孙 志 鹏

明治维新以降，日本采取开国进取之方针，人员和商品的海内外流通日趋频繁。但是流入日本本土的不仅有资本和工业品，还有在世界各地蔓延的传染病。霍乱、鼠疫等烈性传染病，让近代日本人亲身体验了“文明的苦果”。1918 年西班牙流感是第一种真正意义上的全球性传染病，日本自然不能避身事外。西班牙流感主要症状与感冒相似，并非烈性传染病，此后也未再发生，故而在日本曾长期处于“有记录而无记忆”的状态。①近40 年来，国外学界从传播学、统计学、医学史、社会史等视角，考察了西班牙流感在日本的传染路径、死亡率分布、典型症状及并发症、致病原因、对特定人群的影响等，但对日本中央和地方政府及民间社会的具体防治措施着墨不多。国内学界尚未见专题研究。②“夺命的流感”③与霍乱、鼠疫一样，都是突发性公共卫生事件，政府首先要考虑的是如何应对危机。因此，本文拟从大流感在日本的传播状况及统计学分析、中央政府的防治方针、地方政府和民间社会的防治措施等方面，分析大正中期日本应对突发公共卫生事件的基本模式，窥探近代日本公共卫生制度的典型特征。

一、流行性感冒在日本的传播与数据统计

流行性感冒是一种由流感病毒毒株突变引起的急性上呼吸道感染性疾病，常发病于秋冬、冬春季节交替之时，可通过空气中的飞沫、人与人的接触、人与被污染物的接触而传播，传染性强、传播速度快。日本历史上关于“流感”的最初记载见于平安时代的《三代实录》，贞观年间（859—877）曾出现四次“咳逆”流行景象，如贞观五年（863）载：“自去冬末，至于是月，京城及畿内畿外，多患咳逆，死者甚众矣。”①近世以来，中医“风”的概念传入日本后，常称之为“风疾”“风邪”“感冒”。②明治中期，1889 年冬暴发于俄罗斯的流感传入欧洲后蔓延至北美，内务省指出流感“传染迅速且流行区域广泛，……此病之流行不分人种、东西、冷热”。③各府县也先后发布告示，提醒民众注意并统计患病人数，如大阪自初发至7月初共上报患者3287 人，④东京在整个流行期间共有患者约15 万人，而日本患者总数约占全国人口的1∕10。⑤尽管如此，根据1880 年《传染病预防规则》（其中规定了6 种法定传染病，即霍乱、伤寒、痢疾、白喉、斑疹伤寒、天花），⑥日本政府并未将俄罗斯流感作为全国性传染病，而是放任各府县及个人自行应对。1897 年，日本政府制定了《传染病预防法》，新增了猩红热、鼠疫两种法定传染病。⑦1917 年，在大日本国民教育会编写的传染病预防册中，根本没有提及流行性感冒。⑧因此，当1918 年西班牙流感侵袭日本全岛之时，日本政府起初并未予以重视，而当疫情暴发后又发现没有应对全国性流感的前期经验可循，以致错过了防治大流感的窗口期。

由于流行性感冒在日本不属于法定传染病，医生在收治流感病人时，无需遵照规定上报卫生科，故而当日本政府试图追溯西班牙流感在日本的传入路径时，根本无法确认传染源。根据报纸记载，水岛銕也（神户高等商业学校首任校长）的主治医生大木，认为水岛在1918 年2 月上旬“罹患了流行性感冒，后演变为肺炎，出现40 度的高烧”。⑨不过，普通感冒也会引发肺炎和高烧，难以断定水岛所患之病是否属于西班牙流感。有人指出1918 年4 月，东京的相扑运动员中出现了“相扑风邪”，⑩但也不能确定具体的传染路径。从感染规模上看，内务省根据有限记载，初步推断1918 年5 月上旬由南洋返航横须贺的军舰上的250 名患者，以及9 月初由北美驶入横滨的船舶上的多名患者，可能是西班牙流感大规模传入日本的源头。①横须贺与横滨均位于神奈川县，所以神奈川县及周边交通便利之府县，在第一次流行期间患者人数众多，关西、中部、东北、九州也几乎在同一时段暴发，北海道、冲绳亦未能幸免，流感覆盖日本全国。西班牙流感在日本以1918 年10 月至1919 年4 月为第一次流行，1919 年10 月至1920 年4 月为第二次流行，但后者规模仅为前者1∕10 强，而1920 年冬至1921 年春的所谓第三次流行已经是强弩之末，属于流感病毒自行消退的时期。

根据日本内务省统计，1918年8月至1919年7月，日本共有流感患者21，168，398人（占全国人口37%），其中死者257，363人（病例死亡率1.22%）；⑫1919年9月至1920年7月，共有流感患者2，412，097人（占全国人口4.2%），其中死者127，666人（病例死亡率5.29%）；⑬1920年8月至1921年7月，共有流感患者224，178人（占全国人口0.4%），其中死者3，698 人（病例死亡率1.65%）。①两次患病和死亡高峰都出现在第一次流行期间，1918 年11 月、1919 年2 月最为突出。由上可见，第一次流行时期患病率高而致死率低，第二次流行时期患病率低而致死率高。这可能是由于第一次患病的人体内产生了一定免疫力，且流感病毒本身在第二次流行时发生“抗原漂移”（antigenic drift）而毒性增强，②导致很多躲过第一次流感的人却因病情恶化、引发肺炎等并发症而丧命于第二次流行。③

在三次流行期间，从地域分布上看：东京患者总数最多（1，914，409 人），爱知（1，070，795 人）、兵库（965，208 人）、大阪（888，716 人）次之；东京死亡总数最多（26，873 人），兵库（23，409 人）、大阪（22，043人）次之；高知、冲绳患者总数（死亡总数）较少，分别为152，362 人（1，415 人）、117，246 人（2，421 人）；④死亡率最高的是大阪（24.8‰），兵库（24.2‰）次之，最低的是爱知（8.8‰），高知（9.0‰）次之，东京（14‰）属于平均水平。总体上看，在患、死者数中，关西地区高于关东地区，本州岛、九州岛高于四国岛、北海道、冲绳。这表明西班牙流感与各地域的人口密集度、交通便利程度具有高相关性，符合人际传播传染病的特征。

以1919—1920 年为例，从性别比例上看：5 岁以下和81 岁以上的女性患者略高于男性，6—80 岁的男性患者略高于女性；总体上，男性患者数（115，626 人）略高于女性（110，501 人），男性死者数（6，203 人）略高于女性（6，114 人）。从年龄段分布上看：21—30 岁、11—20 岁、31—40 岁患者率（死亡率）分别为18.16%（22.46%）、18.06%（12.83%）、16.28%（17.36%）；61—70 岁、71—80 岁、81—90 岁患者率（死亡率）分别为3.26%（4.26%）、0.88%（1.41%）、0.11%（0.23%）。可见，西班牙流感对青少年伤害最大，尤其是21—30 岁的青年人，患病率和死亡率均为最高，而对70 岁以上的老年人伤害最小。从职业上看：平均感染率为5.15%，农业人员感染率（41.11%）最高，畜牧业（12.28%）次之，感染率最低的是化学制造业（0.12%），水产制造业（0.22%）次之。⑤这与流感病毒可能以鸡和猪为宿主有关。

二、中央政府的指导性防治方针

1918 年春，西班牙流感传入日本之时，正值第一次世界大战后期，寺内正毅内阁将主要精力投注于通过西原借款获得在华利权、谋划出兵西伯利亚，并不关心流感问题。在流感暴发前的窗口期，即1918 年8—9 月，日本正处于波及全国大部分地区的“米骚动”以及由此引发的国内政权交替的敏感时期，内政问题的紧迫性也遮盖了政府对“特种感冒”的关注。1918 年9 月29 日，日本历史上第一位平民首相原敬正式拜受大命组阁，大正民主主义运动终于在政治上结出硕果。但是，10 月9—20 日，日本在孟买、上海、香港、新加坡、旧金山的驻外领事官，报告海外各国出现“恶性感冒”，“病毒猛烈无可比拟，死者多毙命于肺炎或心脏麻痹，死亡率超过5%”等，提醒外务省注意防范。⑥新上任的首相原敬也出现感冒症状，10 月26 日的日记中记载：“昨夜受邀参加北里研究所财团法人的祝贺宴，席间罹患风邪，夜里发烧至38.5 度。”29 日记载：“上午从腰越回京，近来风邪在各地传播，变成流行感冒（俗称西班牙风）。”⑦

1918 年10 月23 日，内务省卫生局长向警视总监和各地方长官发出了第一份“关于预防恶性感冒”的通告，提醒各部门注意。11 月13 日，卫生局长要求恩赐财团济生会派遣医生到山间偏僻之地进行医疗救济。⑧但是，内务省对此次“恶性感冒”的病因、传播途径、防治措施等关键信息，没有任何指示或建议，仍由地方和个人自行应对。直到“比凶暴的德国更凶猛、比令人恐惧的霍乱和鼠疫更凶恶的西班牙流行性感冒”再次席卷日本时，⑨1919 年1 月下旬内务省才如梦初醒，将“流行性感冒”列为“指定传染病”，⑩紧急命令各府县统计本地自流感发生以来至1919 年1 月15 日的病例数量以备参考，同时匆忙起草《流行性感冒预防心得》，印刷5 万份配发至各地。2 月1 日，内务省在应对无措之际，只能要求各地方长官“广泛促进普通国民的自觉，继续努力”，①同时驳回了各县希望由国库划拨防疫费的申请，将防治流感的首要责任加诸地方政府和国民身上。

《流行性感冒预防心得》体现了内务省应对流感的前期措施，包括四个主题：（1）流行性感冒如何传染？“流行性感冒是一种由人传染人的疾病，罹患流感者打喷嚏和咳嗽时，会有肉眼看不见的细微泡沫飞入空气中，可达三四尺的范围，吸入者将罹患此病。……病愈者的鼻咽腔会残留病毒，……与病人同样危险”；（2）防止患病，方法是不接近患者、不去人群聚集之地、乘坐公共交通工具需佩戴口罩、早晚以盐水或药水漱口；（3）若已患病，需卧床静养并及时就医、只有看护人员才可进入患者房间、遵医嘱防复发；（4）其他注意事项，如保持清洁、先洒水再扫地、开窗通风、以日光或药剂消毒、在他人面前打喷嚏和咳嗽时要以手绢掩住口鼻、讲究卫生公德。①大日本国民教育会編：《日常衛生と伝染病予防心得》，第150—154 頁。不难看出，这些措施虽然首次向民众解释了流感的传播途径并阐述了一些防治方法，但也存在语言晦涩、条目复杂、重点不明等问题，不利于应对流感这种突发传染病。

在隔离措施上，内务省虽然对民众乘坐公共交通工具、进出学校、工厂、娱乐场所等做出限制性规定，但并未禁止人群聚集，在东京、神奈川、京都、兵库等疫情重灾区，甚至出现了依照此前防治霍乱、痢疾等传染病时经常采取的召集群众现场召开通俗卫生讲话会或观看动画短片的经验性行为，反而助长了流感的传播；尤其是在各种预防宣传中，只强调隔离病患和保持社交距离，但没有提到“退烧”措施，导致很多人在1919 年春死于高烧下的肺炎，因而在第一次流行期间防治和医疗成效有限，先后出现高患病率和高死亡率。

总体上看，在西班牙流感第一次流行时期，日本内务省在针对传染病的现有治理体系与面对新型传染病时的预期有效治理能力之间，存在明显的“治理滞距”。②朱静辉、熊万胜：《治理滞距：新公共卫生事件对现代治理体系的挑战》，《探索与争鸣》2020 年第4 期。当内务省开始重视流感时，病毒已经发生变异，因流感引发的肺炎、脑膜炎、中耳炎等并发症成为主要死因，死亡率迅速攀升。1919 年2 月，日本全国人口患病率为15.74‰，比1 月中下旬（8.67‰）高出近一倍，这正是防治迟缓与应对不当的直接后果。

鉴于第一次流行酿成的“惨祸”，同时也在实战中积累了防治流感的具体经验和技术，在第二次流行到来之前，内务省提前做好了防备。1919 年10 月22 日，内务省又印制了5 万份《预防心得》（此次加上了“预防接种”一项）分发至各府县，同时注意到在防治流感这种“人传人”的传染病时，个人的自律性非常重要，因此内务省再次强调“宣传预防方法，唤起国民自卫心”。③内務省衛生局編：《流行性感冒》，第122 頁，第123—135 頁。1920 年1 月，内务大臣床次竹二郎在“内务省训令第一号”中提醒各府县注意使用口罩、预防注射和漱口消毒等。④《内務省訓令第一号》，《官報》第2232 號，1920 年1 月15 日，第217 頁。鉴于第一次流行期间存在宣传用语不易被普通民众理解、病例报告制度不完善、医疗资源不足等问题，内务省在第二次流行期间采取了一些新的防治措施。

首先，将预防心得中的生僻用词改为口语化词汇、将冗长的预防说明化约为简单的口号等。将800字左右的原文提炼为四个短语：“勿近患者、覆盖口鼻、预防注射、早晚漱口”，醒目地指示预防要旨；随后制作和印刷了5500 万份简单易懂、生动形象的标语、海报、宣传画，或张贴于公共场所，或直接分发给民众，这些举措取得了显著的宣传效果。其次，鉴于第一次流行初期未建立病例报告制度，以致流感病患数量不明与各县统计信息存在差异等问题，将病例报告制度化和标准化。在流感严重的1 月中旬至3 月中旬，采取“日报”，在流行稍缓时为减少地方行政部门工作量而改为“旬报”“半月报”，密切关注疫情整体动向；同时，制定了统一的病例报告样式，要求各府县以此为标准上报病患信息。再次，新增和协调医疗资源。鉴于流感期间医院病床严重匮乏问题，内务省建议各地利用已有的传染病医院或建立临时病舍，以提供更多的床位隔离传染源；内务省派遣了73 名防疫官和64 名防疫员至各府县，专门负责监督和协调各地防疫事务，尽力做到资源优化配置。最后，招募志愿者。内务省注意到志愿者在流感防治中的灵活性和主动性，鼓励各地利用公益团体、组织志愿者积极协助防疫工作。⑤内務省衛生局編：《流行性感冒》，第122 頁，第123—135 頁。这些新措施针对性强，更加贴合实际行动，便于各地执行，取得了切实效果。

1920 年5 月初，为了更加有效预防流感并学习先进经验，内务省派遣防疫官兼内务省技师加藤源三前往美英，参加国际会议、前往各地调查、收集资料等。9 月，内务省委托以庆应义塾大学医学部高野六郎为代表的4 名医学科研人员，为预防流感提供专业意见；随后，在对全国600 余名医务工作者问卷调查的基础上，编纂了比较完备的《流行性感冒预防要项》。1921 年1 月，内务省再次以“内务省训令第一号”的形式，①《内務省訓令第一号》，《官報》第2526 號，1920 年1 月6 日，第18 頁。向全国发布预防要项，包括病原及传染路径、预防方法、医疗及看护、医疗材料供给、贫困救济等五大项，在预防方法中重点阐述了“切断传染路径”，包括防止飞沫传染、使用口罩、隔离患者、限制集会、消毒等。②内務省衛生局：《流行性感冒ノ豫防要項》，東京：内務省衛生局，1921 年，第1—7 頁。防治措施更加专业化和系统化，可谓与国际接轨，达到了先进水平，为后期流感防治提供了蓝本。

三、地方政府和民间社会的具体防治措施

尽管日本内务省在应对流感时反应迟缓，但是作为直接受害者的民众及地方政府，首先感受到了危机的存在，个别县市早于中央命令采取了有限的救治措施。在1919 年初中央定调以后，各府县开始大规模落实预防措施，实际执行时既有共性，也有差异。前者体现在启蒙国民思想，执行佩戴口罩、漱口消毒、预防注射三大指示，派遣巡回医疗队；后者表现为地方政府以及多样化社会团体的活动。

与中央政府一样，宣传预防知识也是地方政府首先采取的措施，而且花样百出。在印刷品数量上，内务省只印了5 万份预防手册，平均到各府县仅1千余册，根本达不到宣传效果。所以，各地都以地方财政自费增印各种宣传物分发给民众，如山梨县出资150 日元印刷了大小两种手册共22500 份，福岛县出资500 日元印刷了10 万份手册及宣传画，爱媛县增印了15 万张海报。在宣传手段上，各县既有采取传统形式者，如在公共场所张贴海报和宣传画、制作宣传板、登载报纸广告等；更有利用新技术者，如不少县市广泛使用的“活动写真”、③“活动写真”是明治、大正时期日本人对电影的称谓，但与电影稍有不同，指的是荒诞的古装剧和戏剧的真人版。幻灯片，在民众观看戏剧的休息时间，展示标语或播放动画；福岛县利用汽车进行路边宣讲，埼玉县甚至动用飞机向偏远地区散发传单；茨城、岛根、熊本等县通过学校教育，让中小学生回家时将简单易懂的预防知识告知家人，既教会了学生，也达到了广泛宣传的目的。不过，很多县市普遍采取的个别宣传措施反而不利于流感防控，如东京、京都、兵库等地召集民众在现场召开卫生讲话会；琦玉县很早就发现集会有增加流感传播的可能，拒绝采用这种形式。④内務省衛生局編：《流行性感冒》，第152—160 頁，第161—176 頁。总之，虽然各地在宣传上耗费了不少资源和精力，但主要目的是为了唤醒民众的“自卫心”，以降低医疗和行政成本。整体而言，在第二、三次流行期间，地方政府宣讲的预防措施，民众基本都能遵守，收效显著。不过，由于日本都道府县情况复杂，执行效果不一。高知、琦玉、茨城等县宣传和预防措施比较到位，岩手、岐阜、大分、兵库等县存在宣传不力、轻视统计、执行不到位等懒政现象，造成区域防疫差异较大，不利于遏制流感传播。

由于当时国际医学界未能确定流感病因，只是知道流感通过飞沫传播，所以佩戴口罩就成为最基本的防护措施。口罩成为整个社会的紧俏商品，一些不法商人便开始投机倒把，口罩价格从5—15 钱左右暴涨至35—80 钱甚至更高，⑤1 日元=100 钱且限量售卖。这既影响了正常的市场秩序，也容易因口罩短缺而引起社会恐慌，后者正是政府最为担忧之事。日本政府虽然在个别地区（如东京、栃木、滋贺、福井）采取了由警察严格管控口罩投机商或直接命令降价的行政手段，但更常见的做法是迅速增加产量、成本价发售、满足贫困者需求、鼓励家庭自制口罩，通过提高供应量和减少需求量的温和调控方法，压低市价、打击口罩投机商。如静冈县，当地口罩价格曾一度飙升至每副20—50 钱，县政府组织服装学校、中小学女生制作口罩，先后向社会和市场投放10 万余副，直接将市场价格拉低至7—15 钱；1919 年1 月流感高峰时，神奈川县口罩价格暴涨，县政府从救济协会调入口罩原料，让工业学校提供金属部件，8 所高中女校学生在不影响学业的情况下赶制口罩，几天内便制作了11600 副，最后委托红十字会将其一半批发给学校、公司，另一半在市场直销，售价仅5 钱，取得良好效果；福岛县以红十字会捐助的2000 日元购买了15000 副口罩，分发给贫困者；群马县鼓励民众自制口罩，新潟、茨城、千叶等县佩戴口罩的人数明显增多。⑥内務省衛生局編：《流行性感冒》，第152—160 頁，第161—176 頁。

在提供漱口水和预防接种上，地方政府的思路与提供口罩基本一致。针对前者，主要以县财政为主，直接购买漱口水原料并委托药厂生产，在公共场所免费提供漱口水，或公开漱口水的简易配方，让地方政府或社会团体自行调配；针对后者，基本以免费为主，优先接种医护人员、学生、贫困者，爱媛县还专门组建了3 个汽车接种队，前往交通不便之地为贫困者免费接种。接种人数最多的是新潟县（695，274人），其次是东京（591，770 人）、埼玉县（330，559人），最少的是石川县（624 人），全国接种人数在500万人以上。①每支接种液的价格在15 钱左右，这对于地方财政而言，可谓是不小的负担。②更令人惋惜的是，西班牙流感是由病毒引发，当时的医疗认知还处于细菌学范式之下，所谓预防接种并非针对“病毒”，而是针对细菌性感染及肺炎并发症，疗效自然受限。不过，预防接种展现了地方政府积极的流感防治态度，也发挥了稳定民心的作用，值得肯定。

在预防措施中，还有针对患者的隔离措施。地方政府一方面在内务省指导下利用传染病医院或扩建隔离病舍，以容纳更多患者，同时设置免费诊所、发放诊疗券，严格看护制度，防止家属探望病患时新增传染源；另一方面对民众的生活行为进行限制，如禁止随地吐痰、不佩戴口罩禁止乘坐公共交通工具、工厂企业有义务为工人提供口罩和漱口水、体温超过37.5℃禁止进入学校、短期关闭患病人数较多的学校和工厂、避免葬礼上人群聚集、在火葬场限制吊唁死者的人数等。③这些限制措施虽然能够有效遏制流感传播，但由于各地仅是有条件限制而非完全禁止人群聚集，如当时欧美的几个国家都关闭了剧院和电影院，而日本的车站、剧院、电影院、旅店、饭店等在流感期间正常营业，所以上述防治措施的效果在一定程度上又被抵消。

除了各府县的官方行为外，各府县还与各种社会团体合作，如红十字会及各府县支部、恩赐财团济生会、各地医师会和卫生组合、在乡军人会、青年团、妇女会、花之日会等，积极在各地进行宣传、分发口罩、预防接种、提供医药品、指导隔离方法等活动，有效补充了政府行政功能的不足。其中，比较重要的便是组建小型巡回医疗队。流感暴发后，不单是普通民众罹患此病，大量医护人员因更早、更频繁地接触流感病人而患病甚至死亡，一时间造成全国医护不足，病人就诊需长时间排队等待，医护人员劳累不堪，医疗资源挤兑严重，不少家属正是在医院罹患流感，更加不利于流感防控。有鉴于此，内务省和地方政府都积极号召各社会团体就近组建巡回医疗队（一般由3—5 名医护人员组成，常见模式是4 人队，即1 名医生、1 名药剂师、2 名护士），尤其是弥补乡村医疗的漏洞。如，京都府组建2 支市内救疗队，协助各部门治疗；神奈川县设置2 支救护治疗队，携带医药品赴各户治疗，共诊治2733 户（3283 人）；福井县特设救护队，专门到交通不便和医疗困难的偏僻乡村，对无法就医的患者，不论症状轻重，一律免费救治，效果显著；香川县的5 人救疗队，在流感最猖獗时，深入木田郡奥鹿村救治了91 名患者。④

西班牙流感在日本肆虐期间，对普通民众造成极大影响，个别家庭甚至全部罹患流感，以致造成“一家全灭的悲剧”。⑤在这种远超人类控制能力的突发疫情下，很多人纷纷前往神社祈祷，希望神佛能早日驱逐病魔。⑥不过，对于绝大多数患者及其家属而言，采取各种可能的手段进行治疗才是最自然的反应。社会上层家庭有人患病时，每个病人至少会专门雇请一位护士进行照护，有时甚至多达3—5 名，更使医护短缺的局面雪上加霜。同时，日本的医疗资源主要用于应对肺炎并发症等重症患者，对轻症患者则鼓励居家治疗。因此，无法在医院接受治疗的情况下，家庭护理就成为民间社会最常见的治疗方式。通常首先是卧床静养，其次是采用各种方法退烧，如服用传统汉方药、用冰块为身体降温等，最后是喝热水、绿茶、熬制的鸡汤以补充体液和增强抵抗力，或者食用被认为对治疗流感有效的蜜柑等各种瓜果蔬菜。⑦总之，日本民众日常的卫生习惯、家族互助传统、传统汉方医学中的风寒感冒和养生观念，⑧以及面对急症而大胆用药的医生和江湖郎中，有时也能产生较好的治疗效果。医生杉本宇吉甚至根据古方，误打误撞地使用“盐酸规尼涅（奎宁酸）”治疗流感，效果明显且成本低廉，能够为一般民众所承受。①杉本宇吉：《流行性感冒治療法》，東京：東京堂書店，1920 年，第6—7 頁。

四、结论与反思

1918 年春，西班牙流感由海外传入日本；1918年冬，患病率达到顶峰；1919 年春，死亡率再创新高。1918—1921 年间的三次流行，共造成近2400 万人感染（约占全国人口42%）、39 万人死亡（病例死亡率1.6%）的惨状，与1923 年的关东大地震（伤亡10 万人）相比，有过之而无不及。

面对这种由新型传染病诱发的突发公共卫生事件，日本中央政府起初未予重视，产生了“治理滞距”。随着疫情暴发，内务省在无前例可循的慌忙应对中，提出大力宣传疾病知识以唤醒国民“自卫心”和以佩戴口罩、漱口消毒、预防接种为核心的三大预防措施等指导性方针。但是，这种在应对细菌性传染病时累积的经验，不足以有效应对病毒性传染病。有了前车之鉴，内务省在第二、三次流行到来之前，提前采取了更加贴合实际和系统化的应对措施，相对有效地遏制了流感的大规模传播及肺炎并发症造成的影响。当然，西班牙流感的消退更可能是病毒良性变异的自然结果，而非人力所为。而且，近代日本的公共卫生归属于警察行政，在流感防治过程中，内务省通过发放印刷品、限制社交等形式，直接将国家意志传达给国民，国民的身体甚至动作都进一步被置于公共权力的塑造和监控之下，强化了公共卫生的权力嵌入结构。

在集体防疫过程中，地方政府遵照中央指示，首先采取了在公共场所张贴简单形象的标语、海报等方式，宣传防控流感的知识，启发国民“自卫心”。其次，各府县最主要的实际行动体现在，通过组织女学生和志愿者赶制口罩进而低价销售或直接向贫困者免费提供口罩等措施，既设法满足民众的口罩需求，同时打击口罩投机商，恢复市场秩序，维持地方稳定。最后，通过迅速补充医护队伍和派遣巡回医疗队的方式，为小城市尤其是偏远乡村提供流动医疗救助。

民间社会在面对医疗资源不足、西药未见成效的情况下，虽有求助于神佛保佑的无奈之举，但更多的是采取家庭护理、卧床静养、服用治疗感冒的传统草药、补充营养等措施，表现出积极的自我救治态度。尽管效果往往并不理想，但并未将流感的厄运归咎于国家，更鲜见诉诸社会暴力，既反映了日本政府通过宣传预防方法唤醒国民“自卫心”的策略有效性，更体现了日本国民“克己奉公”的集团主义精神。

总之，从日本政府和社会应对西班牙流感的过程及措施可以看出，中央指导、地方执行、全民动员是近代日本应对突发公共卫生事件的基本模式，凸显了中央集权和集团主义的特征，公共卫生行政的权力嵌入和身体规训均发挥了重要作用。