下游岸坡的安全）。正因为水电开发直接关系着防洪、抗旱、供水、灌溉等水资源的安全保障，发达国家早于中国半个多世纪就完成了江河水能的充分开发，习近平总书记“两山理论”的诞生地——浙江，也正是因为建立了强大的水资源调控能力（开发程度超过发达国家的平均水平），才使经济社会发展和生态环境保护从根本上摆脱了洪旱灾害频发的制约。

由于我国小水电发展成就举世瞩目，联合国工业发展组织将其法定分支机构“国际小水电中心”放在中国，并依据中国小水电标准制定了国际标准。然而最近几年，我国小水电却被国内舆论“一刀切”地打上“破坏生态”标签，成了国际上绝无仅有的怪象。对于舆论关注的“引水式小水电造成部分河道减水脱水”问题，并非是小水电先天固有的“缺陷”，而是因为电站立项建设年代较早，当时并没有“生态流量下泄”的意识和要求，属于历史遗留问题，且这种电站只占一小部分，通过技术改造完全可以解决。自2016年水利部对此提出明确要求后，陕西秦岭、贵州赤水河、湖南张家界等地区的小水电都完成了确保生态流量下泄的工程改造，且建设了与之配套的监测终端和监管平台体系。

小水电本质上并非“生态之祸”，但如果因为一小部分电站的历史遗留问题，就将该地区的所有小水电“一刀切拆除”，则注定是“生态之祸”。以陕西秦岭为例，“一刀切拆除”小水电的生态负面影响不容忽视：

一是影响防洪、供水和灌溉。陕西人均和耕地亩均水资源量仅为全国平均值的50%，汛期暴雨灾害多，尤需做好水资源调控。秦岭400多座小水电的总库容占整个陕西的8%，保障水安全作用不能忽视。[5]

二是无法保障河道连通。秦岭80%河流的径流量都是年内分配严重不均，比如陕西安康子午河近56年来水文统计显示（见表1），最丰月和最枯月可相差近20倍。水库蓄丰补枯，反而是避免河道断流、干涸的有效措施。

表1 秦岭子午河两河口水文站多年平均径流量的年内分配表Table 1 Annual distribution table of annual average runoff volume of lianghekou hydrologic station in Qinling Ziwu River

三是破坏自然景观和湿地。很多水电站库区已成为4A、3A级风景区，并形成了大片湿地公园，有的还成了朱 等珍稀鸟类聚集的栖息地。小水电本身就是和环境融为一体的景区组成部分，拆了水电站，湿地公园将不复存在。

四是影响森林水土保持。水电开发有效减轻薪炭需求对森林的压力，巩固退耕还林成效。此外，水电站将河流动能转化为电能，大大缓解了河流对沟谷的冲刷侵蚀，有效减少滑坡、泥石流等地质灾害。

3 “一刀切拆除”小水电会造成严重的经济社会问题

3.1 违反了现行的法律法规和国家政策

小水电开发一直受到国家法律法规和相关政策的支持和保护。《中华人民共和国水法》规定“国家鼓励开发、利用水能资源。在水能丰富的河流，应当有计划地进行多目标梯级开发。”《中华人民共和国电力法》规定“国家提倡农村开发水能资源，建设中、小型水电站，促进农村电气化。”《中华人民共和国可再生能源法》明确“水电是可再生能源”，规定“可再生能源的开发利用是能源发展的优先领域”。

此外，党中央国务院近年来发布的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》《“十三五”脱贫攻坚规划》《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》《新时代的中国能源发展》等诸多文件，都明确提出“大力扶持贫困地区农村水电开发，支持革命老区发展农村小水电，全面实施农村小水电扶贫工程、推进小水电绿色发展”等要求，水电在国家《产业结构调整指导目录》中一直属于“鼓励类”，2012年以来财政部、水利部一直在实施“农村水电增效扩容及小水电代燃料”等项目并给予资金上大力支持，等等。

3.2 阻碍“碳达峰、碳中和”的贯彻落实

大力发展可再生能源、加快构建适应高比例可再生能源发展的新型电力系统，是当前国际能源大转型的共识和行动，也是我国实现“2030年碳达峰、2060年碳中和”目标的战略选择。能否充分开发水能资源（包括抽水蓄能）直接决定着可再生能源整体发展的快慢与成败。当前发达国家正积极推进的“2050年实现电力100%可再生能源化”的大转型，正是建立在优先和充分开发水能的基础上。

发达国家小水电开发程度平均为80%，其中瑞士、法国等国家小水电开发程度甚至高达近100%。然而截至2019年底，我国小水电开发程度仅为59%左右，与发达国家还有较大差距①数据来源：中国水力发电工程学会。。尤需强调的是，风电、太阳能的大规模发展，电网必须有足够的调峰调频能力，而这正是水电的优势所在。很多小水电都可改造成小型抽水蓄能电站，若“一刀切拆除”，给风电、太阳能调峰的任务只能靠煤电机组来承担，与二氧化碳减排的要求背道而驰。

此外，小水电主要满足偏远山区的供电，是电网末端的重要支撑。“一刀切拆除”后，电力缺口只能由大电网长距离输送，效率低、不经济，且须对当前电网进行难度很大、费时费力的改造。

3.3 可能产生大量诉讼、债务并危及社会稳定

小水电多为民营企业，资金涉及千家万户。“一刀切拆除”将产生四大风险：

一是行政诉讼风险。水电基本都是地方政府按照国家相关鼓励政策、招商引资的重点项目。履行了审批（核准）环评等手续、通过了环保竣工验收、符合国家《民法典》《行政许可法》《环境影响评价法》《环保法》等各项法律法规的水电站，被强制拆除退出的法律依据不足，各级政府将面临大量行政诉讼。

二是社会稳定风险。大部分小水电投资还未收回、行政许可也未到期，拆除退出需大量补偿资金，而电站所在的区县多是刚摘帽的国家级贫困县，若补偿不能及时到位，将导致大量借贷违约，很多家庭沦为赤贫，数万人从此失业。已率先拆除50座小水电的西安市，目前就已出现较大社会矛盾和上访维权事件。

三是审计追责风险。很多小水电是财政部、发改委、水利部等部委大力扶持的农村电气化县、小水电代燃料项目、小水电扶贫工程、增效扩容改造项目、联合国环境基金项目、贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点项目。大范围拆除退出将使国家扶持小水电的资金和成果全部打了水漂。

4 科学整治小水电的三点建议

小水电对中小河流的水资源调控作用、对农村和偏远地区经济社会发展的全面带动作用，是任何其他工程都无法替代的。地方政府和相关环保督察机构亟需纠正偏见、尊重科学，正确处理好生态环境保护、经济发展、社会稳定之间的关系，理性认识小水电的重要生态价值。为避免矫枉过正、影响大局，提出三点建议。

4.1 停止将小水电“一刀切拆除”的错误做法

长江经济带的实践表明，小水电清理整治工作的正确方向和出发点应该是整改，而不是强制拆除退出，因为绝大多数小水电存在的问题是完全可以通过整改消除的。陕西秦岭、贵州赤水河等地区应遵循国家四部委文件《关于开展长江经济带小水电清理整改工作的意见》（水电〔2018〕312号）中“退出、保留和整改”的分类处置要求，详细研究、审慎决定每座电站的去留，使最终的解决方案更合理、更有可操作性。需要特别强调的是，仅拆除发电机组而保留大坝的做法更不可取，既无法保障河道连通，又给水库安全管理埋下了重大隐患，影响下游山体和河道稳定。

4.2 尽快建立小水电可持续发展的生态电价制度

目前安装脱硫脱硝设施的火电厂，都能因投资和运行成本增加，得到比普通火电厂更高的上网电价。但是，小水电增设生态流量下泄设施导致发电量减少、单位发电成本升高，却一直未能享受到电价补偿。在当前小水电电价普遍低于火电、风电、太阳能发电的情况下，泄放生态流量使小水电企业普遍生存困难，亟需尽快落实国家四部委文件“研究制定充分反映生态保护和修复治理成本的小水电优先上网及电价政策”的要求，实现“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”“发电收益和生态效益兼得”的良性循环。

4.3 应尊重历史、切实保护小水电的合法权益

很多风景名胜区都依附小水电库区而形成，拆除小水电反而是打破了多年形成的生态平衡，景区也不复存在，这样的小水电应尽量保留；国家公园、湿地公园、水源保护区等保护区域的划定，以及对区域内现有水电设施的处置，应与中央关于自然保护地的划定和处置原则相一致（落实自然资函〔2020〕71号文件的规定）；对于在《中华人民共和国环境影响评价法》出台前建设的小水电站，应采用“核定电站下泄生态流量”的措施替代环评；对于经过研究论证后确需退出的小水电，应明确退出的补偿标准，并确保补偿及时足额到位，以减少不必要的法律纠纷和社会矛盾。