崔 财 周

工业革命以来，英国工业快速发展，煤炭逐步成为主要的燃料。由此引发的环境问题逐渐凸显，尤其是烟雾污染问题严重。1952 年英国发生严重雾霾事件，造成重大人员伤亡。面对各方压力，英国政府于1956 年出台《清洁空气法》。经过数年治理，以煤烟为主的传统烟雾基本消失。20 世纪60 年代以来，英国汽车数量不断增加，汽车尾气等污染又日益严重。1993 年，英国发生严重光化学烟雾事件，造成数百人死亡，新型烟雾再次引起英国人的关注。烟雾何以再次大规模发生，又是如何被治理的？长期以来，烟雾问题得到国外学术界的关注，有的学者关注英国汽车数量以及汽车尾气带来的危害；①有的学者提出减少汽油中的铅含量，并呼吁建立一个长期有效的烟雾治理体系。②还有的学者从环境史与经济发展的视角阐释英国治理空气污染。③

与之相比，国内学者对英国烟雾的研究主要集中在大气污染治理历程、英国烟雾治理的经验对中国的启示。梅雪芹教授是国内研究英国环境史的开拓者，先后发表多篇论著分析英国大气污染状况及其造成的后果。①其他学者从不同视角论述英国治理烟雾污染对中国的借鉴作用。②大体来看，国内外学术界对英国烟雾的研究主要集中在烟雾形成的原因、空气污染治理的措施以及英国空气治理经验对中国的启示，但对相关法律的专门研究寥寥无几。鉴于此，本文在现有的研究基础上，以1993 年《清洁空气法》为视角，分析该法律出台的原因、出台过程中不同利益集团的相互博弈，法律主要内容以及对中国的启示。

一、《清洁空气法》出台的原因

（一）新型烟雾污染严重

早在第一次工业革命时期，英国伦敦即以“雾都”闻名遐迩。1952 年的雾霾事件，又给英国人留下深刻记忆。面对严重的烟雾污染，英国政府于1956年出台《清洁空气法》。该法案明确了黑烟识别的手段、方法以及控制措施；对烟囱高度和壁炉有严格的规定，还规定必须记录工业和家庭排放烟雾量；授予地方政府治理烟雾的权限。③经过长期治理，到20世纪50 年代后期，英国以煤炭为主的传统烟雾基本消失。但法律中未规定二氧化硫、碳氧化合物等污染物的排放，烟雾污染并未得到根本解决。20 世纪60 年代以来，汽车尾气等污染物成为新的污染源。据统计，20 世纪60 年代，英国拥有1000 万辆私家汽车，80 年代约2000 万辆，到90 年代初期达到2500 万辆。④在伦敦，汽车尾气已成为一氧化碳、二氧化硫、碳氢化合物等有害物质的最大单一污染源。在1991 年12 月12 日至15 日，二氧化氮每小时浓度达到809 微克/米3，大大超过了世界卫生组织400 微克/米3的标准，也是英国近几年烟雾最严重的一次。毫不夸张地说，只要出现不利的气候，伦敦人就会想到1952 年的雾霾事件，烟雾又重返伦敦或许只是时间问题。据环境审计特别委员会（Environmental Audit Select Committee）研究，在20 世纪90 年代，汽车尾气是英国公共健康面临的最大风险，它所造成的损失可能超过100 亿英镑。此外，汽车尾气造成的空气污染对人们的身体健康和生活环境造成危害。汽车尾气会刺激人的眼睛和呼吸道，长时间接触者会增加患肺癌的风险。汽车尾气还对自然环境造成破坏，二氧化硫等有害物质达到一定浓度时容易形成酸雨，造成水和土壤酸化，严重影响植物和动物的生长。

由于汽车尾气的增加，再加上城市里建筑物较高，尾气在城市中久久不能消散，氮氧化物和碳氢化合物发生相互作用，发生光化学烟雾事件。⑤虽然光化学烟雾最初发生在美国洛杉矶盆地，但现在它已存在于世界各地。颇具讽刺意味的是，臭氧是它最主要、危害性最大的成分之一，而在维多利亚时代，环保人士却把它当作瘴气和烟的解毒剂加以赞赏。⑥事实上，在20 世纪70 年代初期，英国出现对光化学烟雾的关注。1971 年，英国工党议员莱斯利·斯普里格斯（Leslie Spriggs）向环境大臣询问，英国有多少地区发生光化学烟雾，是否在兰开夏郡的圣海伦斯地区进行了光化学烟雾检测。⑦最后经过所谓的权威机构调查，英国光化学烟雾未超标，事情不了了之。然而，1976 年伦敦经历了严重的光化学烟雾，在6 月27 日记录的平均每小时臭氧浓度为21.2pphm（1pphm 为一亿分之一）。大伦敦政府用8pphm 平均小时作为臭氧浓度的指导数据，这期间的记录浓度超过了这一指导数据一大截。①臭氧浓度超标不仅发生在伦敦，英国其它城市也经常出现臭氧浓度超标的情况。1993 年夏季，英国各地高温持续数日，再加上其它污染物导致臭氧浓度严重超标，其中德文郡的亚纳维尔监测站显示该地区平均每小时的臭氧浓度为18.7pphm。②光化学烟雾带来的危害也是不言而喻的，它是哮喘等呼吸道疾病发作的重要原因。据圣乔治医院的罗斯·安德森（Ross Anderson）教授代表卫生部对1993 年的光化学烟雾调查发现：“伦敦在那一周的死亡率比同期高出10%，目前约有300 万民众患有哮喘病，约有10 万人因哮喘住院治疗，2000 人死于哮喘发作，它是继心脏病和中风之后最大的单一住院原因。”③

（二）公众与环保组织的广泛参与

英国公众和环保组织积极参与环境立法。1972年6 月16 日，联合国环境会议通过的《人类环境宣言》（Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment）宣布：“人类有权生活在适宜的环境中，享有自由、平等和充足生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代环境的责任。”④英国以此为契机，加强公众对国家环境决策的参与。其主要表现在三个方面：一是环境诉讼权。以前的法律规定，第三方无权对环境部门的决策提起诉讼，即便侵犯公众的环境权益。然而，1981 年的《最高法院法》（Senior Courts Act）规定：“当申诉人对申诉案件表现出‘足够的利益和兴趣’时，可以提起上诉。”⑤随后，英国环保组织依据该法律向一家化工厂提起诉讼，最终赢得胜利。二是环境质询权。1985 年的《地方政府法》（Local Government Act）规定：“如无特殊情况，立法委员会会议应对公众开放且会议报告须在三天前向社会公布并接受公众审阅，会议结果要向公众公示，如有异议，要接受质询。”⑥通过该法律，公众可以全程参与并监督立法。三是环境知情权。1992年的《环境信息条例》（The Environmental Information Regulations）规定：“除特殊情况外，公众有权利从环境部门获取环境信息的权利，如因特殊原因无法提供相关信息，必须以书面形式说明。”⑦通过环境知情权，英国公众了解环境信息，促使政府出台环境政策，1993年的《清洁空气法》借鉴了环境知情权内容。在英国，政府通过制定法律保护公众的环境权益，而公众利用获得的权利参与环境立法，体现了二者之间的良性循环。

对烟雾的治理，环保组织也积极行动。自19 世纪40 年代以来，建筑师、医生、工程师和其他专业人士建立了许多反烟组织。如1842 年的曼彻斯特预防煤烟协会，1890 年的利兹烟减排协会，1899 年的伦敦烟减排协会，1929 年的全国烟减排协会等控烟组织。⑧经过一百多年的发展，到20 世纪60 年代，英国环保组织有200 多个，1975 年，英国环保组织增至1400 多个，并得到政府的支持。20 世纪80 年代的“地球之友”（Friends of the Earth）关注新型烟雾问题。该组织监督政府加强环境立法，运用技术手段研究污染源，对汽车尾气的危害进行持续调查，宣传新型烟雾的危害。20 世纪90 年代英国环保组织“世界自然基金英国办公室”（WWF UK office），要求当地政府把可持续发展观念融入经济发展中，促进和提高人们对当今面临的主要环境问题的认识，寻找解决这些问题的办法，并倡导英国和世界各地的政府、企业和社区合作。⑨这些环保组织在向公众普及环保知识，提供环境问题的咨询以及监督政府环境立法方面发挥重要作用。“现代社会环保力量的组织化程度越来越高，各种环保非政府组织在公众参与中发挥着中介和桥梁作用。相对于分散的个人，非政府组织在人员素质、经济实力、知识信息、活动策略等各个方面都有更强的优势，往往成为各种环境运动的领导者和主力军。”①

从《清洁空气法》出台的成因看，主要分为两个方面：一是新型烟雾问题日益严重。针对新的烟雾污染，英国出台相关措施进行治理，但由于各种因素的制约，烟雾污染依旧频发，尤其是1993 年，英国各地臭氧浓度急剧增加，解决新型烟雾问题刻不容缓。

二是英国公众及环保组织积极行动。经过烟雾的“洗涤”，此时英国民众的烟雾意识明显提高，对新型烟雾污染更加关注，而环保组织动用社会力量，与公众形成压力集团，促使新的环境立法出台。总体来看，《清洁空气法》的出台既是现实因素的制约，又是环保意识的驱使，它们共同构成法律出台的合力。

二、《清洁空气法》出台的过程及内容

面对日益严重的酸雨、光化学烟雾等污染物，英国政府于1993 年出台《清洁空气法》，治理新型烟雾问题。在法律出台过程中，不同利益集团围绕中央政府与地方政府的控烟权、汽车尾气排放等问题展开激烈辩论。最后，《清洁空气法》在博弈与妥协中通过。《清洁空气法》对地方政府的控烟权限、汽车尾气排放等问题进行明确规定，是一部较为完善的法律，对治理新型烟雾起到重要作用。

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（一）《清洁空气法》出台时的博弈

关于中央政府与地方政府的控烟权，不同党派议员持不同的意见。工党议员利兹温·休斯（Ledwyn Hughes）首先发难，他认为，法案规定关闭众多矿场，从烟雾治理的角度来看，有合理之处，但对地方经济的发展不利。以威尔士的艾尔角煤矿（Point of Ayr Colliery）为例，目前年产量555000 吨煤炭，如果煤厂关闭，会带来巨大的经济损失，还会造成4800 名矿工失业，如果发生这样的事情，我们难辞其咎。②索尔福德市议员特伦斯·刘易斯（Terence Lewis）认为厘清中央政府与地方政府在烟雾治理中的权责至关重要。在以往的烟雾治理中，地方政府拥有部分立法权，难以产生实际的影响，不利于本地区烟雾的治理。区分烟雾的权力主要由地方政府负责，每个地区应该根据实际制定地方性环境立法，而且中央政府还要给予财政补贴。根据法案的规定，烟雾分为两类：深色烟雾和非深色烟雾，这种判断必须根据林格曼烟气图，③它是确定污染因子的科学根据。

然而，其他议员表达不同见解。保守党议员约翰·威克汉（John Wakeham）从中央与地方的协调发展阐释法案的合理性。他认为，政府的能源政策是通过竞争和市场化实现的，以尽可能低的价格获取能源，政府会从全国的大局出发，平衡煤炭的发展，既满足地方生产和发展的需要，又符合环境政策的要求。保守党议员特瑞·狄克斯（Terry Dicks）赞同约翰·威克汉的观点。他指出，地方议员代表习惯在不付出任何代价的情况下做出许多承诺，如果只是关注个别区域，无益于总体的发展。保守党议员戴维·特里皮尔（David Trippier）认为，为了实现环境与经济协调发展的目标，不仅中央和地方政府分工协作，而且强调政府与工商业集团合作的重要性。特里皮尔表示：“在过去的一年中，政府建立了良好的合作机制，专门成立了商业与环境咨询委员会（Advisory Committee on Business and the Environment）。该委员会表明，工商业集团是国家环境治理的重要组成部分，会提供有效的建议，在随后的一份环境报告提出35 项建议，主要是针对二氧化碳排放和废物利用等问题。”④

关于汽车尾气的排放问题，各位议员各抒己见。大部分工党议员认为，汽车尾气尚在可控范围内，随着治理的深入会进一步减少。工党议员莱斯利·斯普里格斯首先表明观点。他认为，虽然汽车尾气有所增加，但不能夸大其危害。事实上，自20 世纪70 年代以来，英国政府对二氧化硫、机动车尾气等污染，已采取多种措施进行治理，并取得不错效果。斯普里格斯进一步表示：“政府已出台多部法律，如《机动车辆（制造和使用）规则》（1973）、《环境保护条例》（1990）等，这些法律不仅控制空气污染，对其它污染物也做出明确规定。其中《机动车辆（制造和使用）规则》规定每辆汽车必须安装曲轴箱通风装置，其作用是防止机油变质、渗漏以及防止各种油蒸汽污染大气，碳氢化合物排放量减少了25%—30%。”①工党议员昆汀·沃洛普（Quentin Wallop）遥相呼应，赞同莱斯利·斯普里格斯的主张。沃洛普表示：“烟雾问题是一个长期的过程，并非一朝一夕所能解决，1956 年和1968 年的《清洁空气法》基本解决了煤炭烟雾，近年来，虽然汽车尾气有所增加，但并未达到影响公众生活的程度。”②随着汽油含铅量的降低以及无铅汽油的使用，英国的烟雾污染也会随之下降。沃洛普举例说：“在汽油加铅管制政策出台前的1971 年，英国汽车尾气将7300 吨的铅排入大气，1981 年这个数字略降至6700 吨，而在1986 年，当严格的管制条例通过后，排入大气的铅就降到了2900 吨。1992 年无铅汽油已经占到市场份额的一半，因为越来越多的车主都把他们使用的汽油换成了这种效率不低且更加便宜的燃料。”③

面对汽车尾气排放的争议。英国保守党议员托马斯·费莫尔（Thomas Fermor）迫不及待地说：“汽车尾气造成的危害众所周知，让我们看看现在的空气状况吧，好像每天生活在温室中，多少年之后，我们的土地会被淹没。”④保守党议员戴维·特里皮尔提议建立环境委员会，政府要定期发布环境报告，给予公众获取环境信息的权利，积极采取措施进一步消除机动车排放尾气造成的空气污染。⑤戴维·特里皮尔进一步强调对烟雾检测的重要性，他建议以实验室为中心，建立遍布英国的检测站，对二氧化硫等有害气体进行评测，对烟尘测定、烟囱设计等环保产品等进行深入研究，针对不同的污染物采取不同的措施。英国法官、保守党议员詹姆斯·麦凯（James Mackay）认为，法案融合了1956 年和1968 年的《清洁空气法》以及1974 年的《污染控制法》第四部分的内容，随着新的污染物出现，这些修正是必要的。⑥不过，詹姆斯·麦凯强调要根据英格兰、苏格兰和威尔士的实际情况，采取不同的排放标准，至于如何界定，这是议会要讨论的问题。

面对分歧，当时的英国环境、食品和乡村事务部部长迈克尔·霍华德（Michael Howard）倾向于支持法案，为法案的通过定下了基调。他不无动情地说：“各位议员从各个方面讨论法案的内容，说明烟雾治理的必要性。在历史上，伦敦以烟雾闻名于世，经过多年的治理，传统烟雾基本结束，现在新型烟雾比较严重，又到了治理的时候。”⑦从英国政党的选民范围来看，一般来说，工党代表“黑烟区”选民，而保守党代表“白烟区”选民。不同党派关于《清洁空气法》的争论，给予一个党派攻击另一个党派的机会，反映出不同党派的利益冲突，由此环境问题转化为政治问题。然而，随着烟雾问题的严重，不仅保守党认识到法案的重要性，工党在烟雾治理上不断达成一致。虽然他们对法案的具体内容提出不同的意见，但总体上认可法案，这说明清洁空气已成为英国社会的共识。最后，英国议会经过激烈的辩论与妥协后，《清洁空气法》于1993 年5 月27 日获得通过，成为正式法律。

（二）《清洁空气法》的主要内容

法律共分为7 个部分，68 个条款，主要包括三个方面：一是对传统烟雾的定义以及治理；二是对汽车尾气等污染物排放以及地方政府控烟权的规定；三是关于特殊情况以及杂项条款的规定。具体为：

第一，对传统黑烟、烟控区的划分以及治理。不得从任何建筑物、工业场所等烟囱散发出黑烟，如果散发出黑烟，则被视为犯罪。黑烟是根据林格曼图的比对确定，如双方发生争执，可提起诉讼。⑧在安装新炉子时，必须保证在连续运转的情况下不产生烟雾，否则不得安装。此外，法案对炉子的高度也有明确的规定，所有新安装的炉子必须达到要求，固体物质要达到每小时45.4 公斤或以上的燃烧速度；液态或气态物质达到366.4 千瓦或更高的速度。⑨地方政府根据本地的实际情况宣布部分或整个地区为烟雾控制区，烟雾控制区可据情况进行撤销或更改。由于地区差异性，烟雾控制区只适用于英格兰和威尔士，并不适用于苏格兰。苏格兰地区在确认不产生大量烟雾的情况下授权部分燃料燃烧。①

第二，关于汽车尾气排放以及扩大地方政府控烟权的规定。法律规定，国务大臣有权对机动车辆中使用的燃料成分和含量进行鉴定，限制不符合规定的燃料在英国生产、销售和使用。②法律对汽车燃油的硫含量加以限制，但在实施政策之前，需征求以下人士的意见：燃料的生产者和使用者；了解空气污染的专业人士。由于苏格兰独特的情况，这些规定只适用于英格兰和威尔士。③地方政府对本地区的空气污染进行调查，并提供相应的费用。在讨论空气污染问题时可以使用图片、电影胶片、举办展览等多种形式，这些费用由地方政府承担。地方政府有权利对违反空气污染规定的企业处罚，但必须以书面形式告知，如不满意，在21 天内，可以提起诉讼。在不违反规定的情况下，公民有权利知晓空气污染物的排放信息。此外，为了获取空气污染的信息，中央可以指示地方政府遵守以下规定：由地方政府提供安装、操作和维护用于测量和记录空气污染的设备；地方政府获得的空气污染信息及时传送给中央；如果地方政府按照中央的指示提供设备，中央应该支付地方政府所支出的费用。④此外，地方政府被授权改建教堂、慈善机构等建筑物壁炉的权利。

从法律的文本来看，其主要特点为：一是随着烟雾种类的增加，法律对黑烟标准、汽车尾气排放以及控烟范围进一步明确，体现了法律的时效性：二是扩大地方政府的控烟权限，由国家立法到地方立法的转变，烟雾治理更具自主性；三是对专业术语的解释以及对英格兰、苏格兰、威尔士采取不同政策，体现了法律的专业性与灵活性。此外，法律特别说明，对国际环保条约的遵守，尤其是欧盟关于对烟雾的规定。烟雾治理是一项复杂的过程，需要不同地区、不同国家协同合作。一般而言，一部法律的顺利出台，除了具备相对完善的内容和可操作性外，还受到其它因素的制约，如利益集团的妥协、执行力度等综合因素。《清洁空气法》在出台过程中兼顾各方利益集团，保障了法律的通过，贯彻环保精神。

三、《清洁空气法》的影响与启示

（一）《清洁空气法》的实效与影响

1993 年的《清洁空气法》是1956 年和1968 年《清洁空气法》的重要补充和修正，也是英国治理空气污染的重要法律。法律中的许多措施目标明确，易于操作，尤其是扩大了地方政府的控烟权限，使烟雾治理更具灵活性与自主性。虽然由于各个利益集团的相互掣肘，使得法律的条款具有妥协性，但从整体上看该法律是烟雾治理的重要举措。其实效与影响主要体现在以下三个方面。

首先，空气质量明显提升。20 世纪70 年代，英国二氧化硫、碳氧化合物等污染物不断增加。法律颁布后，据英国环境、食品和乡村事务部统计，1970 年英国的二氧化硫排放量为每年650 万吨，到1983 年下降到每年380 万吨，而到2000 年的排放量不足120 万吨。⑦汽车尾气得到有效控制，尤其是汽油中的铅含量大幅度下降，从1978 年每升汽油的含铅量0.45 克，1978 年为0.4 克，1986 年下降到0.15 克，1998 年为0.1 克。①此外，英国的雾霾天数也不断减少。据统计，1975 年伦敦的雾霾天为15 天/ 年，1980 年为5 天/年，2012 年为3 天/年，空气质量处于领先地位。②在20 世纪90 年代中期，联合国环境规划署和世界卫生组织在一份联合调查报告中宣布，全球20 个大城市中，伦敦已成为世界上空气最清洁的都市之一。英国烟雾已经成为一种历史记忆，一去不复返了。

其次，扩大地方政府控烟的权限。二战前，英国地方政府和中央政府在行使权力时多有摩擦，尤其体现在空气治理上。空气污染治理涉及多个部门，双方在治理理念上经常发生分歧。对地方政府来说，追求本地区的经济效益是优先考虑的事情，而中央政府一般从全局考虑，不可避免危害地方政府的利益。一方权力的增加，往往意味着另一方权力的减少，因此在烟雾治理中双方时常发生冲突。1956年的《清洁空气法》授予地方政府部分自主权，地方政府负责黑烟的治理，而中央政府负责难闻气体的治理。但随着新的污染物的复杂化，越来越难以区分双方的权责，1993年的《清洁空气法》进一步扩大地方政府的权限，厘清双方的职责范围，基本解决了双方在治理空气污染上的矛盾。在中央环境署和环境、食品和乡村事务部的领导下，再加上地方政府的配合，法律在实施过程中比较顺利，治理的效果也比较明显。

再次，确立了环境治理的原则。法律面对不同的意见，确立了可行性和实用性原则。这一原则的核心在于，既然当前的污染不可避免，那就应当污染最小化，确保烟雾污染整体得到控制。这种经历一百多年发展成熟的污染治理和控制原则，兼具灵活性和原则性，尽管也受到批评和异议，但它总能在历史的长河中不断完善自己，并不断释放新的活力，这无疑是英国渐进文化传统在空气污染治理中的具体体现，也是英国人实事求是作风的外化。③1993 年的《清洁空气法》是英国治理空气污染的重要举措，进一步完善了英国从法律视角治理烟雾问题。正如彼得·布林布尔科姆（Peter Brimblecombe）所说：“在过去的50 年中，英国空气质量越来越受到重视，虽然1993 年的《清洁空气法》是以前法案的修正案，但它仍然是一项开拓性的法律，因为它使人们相信，尽管立法会限制我们个人的自由，但为了更好的环境也是值得的。”④虽然法律存在不足之处，但法律的主要内容得以贯彻，环保精神得以延续，对中国烟雾治理提供有益的借鉴。

（二）《清洁空气法》对中国环境治理的启示

英国之所以在烟雾治理上取得如此成就，并成为全世界治理空气污染的典范，这与英国完善的环境立法密切相关。英国在环境立法时，协调政府、企业、公民的环境利益，并明确各方的权责，使其形成良性的循环。当前，中国环境问题不容乐观，尤其是北方冬季时节，烟雾时常发生，造成严重损失。英国烟雾治理的立法措施对中国具有重要的借鉴作用。

首先，进一步完善环境立法系统。英国是世界上环境立法最早的国家之一。在空气污染治理方面，早在1306 年，英国政府规定，禁止伦敦工匠和制造厂在国会期间使用煤，1863 年出台《碱业法》，对废弃物污染做出一些规定，后来又相继出台一系列环境法律。尤其1993 年的《清洁空气法》，它是英国新型烟雾治理的重要举措，随后又完善了法律的内容。由此可见，法治思维是英国烟雾治理的关键。相对而言，中国环境立法起步晚，法律系统不完善。1979年，中国颁布第一部环境保护法案——《中华人民共和国环境保护法（试行）》，“标志着中国环境保护已经走上规范化、法律化的道路”。⑤随后，中国又颁布《大气污染防治法》（1987）、《环境保护法》（1989）等众多法律，初步形成环境立法体系，对环境危害有了约束。但是也存在一些问题：一是环境法案修正相对滞后。环境污染是一个动态过程，需要不断修正和完善法案内容。以《环境保护法》为例，自1989 年通过后直到2014 年才修订，导致新的污染物治理缺少法律依据。二是法律内容比较笼统，缺少实际操作性。《环境保护法》经常出现“严重污染”“有效措施”等措辞，未细化法律的内容，没有相对统一的标准。从英国治理烟雾的经验来看，需要及时更新、完善法律的内容，建立成熟的法律体系。

其次，转变环境立法思维和模式。在20 世纪90年代，英国环境治理模式逐渐转变为以地方环境治理为基础，中央政府进行合作与指导的模式，划分中央政府与地方政府在环境治理中的责权，充分尊重地方政府在环境治理中的自主权。①在以往的环境立法中，中国经常暴露政府环境责任的缺陷，主要体现在“重政府经济责任，轻政府环境责任”；“重企业环境义务和追究企业环境责任，轻政府环境义务和追究政府环境责任”；“重政府环境权力，轻政府环境义务”等八个方面。②根据中国的《大气污染防治法》规定：大气污染防治由中央统一领导，各地方政府执行与监督。这样的治理模式导致中央政府管理过宽，地方政府难以根据本地实际情况做出有效的治理。环境治理需要多个部门相互协调，在环境立法中要充分尊重各方意见，寻找各方的利益共同点。从上述内容来看，中国需要对环境立法进行优化，转变立法模式，注重中央、地方等部门协同合作。

再次，有法必依，严格执法。法律制定后，关键在于落实法律的思想，维护法律的权威。由于中国环境问题较多，环境立法起步晚，在环境法执行过程中经常出现执行不力，对于违反环境的行为处罚较轻，起不到震慑作用。而且，对于因违法造成损失的行为承担的法律责任也远远低于环境污染造成的损失，从而在一定程度上纵容了违法行为。如果算上没有严格执法，那么处罚就更轻。③由于污染成本较低，很多企业宁愿支付处罚以换取污染权限，这就形成恶性循环，走入先污染再治理的老路子。从英国的治理经验来看，有法必依，严格执法是环境治理的重要保障。对于污染企业不仅要给予行政与经济处罚，还要追究刑事责任，使企业不想、不敢、不能污染环境，这样才能达到标本兼治的效果。

结 语

经济发展与环境问题是当今许多国家面临的重要问题。自20 世纪70 年代兴起的环境史对经济社会发展和生态环境保护之间的底线问题进行了研究，“环境史修正了发展的观念”，著名环境史学家唐纳德·休斯（J. Donald Hughes）认为“发展”在20 世纪下半叶的内涵并不是无休止、无底线的经济增长，也不是科学技术和艺术的改进，而是“更健康、更优美的环境”。④可以说环境史是经济发展的“晴雨表”，一旦经济发展越过环境的界限，那么生态环境会受到破坏；恶劣的生态环境也会影响经济的发展。

英国严重的空气污染是典型的以环境换取经济发展的例子。随后，英国政府出台《公共卫生法》（1936）、《清洁空气法》（1956）等法律，采取立法措施治理烟雾问题，英国传统烟雾基本消失。随着新的汽车尾气等污染物，英国于1993 年出台《清洁空气法》，虽然法律在出台过程中一波三折，但法律最终通过，这说明清洁空气是英国人的共同诉求。社会各阶层对清洁空气的张力，共同构建了英国治理烟雾的合力，呈现了烟雾问题不仅仅是环境问题，还泛化为对社会公平、正义等愿景的追求。正如梅兰尼·杜普斯（E. Melany Dupus）所说：“空气污染治理的方式告诉我们社会对公平和健康问题的看法，换句话说，一个社会制造的‘烟尘’是反映这个社会不同社会关系的一面‘镜子’。”⑤法律结束了困扰英国的新型烟雾问题，空气质量得到明显改善，地方政府拥有更多的环境立法权限，进一步确立了环境立法治理原则。后来，英国烟雾污染与其它环境问题纠缠在一起，共同构成新的污染源，专门针对某一项污染物的单项治理，难以实现整体环境的改善。因此，英国又出台《环境法》（1995）、《环境保护法》（1999）等多部法案治理烟雾问题，这些法律共同构成英国环境治理的有机体。

当前中国的环境问题不容乐观，尤其是烟雾在北方地区日益严重。英国运用法律治理烟雾问题对中国有重要的借鉴作用。不可否认，英国在治理烟雾过程中也运用行政命令、财政补贴等多种措施，但法律无疑是英国治理烟雾问题的重要手段。中国在烟雾治理中要充分利用法律这一利器，做到有法可依、有法必依，尽快实现环境与经济协调发展的愿景。