黄春燕，苏建兰，贺 超

(1.北京林业大学经济管理学院；2.西南林业大学经济管理学院)

当前农民务农机会成本较高，种田造林有效激励不足，导致农村劳动力大量外流、土地抛荒比例上升，农林地流转需求应运而生。国家出于实现农业规模经营与提高农业经营效率的目的，提出三权分置改革。三权分置制度被视为家庭联产承包责任制后的又一次土地制度创新[1]。林地三权分置改革对林业林区发展意义重大。首先，山区林区是我国主要农区，农民通过流转经营权获得收入，有利于促进山区林区农民增收。其次，鼓励经营权抵押贷款有利于解决林业融资难题。最后，经营权集中可以实现林业规模经营，减少林地抛荒比例，提高林业生产效率和管理效率。

三权分置改革引起了农林业诸多实践探索和学术关注。在实践探索上，江西省[2]、福建省于2015年推动林地经营权登记发证的试点工作。沙县西霞村位于林改试点省份之一的福建省，该县以经营权入股成立林场、公司，具有典型示范意义。在学术关注上，经济管理领域的多数研究集中于农地三权分置方面，研究内容主要有三权分置实施路径、集体所有权对三权分置机制的重要作用、经营权流转价格、土地制度变迁对农业转型的影响、三权分置对农村水利工程产权模式的影响、三权分置对政府和村民自治冲击等，运用的理论主要有产权理论、博弈论、制度变迁理论等[3-11]。研究林地三权分置的文献较少，主要聚焦于农户林地流转行为[12-13]，对林业治理行为、治理模式的关注不足。目前，关于林业治理模式的研究集中于集体林权制度改革下的农村基层治理[14-16]、农村社区集体林治理[17]。虽然少数研究分析了林业组织治理模式，但是研究对象主要集中于林业合作组织[18-20]，缺乏对其他组织类型的关注，且研究内容多偏重于农户的行为选择[21]，对制度因素的关注不足[22-23]，尤其需要补充以三权分置制度与林业组织治理为视角的研究。

选择组织形式由知识禀赋、组织规模、资产特性等因素决定，但是制度决定何种组织形式能够存在与其运作代价[24]。产权安排是制度的核心，对组织有激励制约作用。三权分置作为农地产权制度的再次探索，对林业组织的激励作用需要探究。实际上，三权分置制度对林业组织的影响多是间接影响。本文基于吉登斯结构化理论与威廉姆森制度分层学说，构建三权分置下林业组织治理模式演变的“结构—行动”分析框架，从组织与林农的行动逻辑阐述福建省沙县西霞村林业组织治理模式演变的原因。

一、西霞村林业组织治理沿革

西霞村是一个山区村庄，隶属于南方重点林业县之一的福建省沙县。据笔者2019年1月实地调研时西霞村村干部提供的数据显示，该村共有林地1 768.07 hm2，辖有10个村民小组，人口1 800多人。2000年以前，林业经营曾经是该村的重要收入来源。2000年以来，城镇化、沙县小吃产业发展等因素，促使该村60%以上的人口外出经营小吃店和务工。2008年，为解决林地细碎化、造林资金短缺、乱砍滥伐、缺乏劳动力、抛荒和抢种林地等难题，该村村委组建林场统一经营山林。该村以经营权入股成立林场、林场改制为公司的独特做法引起了林业部门、学术界的重视和推广。因此，本文选择该村为研究案例具有代表性、便利性。

从纵向维度来看，组织治理模式分为市场组织、中间性组织、等级结构组织，它们主要与资产专用性程度、规模大小等关联[24]。1950年至今，西霞村经历了私有化、合作化、人民公社、家庭联产承包责任制、林业三定、集体林改和三权分置等数次林权变革。依据纵向划分理论与林权变革时间，该村林业组织治理模式的沿革如表1所示。

表1 林权制度变迁下西霞村林业（组织）治理沿革

中华人民共和国成立初期，个体农民拥有林地所有权和治理主导权，“合作化运动”使林地收归集体所有并由集体主导经营，集体经营由于责任和职权不分明，平均主义导致林业组织治理效率低下，农民劳动积极性不高。1978年家庭承包制实施后，农地所有权与承包经营权分属不同权利主体（下文称“两权分离”），对林业组织集体治理的模式产生了冲击。20世纪80年代初，“林业三定”下的集体林权改革作为家庭承包制在林业上的延续，逐渐在全国开展。西霞村根据“分股不分山、分利不分林 +折股联营、经营承包”的办法，建立林业股东会。由于该阶段的产权制度特点是以股份制维护集体产权，并且村干部对山林拥有实际经营决策权和收益分配权，导致该林业组织治理模式出现村干部侵占所有权、股权虚置化、个人分红少等问题。

2003年沙县开始进行新一轮集体林权制度改革，将林地确定到村小组，承包经营权落实到户。2008年至2014年，西霞村将2003年林改保留的集体山林、落实产权到户的山林，实行统一经营管理，并以经营权入股的办法成立沙县西霞新园林场。由于林业股东会的失败、承包经营权无法抵押融资制约林场发展等因素存在，该阶段林业组织治理模式存在“大锅饭”隐忧、融资难、经营规模小等问题。

私有制向两权分离过渡的情况下，林地与林木资源逐渐沦为公共物品，容易引发“搭便车”行为。为保护农民的林地产权和提高林业生产效率，西霞村引入经营权与承包权分离的做法，即“三权分置”，成立林场经营山林，随后改制为新园林业有限公司，扩大经营规模和满足融资需求。2014年至今，随着经营权流转做法成熟，新园林场改制为新园林业有限公司。村民仍以林地经营权入股，持有70%股份；村集体以集体资产入股，持有30%股份。从公司盈利中提取法定公积金、生产费用、奖励金额后，余下部分按持股比例分红。相比林场阶段，股东利益更有保障，治理模式更紧密。村民对公司治理模式的满意度较高，反映的问题较少。

总之，西霞村林业组织治理模式随着林权制度变迁而不断革新，其进行制度创新的内在动因之一是产权矛盾，即新增收益出现打破了原有的制度均衡。从个体所有至集体所有，从单一主体经营至两权分离，进而三权分置，此动态的产权演进说明先进制度可以不断突破原有状态，推动生产力与生产关系协调统一。

二、三权分置下林业组织治理模式演变的“结构—行动”分析框架

吉登斯结构化理论认为，社会结构通过制度关系和规则制约人们的行动，同时人们也会在行动中根据需求调整规则和制度[25]。威廉姆森将规则划分非正式制度、正式制度、治理制度和资源配置4个演变层次[26-27]。为了系统性地研究三权分置对西霞村林业组织治理模式演变的影响，本文依托于吉登斯结构化理论与威廉姆森制度经济学分析框架[28]，将三权分置的特性归结为“结构”，将组织治理模式演变归结为“行动”，构建三权分置下林业组织治理模式演变的“结构—行动”分析框架[24]（见图1）。

图1 三权分置下西霞村林业组织治理模式演变的“结构—行动”分析框架图

（一）规 则

家庭承包制下，已出现农林地经营权流转实践[29-30]。但是经营权的称谓并未从国家层面正式提出[31]，因此本文将2014年之前的三权分置制度视为非正式制度。2008年，西霞村的林业治理模式由农户分散经营转变为“林场 + 农户”集体经营，从而引入股份制、企业化管理等制度形式，构建由股东大会、董事、经理、监事、财务处组成的组织框架，涉及经营权入股、经营权转包的做法，其特点是“确权确股不确地 + 统一经营”。2014年，三权分置制度正式从国家层面提出[7,32]。西霞村在保留林场治理模式基础上，成立新园林业有限公司，随后在《中华人民共和国公司法》约束下引入现代企业制度，并以经营权流转、经营权抵押贷款、经营权融资再投资、经营权共享等做法扩大经营规模。林地经营权是新园林业有限公司资产来源基础，对公司的产权安排、资源配置起到关键作用。因此，西霞村林业组织治理模式演进中的规则涉及4个演化层次（见图1）：① 非正式三权分置制度，指家庭承包制下地方、农村林地经营权流转探索。此时的经营权常与其他权利相混淆，法律保护微弱，不具有抵押贷款功能。② 正式三权分置制度，包括各级政府制定的相关正式规则。其中，经营权具有法律称谓、物权性质、流转和抵押担保等权能。③ 治理层次的产权安排，包含正式三权分置制度下林业组织形成的林权、股权、收益安排等。④ 资源配置层次，指通过价格机制、供求机制、竞争机制实现林地经营权流转的最佳效率。

（二）行 动

1.行动者

林权制度变迁下的林业组织治理模式无一例外表明组织与农户是重要参与主体。因此，三权分置下林业组织治理模式演变涉及到的行动主体是林业治理组织（新园林业有限公司）与林农。

2.行动逻辑

组织的行动逻辑依据主要是交易成本、经济绩效、权能激励、经营成本。其中，交易成本包括信息成本、谈判成本、起草和实施合约成本、界定和实施产权成本、监督管理成本和改变制度安排成本[33-34]，可以使用生产成本来测量。生产成本是货币、时间、物品等的总机会成本，是交易费用和生产费用的总和[35]。一般来说，三权分置制度对交易成本、经济绩效、权能改善作用越大，对组织的正向激励越大。

林农的行动逻辑依据主要是机会成本、交易成本、收益、保障心理。三权分置制度对机会成本、交易成本、收益、保障心理改善作用越大，对林农的正向激励越大。

3.行动结果

本文中的“治理”多偏重公司治理的含义，指通过一套正式或非正式的、内部或外部的制度来协调企业与利益相关者的关系[36]。林业组织治理模式包括产权安排、治理结构、治理方式、运作方式、分配机制等，表现为“公司 + 农户”“林场 + 农户”等形式。在三权分置下，西霞村林业组织治理模式演变是组织与林农行为选择的结果，其最突出的两处在于治理方式和运作方式。

1）治理方式演变。三权分置实践中，西霞村经历了农户分散经营—林场—公司的治理方式转变。其中，公司与林场的区别在于公司的交易量、资产专用性、科层化程度较高。根据产权理论，西霞村将林场转制为公司的动力来自于旧产权制度的缺陷与新产权制度的潜在利润。

2）运作方式演变。新园林业有限公司基于经营权入股、转包、抵押等权能[37]，形成其林业治理的运作方式（见图2）。其中，与国有林场共享经营权的做法还在探索当中。由于正式经营权突破了非正式经营权抵押、担保、入股等方面的限制，相比林场，公司运作方式的最大变化是经营权可以抵押融资、多元流转。

图2 三权分置下新园林业有限公司的运作方式

三、三权分置对西霞村林业组织治理模式演变的影响分析

（一）激励作用

1.三权分置对组织的激励作用

非正式三权分置制度对组织（新园林场）交易成本的影响：① 非正式三权分置制度下，国家政策与法律对承包经营权的主体做了明确规定。但非正式经营权不能得到强有力的法律保护，且权利主体模糊。经营权交易容易引起组织（新园林场）与农户互相侵蚀产权。这样的产权安排使得林场无法对农户行为形成稳定预期，增加了交易不确定性。② 非正式经营权无法满足林场融资、林木采伐、行政审批、法律诉讼等需求，降低了交易效率。因此，非正式三权分置提升了新园林场交易成本。为了弥补产权制度缺陷，林场只能选择制度创新，转制为公司。根据交易成本理论，哪种组织结构的交易效率越高，节约的交易费用越多，就是市场的合理选择[38]。公司作为一种组织制度，对交易成本影响如下：① 无论是相较于西霞村过去的林业治理组织，还是相较于当前的林业合作社、家庭林场，集产供销为一体的新园林业有限公司、股东受到《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）的制约，提高了组织化和有序经营程度，改进了组织（新园林场）内部交易效率。② 相较于工商企业，新园林业有限公司与农户之间不是买卖关系而是合作关系，克服了资产专用性造成的相互“敲竹杠”问题，节约了机会主义行为带来的交易成本[39]。③ 公司拥有法人地位，可以满足融资、市场地位需求，节约交易成本。因此，公司治理方式因能够节约组织的交易成本，克服非正式三权分置制度的不足，成为该村林业组织治理模式的较优治理方式。换言之，非正式三权分置制度增加的组织交易成本对该村林业组织治理方式变革起到反向激励的作用。

正式三权分置对组织（新园林业有限公司）交易成本的影响如下：① 正式三权分置制度帮助组织承担了林权界定的成本。② 组织作为经营权拥有者可以破除融资、权益证明、法律诉讼等制约，提高组织外部交易效率。③ 从制度互补性的角度看，正式三权分置制度与公司治理可以成为互补制度，利于消除产权制度变动带来的交易不确定性。因此，正式三权分置制度通过节约交易成本，激励组织推进治理模式改革，直至正式三权分置制度的潜在收益完全被组织获取。

在治理制度层次，林权安排是组织内产权安排的基础。在正式三权分置制度下，组织形成的林权安排是：所有权在集体，承包权在农户，经营权在公司。按照权利束的观点，经营权具有占有、使用、收益、处分等子权利。正式经营权具有物权性质，拥有抵押、担保等权能，补充了非正式经营权的处分权，使权利资本化成为可能。2015年，新园林业有限公司用12本林权证和部分幼龄林抵押贷款300万元，其中60万元作为生产费用，240万元投资给收储公司赚取收入。因此，治理层次的三权分置制度通过权能激励，使组织变革治理模式，直至取得最佳收益。

在资源配置层次，经营权流转是组织资产、收益分红的主要来源。截至2018年，新园林业有限公司通过多种流转方式获得林地经营权，拥有经营面积848.17 hm2，其中生态公益林484.87 hm2、商品用材林189.97 hm2、毛竹林173.33 hm2。通过公开招标竞价的方式，新园林业有限公司将毛竹林经营权再流转给本村林业大户，年收入从2010年的16.6万元提高到2018年的46万元，增加了29.4万元（见表2）。在没有其他木材收益的情况下，转包毛竹林经营权的收入是公司利润的最大来源。因此，经营权流转通过提高组织经济绩效，激励组织运用经营权扩大经营规模，创新林业组织运作方式。

表2 三权分置下公司收入与林地经营面积变化

2.三权分置对林农的激励作用

笔者依据参考文献[34]绘制西霞村林业治理模式演变下林农（组织）成本与收益分析简图（见图3）。

图3 西霞村林业治理模式演变下林农（组织）成本与收益分析简图

其中：M表示经营规模，F0、TR、TC分别表示不同林业治理模式下的固定成本线、总收益曲线和总成本曲线,E1、E2表示组织治理模式转变的点，E3代表2018年新园林业有限公司的现状，E4表示收益最大化的点。在非正式三权分置制度下，林农单户经营投入的生产费用很少或者不投入；“林场 +农户”治理模式下林农的生产费用已经转移给林场（林场的生产费用增加，图中M1至M2阶段），林农与新园林场同样面临产权不清带来的交易成本，支持组织的转制行为，可以通过《公司法》加强对组织的监督，减少交易成本。因此，非正式三权分置制度带来的交易成本对林农支持林业组织治理模式变革起到反向激励的作用。

正式三权分置制度严守承包权，满足了林农的保障心理，林农更放心公司对经营权的操作。因此，正式三权分置制度通过满足林农的保障心理，激励林农支持组织治理模式变革。

治理制度层次，新园林业有限公司通过转包毛竹经营权和经营权融资再投资的做法落实了林农的剩余索取权。村民年人均分红收入从2010年的15元到2015年的 100元、2016年和2017年的 65元、2018年的165元（见表2），即图3中点E1到E3的变化过程。林农作为有限理性者，在短期利益快速增长的情况下，会更倾向于支持治理模式变革。随着收益的增加，林农退出组织的机会成本增加，支持治理模式变革的意愿就越强。因此，治理制度层次的三权分置通过提高林农的收益和机会成本，激励林农支持治理模式变革，直到取得最大收益值TR4。

资源配置层次，如前文所述转包毛竹经营权和经营权融资再投资的收益是新园林业有限公司实现林农分红收入稳定的主要来源。另外，新园林业有限公司通过不断开拓经营权流转形式增加林农的收益，如与国有林场共享经营权。因此，资源配置层次的三权分置通过增加林农的收益，激励林农支持组织变革，直至取得最大收益值TR4。

（二）三权分置的制约作用

1.三权分置对组织的制约作用

正式三权分置制度并没有对林地经营权流转期限的形式进行规定。在西霞村出现的流转期限短则“8年”“10年”，长则“一个轮伐期”“长期”。而流转合同中“一个轮伐期”“长期”的流转期限形式符合流转需求，却由于不是具体年限，难以受到法律保护，使林业组织面临交易不确定的潜在风险。因此，正式三权分置制度的不完善增加了交易成本，制约了组织发展。

资源配置层次，通过流转经营权，新园林业有限公司获得大量林地、林木，扩大了经营规模，改变了管理需求，增加了部分管理成本（当经营规模超过M2时，管理成本上升），如新园林业有限公司经理、会计的固定月工资等。因此，治理层次的三权分置制度通过增加经营成本，制约组织发展。

2.三权分置对林农的制约作用

治理制度层次，林权安排与组织内产权安排使林农面临着经营权交易的不确定性。首先，林地经营权的生产经营功能与融资功能，使农户承担失地风险。其次，村干部形成的公司管理层对经营权背后的资产拥有实际控制权，且股权残缺，如缺乏退股和转让股份的权利，有股权虚置风险。因此，治理制度层次的三权分置制度通过增加农户交易成本，制约其对组织改革的支持。

四、结论与建议

本文采用了“结构—行动”研究工具，分析三权分置制度对西霞村林业组织治理模式演变的影响。研究表明：① 非正式三权分置制度的缺陷是林业组织治理模式演变的反向激励；② 正式三权分置制度对林业组织治理模式演变有激励与制约作用；③ 治理制度层次，组织内产权制度安排对林业组织治理模式演变有激励与制约作用；④ 资源配置层次，经营权流转对林业组织治理模式演变起到激励与制约作用。其中，三权分置制度的制约作用是新园林业有限公司面临的问题，笔者提出针对性的建议。

（一）规范经营权流转期限

林业经营周期长、受政策影响大，很可能发生合同到期但是采伐证办不下来的情形或者其他延长林木采伐期的情形。此时，林地承包方可能会向经营者违约，如要求解除合同，或者乘机索取高额分红收益。新园林业有限公司可以从规范合同的流转期限上保护自己的权益，具体可以将经营权流转合同中的流转年限定为林木轮伐期的年限，并在合同中增加允许延长采伐期的条款。

（二）降低经营成本

从以上分析可知，组织经营成本的增加主要来源于管理成本的提高。新园林业有限公司可以从以下几个方面降低管理成本：① 将管理精力集中于提高经济绩效的事务，如林木管护、林地经营权创收等；② 只聘请必要的管理人员，非必要管理人员可由兼职人员担任。③ 通过经营权共享、经营权抵押融资再投资等做法，将公司经营业务转移出去，减轻管理负担。

（三）加强林地经营权的监督

为了避免林业股东会的制度漏洞，应赋予记名股东监督权，监督林地经营权的生产经营功能与融资抵押功能。记名股东应有如下监督权：① 经营权抵押融资时，应当有记名股东参与；② 记名股东有权查看林地、森林资源、林权证的使用情况；③ 记名股东有权向在外务工的普通股东传递公司经营情况。

（四）完善股权的退出与转让机制

股权的退出和转让实际上是将林地经营权收回或另作他用的做法。目前新园林业有限公司的股东在一般情况下不得退股和转让股份，但公司仍然应该完善股权的退出与转让机制，主要应考虑以下3个问题：①股权的退出要以户为单位；②公司要考核股东的退股理由、林地经营权的处置办法、经济收入水平；③考虑到非组织成员相比于组织成员更容易带来交易的不确定性，如外村非组织成员的品格、信誉情况难以了解清楚，因此股权的转让应从组织内部逐步开放向市场。