李捷

摘  要：国家结构形式事关国家统一与政治稳定，多民族国家的制度安排尤为关键。提格雷冲突不仅是埃塞俄比亚及其周边的民族冲突，也是典型的地方与中央冲突。这一冲突反映出埃塞俄比亚民族联邦制在民族领土化和政治化层面的严重弊端，最终威胁到国家的政治稳定与统一。埃塞俄比亚民族联邦制是特定历史条件和政治环境结合的产物。它在承认民族多样性、促进民族发展方面曾发挥积极作用，但理念的僵化、民族权力关系的固化等造成了民族差异的本质化和冲突地方化，激化了一般性冲突和分裂主义冲突。在冲突不断激化的背景下，埃塞俄比亚民族联邦制已难以有效规制各类冲突，民族内战持续化甚至国家分崩离析的风险不断增大。埃塞俄比亚民族联邦制遭遇的困境根源于该制度内在的结构性缺陷：学理层面的内在矛盾性、民族领土化和政治化、联邦的不对称性等问题。这表明，多民族国家的统一有赖于相关制度的灵活调适和完善，有赖于国家构建的不断推进。埃塞俄比亚的案例也表明，多民族国家应探索和实施符合自身国情的民族问题解决道路，不能在理念和实践中陷入教条主义和制度移植迷信。

关键词：埃塞俄比亚;民族联邦制;提格雷冲突;分裂主义;制度移植;国家建构

中图分类号：D742.1    文献标识码：A    文章编号：2096-3378（2021）05-0089-14

一、问题的提出

2020年11月，作为非洲的重要大国之一，埃塞俄比亚突发剧变。11月4日，提格雷州与联邦爆发激烈武装冲突。11月28日，提格雷州首府默克莱被政府军攻克，提格雷人民解放阵线（简称“提人阵”）拒不妥协，宣布转入游击战。目前，“提人阵”不仅重新夺回首府，而且对政府军发动了强势反攻。埃塞俄比亚总理阿比、阿姆哈拉地区和阿法尔地区领导人均对全国特别是本族民众进行了武装动员，冲突不断升级。提格雷冲突的爆发并非偶然，它实质上是埃塞俄比亚国内权力结构剧烈变迁、新冠肺炎疫情期间联邦与地方政治斗争激化的产物。其中，执政联盟的重组及繁荣党的成立、提格雷地区的选举争议成为冲突的导火索。提格雷冲突爆发至今，仍未看到结束及和解的迹象。提格雷冲突不仅造成严重的人道主义危机，也严重威胁埃塞俄比亚的国家统一。

冲突中，“提人阵”在地方选举和军事部署上全面排斥中央权威，甚至公开否认政府的合法性。这一冲突反映出埃塞俄比亚实施多年的民族联邦制正面临严峻挑战乃至危机。客观地说，埃塞俄比亚1994年宪法提供了一个蓝图，在国家“各民族、国民和人民”自由合意的基础上，打造一种新形式的统一。在随后几十年里，埃塞俄比亚发生了变化，既实现了前所未有的经济发展，也构建了一个尊重文化特性权利的多民族国家的创新模式。然而近年来，“提人阵”丧失全国领导权这一权力格局的剧变引发了民族联邦制的危机。在2016—2017年的大规模抗议活动和随后的政治变迁中，特别是2020年11月提格雷冲突引发政治危机后，埃塞俄比亞的民族联邦制再一次处于争议焦点。

1995年埃塞俄比亚民族联邦制实施以来，学界对其评价就存在明显分化。一部分研究对该制度的施行予以积极评价，另一部分研究则重点分析其内在的不足和隐患。前者如国内学者张湘东所著《埃塞俄比亚联邦制（1950—2010）》等。基于汲取教训的需要，本文重点梳理后一类研究。

在总体评价方面，有研究对埃塞俄比亚民族联邦制及民族政治的复杂运作进行了系统分析，认为这一制度总体上导致了民族领土化、政治化乃至本质化。阿斯纳克·凯法莱阐述了埃塞俄比亚联邦重组对民族冲突的影响。斐莎等人的研究则在梳理这一制度的弊端及其引发的各类冲突基础上，提出增强联邦单位“地方性”而非“民族性”的建议。在此基础上，有学者侧重于从工具主义层面分析埃塞俄比亚民族势力对民族联邦制的利用。J.阿宾克认为，自提格雷民族主义组织“提人阵”建立民族联邦制后，在其影响下，其他民族利用民族联邦制中的民族自决原则煽动民族矛盾，造成新的冲突。当代埃塞俄比亚的民族主义已成为政治精英阶层操弄民族归属感与实现经济利益诉求的纽带。希劳·梅吉巴鲁·特姆斯根指出，“提人阵”以民族联邦制为幌子，采取“分而治之”战略，削弱了区域间和民族间的合作，加剧了冲突。

一些研究指出，民族联邦制客观上固化或加剧了原有的民族政治化。事实上，排除其他人以获得资源的地方本土主义，在整个当代非洲都很突出。在许多非洲的案例中，各族群为了争夺所谓“传统家园”的权利而竞争，这种冲突并不需要联邦制或权力下放来激发。然而，民族联邦主义的因素大大加剧了竞争和冲突。1991年后，为适应新的民族联邦制，埃塞俄比亚将许多族群按照民族动员和组织起来。民族区域化导致了整个国家以民族为中心的政治，国家将民族作为政治动员和国家组织的关键工具。最新研究表明，2016年以来，埃塞俄比亚政治危机的核心是向心力和离心力的博弈，加上程序和立法上的漏洞，破坏了宪法设计中民族主义的变革性。在这种背景下，族群边界不断固化，族群认同不断朝单一性和排他性发展。

本文从制度主义的视角结合理论和实践对埃塞俄比亚近年来权力结构的剧烈重组，特别是“提人阵”的大权旁落和边缘化问题进行分析。

二、埃塞俄比亚民族多样性与民族联邦制的制度设计

埃塞俄比亚是一个典型的多民族国家。帝国扩张的历史导致其民族关系进一步复杂化。为了达到有效治理，埃塞俄比亚采用民族联邦制的国家结构形式，建立以民族为基础的政党体系。

（一）多样性的背景

2020年埃塞俄比亚人口约为1.05亿，分为80多个民族，主要有奥罗莫族（40%）、阿姆哈拉族（30%）、提格雷族（8%）、索马里族（6%）、锡达莫族（4%）等。居民中45%信奉埃塞俄比亚正教，40%～45%信奉伊斯兰教，5%信奉新教，其余信奉原始宗教。阿姆哈拉语为联邦工作语言，通用英语，主要民族语言有奥罗莫语、提格雷语等。该国使用的语言分为四个语系：闪米特语系、库希特语系、奥莫特语系和尼罗-撒哈拉语系。研究者以“高地/低地，富人/穷人，11个选区，9 000万公民，4种信仰”来概括埃塞俄比亚内部高度的多样性和差异。11个选区包括2个自治行政区（首都亚的斯亚贝巴、商业城市德雷达瓦）和9个自治民族州。由于历史和现实因素，多样性导致了相当的复杂性。

现代埃塞俄比亚帝国形成于19世纪下半叶。在此期间，埃塞俄比亚的版图扩大到南部、西南部和东南部的大部分地区。在帝国扩张过程中，该国内部的多样性和复杂性进一步扩大，阶级和民族矛盾相互叠加，导致了严重的冲突与隔阂。埃塞俄比亚中部和北部的各州构成了高地闪米特语民族的历史基地。帝国时代，这些民族在政治、经济、文化和语言上占主导地位。南部各州在近代才被纳入埃塞俄比亚。1995年民族联邦制确立之前，南方的民族群体在政治、经济、文化和语言上一直处于边缘地位，但是南方的奥罗莫民族又是该国人口最多的民族。阿法安-奥罗莫语属于非洲-库希特语系，与高原人的闪族语言不同。由于奥罗莫地区在帝国扩张的最后阶段才被纳入埃塞俄比亚，而且奥罗莫族缺乏相应的政治权力感，文化和语言上的不满情绪普遍存在于奥罗莫人尤其是年轻的奥罗莫人中。此外，南方各民族群体大多规模较小，民族和语言的多样化更突出。

埃塞俄比亚东正教会作为一个机构（及其神职人员）与前帝国政权和高原精英密切相关。教会的宗教事务传统上用闪米特语言——吉兹语开展。一些奥罗莫族的积极分子认为这是高地人在文化上的持续统治。随着城市化和现代化的发展，挑战埃塞俄比亚东正教的主导地位已经成为他们特别是年轻人表达异议的工具。宗教认同还没有明确的政治表现，民族认同仍具有绝对优势。

简言之，埃塞俄比亚的民族主义至今仍具有鲜明的历史色彩，或是强调民族自身的主体性，或是由积怨情绪转化为反抗意识，体现出埃塞俄比亚这一共同体的传统性。在很大程度上，当代埃塞俄比亚的民族主义已成为政治精英阶层寻求民族归属感与利益诉求的纽带。

（二）民族联邦制的制度设计

1994年12月8日，《埃塞俄比亚宪法》（简称“宪法”）正式生效，确定了民族联邦制的国家结构形式。全国9个民族州主要按民族聚居程度划分，享有高度自治权利。其中提格雷州、阿法尔州、阿姆哈拉州、奥罗米亚州、索马里州和哈拉尔州都是以单一族群聚居的自治州，贝尼山古尔·古穆兹州、南方人民民族州、甘贝拉人民州则是多族群聚居的自治州。宪法规定各民族有自决乃至分离的权利。宪法第8条第1款规定，所有主权权利都属于埃塞俄比亚各民族、国民和人民;第39条第1款明确提出：埃塞俄比亚的各民族都享有包括分离权在内的民族自决权，第3款规定：每个民族、国民和人民都有充分自治的权利，其中包括在其居住的领土上建立政府机构的权利，以及在联邦和州政府中享有公平代表权的权利。

依照宪法，埃塞俄比亚人民革命民主阵线（简称“埃革阵”）政权上台后，以民族划分重新塑造国家结构，建立具有分离选项的“道德化”联邦制国家。以此为基础，埃塞俄比亚的政党体系也在民族界限上组织起来。20世纪90年代以后，埃塞俄比亚逐步建立起以“埃革阵”为执政党，包括7个全国性政党、51个地方性政党的民族政党体系。

三、埃塞俄比亚民族联邦制的缘起

宪法提出建设一个以民族联邦制为基础的多民族国家构想，赋予埃塞俄比亚“各民族、国民和人民”包括分离权在内的自决权。这一制度的建立是其历史与独特政治环境相结合的产物。

（一）反对军政府时期的认同政治与民族问题

20世纪60—70年代，现代埃塞俄比亚反军政府革命运动爆发。由于帝国时期民族关系的积怨及军政府时期民族矛盾的激化，20世纪70年代反军政府的革命斗争又不可避免地与民族解放的目标结合。1974年革命的实质是埃塞俄比亚各族反封建、反军政府的起义，但是由于各民族的地位、诉求不一，造成了内部自决和外部自决，即解放和独立的目标差异。具体言之，反封建的旗号下相关民族群体的自决斗争包括：提格雷民族主义的觉醒与解放全国的斗争，厄立特里亚的独立斗争，索马里的民族统一主义运动，其他被压迫民族争取解放和自治的斗争。

1.提格雷民族主义运动与领导全国解放斗争。20世纪60年代起，提格雷青年学生运动迅猛发展，标志着现代提格雷民族主义的觉醒。它源于内外因素的助推，内因主要是提格雷地区饥荒问题严重，民众被迫揭竿而起求得生存;提格雷地区的知识精英不断以共同的历史记忆唤起民众对曾经辉煌地位的渴望。外因是厄立特里亚紧邻提格雷地区，厄立特里亚人民解放阵线（简称“厄人阵”）的武装起义胜利给提格雷人民以极大鼓舞。提格雷精英积极与“厄人阵”建立联系，寻求帮助。

1975年2月18日午夜，提格雷民族组织领导军队避開警察和政府民兵，在距离亚的斯亚贝巴约900公里的德迪拜特发动武装起义，标志着“提人阵”诞生。“提人阵”将此次起义称为“第二次沃延尼起义”，提出“推翻压迫人民的德格军政府，实现民族自决”的口号。他们在1976年发表宣言呼吁建立一个独立的提格雷共和国，但后来又修改为在统一的埃塞俄比亚内实现文化和政治自治。

1989年2月，“提人阵”在恩达·塞拉西战役中取得了决定性的胜利，整个提格雷地区实现了真正意义上的解放。自此，德格军政府退出提格雷地区，“提人阵”实现了在提格雷地区的民族自治。在此基础上，“提人阵”逐步成为反对军政府、解放全国的领导力量。

2.革命中的非殖民化、自决与自治问题。其一，非殖民化之争。当时典型的非殖民化运动是“厄人阵”领导的厄立特里亚民族运动。1941年，二战北非战场失利的意大利在厄立特里亚的殖民地被英国接管。20世纪50年代联合国通过决议，决定厄立特里亚成立地方政府，与埃塞俄比亚组成联邦国家。20世纪60年代埃塞俄比亚政府取消联邦制，将厄立特里亚强行改为第14个省。厄立特里亚的民族主义者试图通过武力挑战这一合并，认为厄立特里亚独立问题是一个不完整的非殖民化问题。

奥罗莫解放阵线（简称“奥解阵”）主张，与厄立特里亚问题类似，奥罗莫的独立也是一个非殖民化的问题。他们声称，新的“殖民者”是非洲人而不是欧洲帝国主义者。这种说法认为，埃塞俄比亚的边界是梅内利克皇帝在19世纪末通过强行征服政治上独立的实体而形成的，这种殖民行为与欧洲列强的殖民行为一样非法。“奥解阵”在1973年宣布成立时颁布了第一个斗争纲领，即“实现民族自决，将奥罗莫人民从压迫中解放出来”，并强调“这一目标只有通过民主革命和建立奥罗米亚民主共和国才能够实现”。

其二，民族统一主义运动。埃塞俄比亚帝国明确将埃塞俄比亚与阿姆哈拉语、北部高原的文化和习俗以及东正教相提并论，但帝国臣民是具有不同身份和特定社会文化结构的民族成员，他们要求得到承认。在此背景下，二战之后，位于埃塞俄比亚境内的索马里人发现，他们很难认同埃塞俄比亚，想要与索马里合并。

其三，边缘民族权利问题。这些边緣民族既没有殖民地前的独立历史，也没有与邻国的亲缘关系。他们的权利斗争更多地带有反压迫、反剥削的革命色彩，这在南方的民族权利运动中较为明显。

3.革命运动内部围绕民族问题的博弈。各地民族主义运动风起云涌之下，军政府不仅坚持埃塞俄比亚的统一和领土完整，还坚持中央集权的治理模式。1977年，德格军政府向厄立特里亚人发出和平呼吁，建议厄立特里亚实行区域自治。在区域自治未果后，军政府最终选择使用武力维持领土完整。对于其他民族的各类自决要求，军政府均予以明确拒绝。对于前述问题，埃塞俄比亚革命运动内部的态度也有较大差异。

“提人阵”的领导人对殖民问题和民族问题进行了灵活区分。他们将厄立特里亚问题定义为唯一的非殖民化问题，并将其他民族问题（包括索马里人和奥罗莫人的问题）确定为民族自决问题，而不是非殖民化问题。在他们看来，被殖民的厄立特里亚有立即和不可削弱的分离权利，而在埃塞俄比亚的民主进程失败时，其他民族可以正确地援引分离权。埃塞俄比亚人民革命党支持厄立特里亚的独立要求，也同意各类民族的自决甚至是分离的权利。但是，埃塞俄比亚人民革命党后来转向反对民族运动，认为它是阻碍阶级斗争的“反动”运动，这一立场使它与“提人阵”发生激烈冲突。索马里和奥罗莫等民族主义团体，都同意厄立特里亚问题的殖民主义定性。全埃塞俄比亚社会主义党则与军政权结盟，认为革命已经取代了民族问题，并支持使用武力镇压厄立特里亚的“分裂主义”。对于自决问题，它主张将自决限制在区域自治之内。在埃塞俄比亚革命者的意识形态辩论中，索马里民族主义议程是一个不太重要的因素。

（二）联盟、妥协与民族联邦制的确立

20世纪90年代初，埃塞俄比亚的德格军政府受到各族民兵的攻击。在迅速变化的世界秩序中，该政权已不能再依赖苏联的军事、政治和经济支持。冷战的结束给非洲大陆带来翻天覆地的变化。同时，民主化和自由市场改革一度成为冷战后世界的“规范”，西方也失去了以反共产主义为由支持专制政权的动力。在这种背景下，德格军政府的倒台不可避免。

面对革命运动内部的分歧，“提人阵”加大了反封建斗争联盟的建设。1989年，“提人阵”联合阿姆哈拉民族民主运动、奥罗莫人民民主组织正式成立了“埃革阵”，共同开展反封建斗争，最终于1991年5月取得政权。然而，此时埃塞俄比亚内部的权力格局并没有完全稳定。虽然“提人阵”主导的“埃革阵”逐步实现对大部分领土的实际控制，但是在该国东部，欧加登民族解放阵线正在为埃塞俄比亚的索马里人建立一个独立的民族家园而战，民族间的激烈竞争导致民族冲突频发。

那是一个地缘政治剧烈变化和制度重设的时代。这个时期，在南非和埃塞俄比亚，联邦制被认为是后威权主义的民主解决方案中平衡统一和多样性的潜在方式。然而，联邦制并不是聚拢所有族群和反对派的预先确定的蓝图，它只是一种可行的折中方案。“埃革阵”在正式采用联邦制作为埃塞俄比亚国家领土重组的新指导原则方面发挥了关键作用。这不仅是出于其对最初的自决理论的信奉，也是出于政治上的需要。

然而，“埃革阵”虽然倡导保护民族自治、自决乃至分离的权利，但它对民族联邦制的制度设计缺乏清晰规划。1991年7月的和平与民主会议宣告埃塞俄比亚过渡政府成立。会议通过了《过渡宪章》，承认厄立特里亚的分离;承诺以民族联邦制为原则，承认“民族、国民和人民”包含分离权利的自决权。这些类别的模糊性不是偶然的，而是制宪者希望引入各民族群体自我认同的所有术语——无论他们认为自己是“民族”“国民”还是“人民”。1994年宪法通过后，“埃革阵”将“民族矛盾”视为国家政治的首要问题。

四、民族联邦制与民族冲突、分裂主义

埃塞俄比亚民族联邦制的确立，实现了对国家的重组，也在一定程度上保障了少数民族权益、推动了各民族的发展。但在复杂的革命形势下，埃塞俄比亚民族联邦制本身就是各方妥协的产物，对于自决的共识也带有临时性，背后充满了严重冲突。民族联邦制不可能从根本上规制各类民族主义，而国家与地方民族间的博弈也日趋激化。

从理论上看，民族联邦制存在一种风险，即将文化群体身份转化为政治群体身份可能使身份认同本质化，从而加剧现有的政治分歧。实践表明，埃塞俄比亚民族联邦制带来的问题非常明显，即民族差异的本质化和冲突地方化。这一制度促发或激化了两种冲突。一种是一般性冲突，主要包括联邦单位内围绕认同、边界、资源和权利的冲突，此类冲突是埃塞俄比亚内民族关系的反映。冲突虽然烈度不高，但如果涉及人口众多的主导民族，则可能对政治稳定产生重大冲击。另一种是分裂主义冲突，埃塞俄比亚内的暴力分裂主义由来已久，它的激化将对该国的稳定与统一造成严重威胁。对此类冲突的管理是埃塞俄比亚民族联邦制的根本目标之一，分裂主义冲突的长期存在自然影响到民族联邦制的合法性。

（一）一般性冲突

1.联邦结构调整和身份冲突。宪法和民族联邦制的施行，赋予民族在国家组织、代表、权力和动员方面的中心地位，在实质上将民族问题归入政治法律领域。但政府主要基于身份原始特征的民族识别和管理手段有问题，导致一些群体民族身份的重新调整。相关工作的不足在一定程度上造成民族间的隔阂及缺失信任，隔断了不同民族可能存在的共同纽带，不利于民族间的交流互鉴。

2.联邦内部的边界冲突。民族联邦制的施行首先需要划定民族自治区域的边界，其前提是使民族、区域以及在某些情况下次区域的边界（如南方各族州）一致。这个过程的特点是严格的领土民族化。然而，这一过程并不顺利。一方面，划定边界导致了各民族间的暴力冲突，而事实上这些民族并没有长期冲突的历史。另一方面，索马里、阿法尔和奥罗米亚地区相邻部族之间的长期争端发展成为民族地区的边界冲突。

3.区域内围绕联邦资源的冲突。该冲突带有相当普遍性。在提格雷、阿姆哈拉、奥罗米亚等单一民族占主导地位的州，主导民族的强势地位使得冲突的暴力程度较低;但是在南方各州、甘贝拉和贝尼山古尔-古穆兹等多民族地区，民族的多元化和碎片化导致了暴力冲突的普遍发生。

4.名义民族和非名义民族之间的冲突。埃塞俄比亚的民族联邦制将自决权置于各民族群体之上。生活在指定民族家园的人，即名义民族，成为权利的拥有者;而不在指定民族家园的人，即非名义民族，其权利可能被忽视。民族联邦制将地区权益和民族權利限制在原始民族，剥夺了移民群体的权利。这实质上限制了民族间的混居和交流，也在很大程度上扩大了上述三种冲突。

（二）分裂主义冲突

1991年以来，埃塞俄比亚面临的分裂主义挑战主要是：奥罗莫独立问题、索马里民族统一主义运动引发的欧加登问题以及2020年以来爆发的提格雷冲突问题。承认分离权和实施民族联邦制是否有利于遏制分裂主义？“埃革阵”的官方观点是，如果不是在1991年实行民族联邦制和承认分离权，与德格作战过程中，埃塞俄比亚会在17个以上的民族主义武装力量的共同压力下分裂。承认分离权被认为是稳定民族联邦的一种手段。

对此，有的研究者持不同观点。有研究认为1991年之前的埃塞俄比亚主要面临“厄人阵”和“提人阵”领导的两个分裂主义。这两个组织在1991年5月取得决定性的军事胜利后，实现了他们的最终目标。“厄人阵”成立独立的厄立特里亚政府。“提人阵”则主导了新的埃塞俄比亚民族联邦政府，并控制了其本土省份。将此时的提格雷民族主义运动作为分裂主义运动是存在问题的，虽然“提人阵”一度提出建立独立提格雷共和国的目标，但最终放弃并领导“埃革阵”取得革命成功。厄立特里亚民族主义运动在革命时期已被认定为非殖民主义运动，它于1993年经过公投取得的独立具有合法性。1998—2000年埃厄之间的边境战争源于复杂的领土纠纷和经济问题，并非由分裂主义引发。

1.分裂主义的持续存在。奥罗莫精英对奥罗莫人民被纳入帝国的历史记忆犹新，现代奥罗莫民族主义者一直未放弃独立的目标。1991年，“提人阵”建立的以民族为基础的联邦制度受到友党“奥解阵”的反对，后者退出“埃革阵”并试图以武力手段实现独立。“提人阵”严厉镇压了“奥解阵”武装，俘虏1.8万名士兵，宣布“奥解阵”为非法组织，“奥解阵”流亡海外。虽然此后奥罗莫分裂主义的暴力派系日渐衰弱，但这一运动本身并未终结。2018年奥罗莫民主党的核心领导人阿比·艾哈迈德·阿里当选“埃革阵”主席、埃塞俄比亚联邦政府总理后，邀请“奥解阵”回国，加深了“提人阵”的领导权危机。但双方关系很快破裂，“奥解阵”选择与“提人阵”结盟，联合反对埃塞俄比亚联邦政府。

1977年索马里入侵埃塞俄比亚引发欧加登战争后，欧加登分裂主义成为威胁埃塞俄比亚国家统一的重要挑战。经历多年冲突后，欧加登民族解放阵线（简称“欧解阵”）于2018年8月宣布单方面停火，并在9月宣布将与埃塞俄比亚政府和平谈判。然而，双方并没有就宪法第39条的实施达成共识。2018年9月，“欧解阵”外交秘书暗示，他们可能会推动自决公投。“欧解阵”声称，埃塞俄比亚的索马里人从未参与过宪法的起草工作，而政府拒绝就索马里人的归属问题举行全民公决。此时，埃塞俄比亚既与厄立特里亚关系紧张，又与“欧解阵”存在冲突。厄立特里亚斡旋“欧解阵”与埃塞俄比亚政府的关系，表明埃塞俄比亚与厄立特里亚的和平协议延伸至进行中的代理战争。

从目前的形势来看，埃塞俄比亚提格雷地区的冲突已由政治争端演变成内战，并随着厄立特里亚的干预而国际化。提格雷地区变成多方角逐的战场，一方为提格雷武装，另一方包括埃塞俄比亚军队、来自阿姆哈拉地区和阿法尔地区的正规和非正规部队、厄立特里亚军队。双方在军事上无法打败对方，在政治上缺乏妥协的现实性，加之阿姆哈拉族和厄立特里亚军队缺乏撤离压力，冲突进一步激化。虽然“提人阵”仍在等待正式宣布分裂或独立的时机，但埃塞俄比亚的政治危机已不可避免。事实上，随着中央与地方、提格雷人与阿姆哈拉人、提格雷与厄立特里亚三重冲突的叠加，提格雷分裂主义似乎已成为选项。

2.制度的内在不足。埃塞俄比亚改组为民族联邦制并承认分离权后，武装分裂主义的民族叛乱仍在继续，表明该国联邦主义的理论和实践之间存在差距。对1991年以来埃塞俄比亚国内分裂主义冲突的产生和发展，需要分析两个因素：民族联邦制和“提人阵”。

其一，评估民族联邦制在应对分裂主义方面的作用。客观地说，在革命时期各民族主义运动目标高度多元化、各民族以自决为旗号的独立运动蠢蠢欲动的情况下，保留分离权利的民族联邦制成为各方的最大共识，也使得埃塞俄比亚的统一成为可能。但这种对民族政治权力化的妥协和承认，并没有从根本上遏制欧加登分裂主义和奥罗莫分裂势力，也未能杜绝提格雷分裂主义的滋生。鉴于民族联邦制下联邦与地方内部一般性冲突的普遍性，需要深入反思这一制度内在的弊端。

其二，“提人阵”在1991年以来埃塞俄比亚国内分裂主义事态的发展中扮演关键角色。一方面，作为核心领导者，“提人阵”坚决反对各类分裂主义，维护了埃塞俄比亚的国家统一。这一立场客观上导致了“提人阵”与“厄人阵”“奥解阵”“欧解阵”等政治势力的全面交恶，最终在权力斗争中被挤出权力中心。另一方面，“提人阵”在大权旁落后从全国舞台中心退回提格雷地区，在冲突后甚至可能倒向分裂主义，仍未能走出民族权力恶性竞争的窠臼。

两个因素背后是埃塞俄比亞国家建构和制度完善的滞后。民族联邦制在遏制分裂主义方面缺乏明显效用，很大程度源于该制度创设过程中的妥协性。民族政治的强化加上民族自决权的保留，不可能从根本上推进国家的建构与整合。“提人阵”更多地从维护自身领导地位及权威的角度考量反分裂问题，在被挤出权力中心后，随时可能倒向分裂主义，这反映出其设定民族联邦制时的自利性。

五、民族联邦制的结构性缺陷

埃塞俄比亚民族联邦制遭遇的困境根源于制度内在的结构性缺陷。民族联邦制实施以来，出现学理层面的内在矛盾性、民族领土化和政治化、联邦的不对称性等问题。这实质上成为制约埃塞俄比亚国家建构的结构性障碍。此次提格雷冲突虽然成为引燃民族联邦制危机的导火索，但是这种危机的爆发本身存在必然性。

（一）学理层面的内在矛盾性

埃塞俄比亚宪法中的自决概念在20世纪70年代被学生革命运动的领导人广泛采用，并维持至随后的武装斗争。在革命运动期间，埃塞俄比亚革命者采取灵活方式处理自决理念，区分“外部自决”（独立）和“内部自决”（自治），维护革命队伍的团结和国家的统一。但他们对于民族联邦制的核心概念——“民族”的界定和理念把握却存在明显僵化，从而产生制度设计的重要缺陷。

宪法对民族的定义与斯大林的定义几乎相同。斯大林认为：“民族是人们在历史上形成的一个有共同语言、共同地域、共同经济生活以及表现于共同文化上的共同心理素质的稳定的共同体。”宪法第39条第5款为“民族、国民或人民”这三个相关概念提供了一个单一的定义：拥有或分享大量共同文化或类似习俗、语言，相互理解、相信共同或相关身份、有共同心理构成，并居住在可识别的、主要是毗连领土上的一群人。

斯大林的民族定义强调了“民族特性”“稳定的共同体”等元素，界定方式偏文化人类学。许多人在僵化地采用斯大林的民族定义时，往往忽视了斯大林在另一个层面的表述，即民族的历史性和发展性。斯大林认为：“不言而喻，民族也和任何历史现象一样，是受变化法则支配的，它有自己的历史，有自己的始末。”宪法对民族理念理解的僵化，导致制度实践与设计相背离，后来成为政治动员的工具，助长了政治-官僚精英的利益，违背其应对不公正和不平等的初衷。

该教训表明，对国家和民族问题采取理论上有说服力的方法，需要密切关注历史，并在治理模式中把握历史发展。如果在宪法框架中没有考虑历史演进，就可能使民族主义成为僵化的组织原则。长远来看，这将破坏承认民族主义和自决作为联邦基本原则的进步性和包容性目标。从制度实践来看，民族联邦制将人民划分为不同“民族”而赋予其特殊权利、领土和自治权，使每个民族都有自己的政治共同体。他们可能据此认为自己的政治共同体是首要的，而联邦的价值和权威是衍生的。

（二）民族领土化和政治化

民族特性与民族共同体概念在宪法中受到固化，导致埃塞俄比亚民族联邦制的制度设计将民族领土化和政治化，这不利于民族团结和国家建构。

宪法决定为每个大的民族提供一个家园，并通过让民族在一个唯一的州占据统治地位来实现这一目标，这并非没有问题。它虽在一定程度上回应了民族的要求，但将民族身份提升为了主要的政治身份。目前埃塞俄比亚持续的政治争端中，不同方面正是利用民族性来获得承认、自治和代表权。制度设计的地理逻辑将民族身份作为政治动员的现成基础，实现民族政治动员与领土结构结合。

文化层面的民族身份越来越多地变成政治上的相关身份。许多民族群体开始不懈要求承认、自治和代表权，特别是在民族多元化的南部各州，各种规模的族裔群体都要求某种形式的承认和领土自治。“那些被认为有坚实的民族基础和身份的共同体开始解体，因为其中的部族和分支出现了，他们声称有独特的认同，并要求得到政治承认。”宪法采用了一种领土设计，即每个大的民族群体都被确定为一个单一的次国家单位，冻结了族裔-语言身份和领土边界。这导致民族身份被提升为主要的政治路线，削弱了交叉或重叠身份的形成，促使人口按民族语言界限分裂。

国家在为各民族确定边界、行政结构和官方语言，创造新的行政、法律和政治形式的制度设计时，可能产生某种形式的“行政民族主义”。这可能导致“狭隘的民族主义”的排他性倾向，即行政民族主义可以被精英用作争夺国家权力的工具。近年来奥罗莫、阿姆哈拉等民族地方围绕政治和经济权益的激烈争夺，实质上反映出行政民族主义的滋长。

埃塞俄比亚民族联邦制结构性缺陷的负面影响是，政治变得高度民族化，或者说是民族政治化。人们通过身份政治的棱镜来审查和讨论公共生活的几乎所有层面。人们主要在排他性民族主义的基础上提出要求和表达不满，这是“自我”与“他者”对立的思维模式。因此，国家以制度化的方式对民族多样性进行承认和回应，往往不利于国家的稳定和统一。这种回应本身就可能成为政治分歧的根源。旨在确立民族平等的民族联邦制进一步强化了本民族的身份认同，政治分野越发以民族身份为基础，加剧民族矛盾尤其是民族混居地区的民族冲突。

（三）联邦的不对称性

少数民族的权益保护涉及联邦制复杂的制度设计。首先，联邦制度不足以包容少数民族，多数民族可操纵联邦单位剥夺少数民族的权利。其次，当联邦系统的子单元在其领土、人口和对自治的渴望方面存在差异时，设计一种“不对称”形式的联邦制非常复杂。再次，即使联邦制成功地满足了少数民族的愿望，它的成功也可能导致少数民族通过分离或联合来寻求更大的自主权。埃塞俄比亚的联邦不对称性有横向和纵向两个方面。前者是联邦各单位在政治和经济权力方面存在差异，后者是政治中心与各地区之间的关系不对称。

1.横向不对称。由于以民族作为国家重组的主要工具，埃塞俄比亚各地区的地理和人口规模存在巨大的不对称性，这在实践上对联邦稳定造成诸多不利影响。宪法中为该国所有民族提供自治权的承诺以不对称的方式转化为实践。在大约85个民族中，只有5个民族（提格雷、阿法尔、阿姆哈拉、奥罗莫和索马里）被允许拥有自己的民族州。几十个较小的族群要么集中在多民族地区（南部各州、甘贝拉人民州和贝尼山古尔-古穆兹州），要么作为少数族裔群体附属于较大的民族地区。几乎所有多民族地区都在领土、代表权和资源共享等问题上面临冲突。一些民族群体试图从现有的多民族地区分离出来，利用宪法关于内部分离的规定（第47条）形成自己的民族地区，这也造成了紧张和冲突。

“高地/中央”和“低地/外围”地区之间的二分法也存在不对称性，这是一种继承性的不对称。目前该国大部分人口居住的高原地区，包括提格雷、阿姆哈拉、奥罗米亚各州。与低地地区相比，这些地区在社会发展和基础设施方面较优越。这种横向不对称扩大了埃塞俄比亚原有的核心—边缘的地域分化和矛盾，不利于国家整合。

不对称性有可能破坏民族联邦的稳定和统一。在缺乏“埃革阵”强有力的统领下，埃塞俄比亚联邦制可能导致两个最大的地区——奥罗米亚和阿姆哈拉变成不稳定的两极。像奥罗米亚这样大型民族地区的分离将导致民族联邦的整体分裂。同时，分离权对许多民族群体来说毫无意义，它们无法成为一个实在的联邦单位，更不用说一个独立国家。

2.纵向不对称。纵向不对称指政治中心与各地区之间的关系不对称。一方面，埃塞俄比亚建立了中央集权的联邦，政策决定来自中央，次级单位负责执行。另一方面，各地区在财政上对联邦补贴存在依赖。宪法第51条第2款规定，联邦政府有权制定和实施国家在整体经济、社会和发展事务方面的政策、戰略和计划。这一特权包括财政和货币政策的设计，外贸和投资政策以及战略的设计和管理。颁布与土地、自然资源和历史遗产的使用和保护有关的法律也被认为是联邦政府的特权。宪法第98条将最有利可图的税收资源分配给联邦政府，而大多数支出责任则由下级政府承担。有关估计认为，80%的国内收入、90%的外部援助属于联邦政府。

“提人阵”常常被视为埃塞俄比亚民族联邦制纵向不对称的主要原因，然而，不能将问题简单归于“提人阵”的集权和威权倾向。从根本上说，“提人阵”的集中式领导模式与民族联邦制下民族政治的分散化诉求存在结构性矛盾。“提人阵”主导的“埃革阵”在武装斗争时期形成的领导模式无缝过渡到执政时期，未能进行全面调整以应对“后革命”时期国内治理的复杂挑战。例如，“提人阵”的主导意识形态虽然经历了民族主义、“民主发展型国家”等转变，但并未缓解与地方民族主义勃兴之间的张力。

在这方面，埃塞俄比亚民族联邦制与苏联民族政策有一定差异。苏联民族政策采取双重原则：以民族自决为基础的自治政策和以使民族消亡的国家建设为目的的区域政策。两个政策并行，前者是形式，后者是内容。至少在中亚地区，俄罗斯文化的推广、各民族在阶级斗争和无产阶级专政实践中的合作、卫国战争、冷战时期意识形态对抗等因素，都强化了以俄罗斯文化为基础的国家认同。苏联的实践以阶级斗争理论和无产阶级专政理论为基础，民族界限在当时大大淡化。

典型案例是埃塞俄比亚首都扩建引发的矛盾。2014年，“埃革阵”政府提出《亚的斯亚贝巴综合计划》，引起奥罗莫族的强烈不满。面对大规模的抗议活动，政府被迫暂停该计划。民族政治的剧烈反弹直接导致马里亚姆总理辞职，来自奥罗莫族的阿比自2018年4月开始执政，从而拉开了政治权力结构剧变的序幕。

虽然埃塞俄比亚民族联邦制存在多重结构性弊端，但是为何得以维系近30年，直至近年才出现危机？这与“提人阵”利用民族联邦制维持自身的领导地位密切相关。如前所述，在20世纪70—90年代反军政府的革命运动中，相应意识形态曾发挥了重要的指导作用。“提人阵”灵活区分了反封建斗争与民族解放运动的主次目标，最终实现了革命胜利。1991年冷战终结，“提人阵”失去了苏联援助的支撑。面对民族主义运动的挑战，“提人阵”实用主义地选择以苏联民族理论为底色、承认分离权的民族联邦制，巩固了自身的领导地位并维护了国家统一。通过联邦中央与地方权力配置的纵向不对称，人口处于弱势地位的“提人阵”实现了对奥罗莫州、阿姆哈拉州的制衡。“提人阵”利用民族联邦制维护了自身的统治合法性与权力垄断。一旦“提人阵”的领导地位受到威胁，也就意味着以民族政治为核心的国家意识形态和政治架构面临解体，少数民族的集权式领导对多数民族的制衡被打破。“提人阵”最终可能退守提格雷地区，建立高度自治区乃至寻求分裂。

六、余论与走向研判

国家结构形式的制度选择是一国历史和现实进程的产物，埃塞俄比亚对民族联邦制的选择也是如此。埃塞俄比亚民族联邦制的未来和目前的政局变迁、提格雷冲突的走向密切相关。

（一）联邦制的横向比较

在非洲后殖民政治的早期阶段，联邦制作为调和统一性和多样性的潜在方式，一度成为非洲国家的制度创建选项。然而，刚果、肯尼亚、乌干达、马里和喀麦隆的案例表明，这种制度实践维持的时间非常短暂。鉴于联邦制很可能成为不稳定和分裂的根源，非洲国家整体对选择联邦制持谨慎态度。这是因为非洲国家的社会文化结构在身份、语言和宗教方面非常混杂，社会现实可能无法满足联邦模式的要求。非洲身份和社区最突出的特点是流动性、异质性和混杂性，所以文化边界的强化和地方性身份的固化可能导致严重冲突。

非洲的3个国家（埃塞俄比亚、南非和尼日利亚）最终选择联邦制政府形式以适应民族多样性。南非的制宪者拒绝了某些族裔群体以独特的族裔身份为由提出的自治地位要求。埃塞俄比亚建立了以民族为组织基础和自治单位的民族联邦制。尼日利亚的联邦结构是将每个民族的核心人口分布在几个州，使区域的合法性高于民族性，避免民族身份围绕特定领土具体化。尼日利亚联邦制的韧性可以归功于领土重组，从最初的3个州逐步扩大到36个州，联邦边界的重划使尼日利亚从一个由民族/地区划分的社会，转变为多界限纵横交错的社会。尼日利亚中央政府反复调整来分割、交叉和升华3个主要民族的认同。埃塞俄比亚民族联邦制制定时的妥协和不对称、运行过程中民族政治化导致的僵化和冲突，特别是在分裂主义产生和应对中的乏力，都显示出制度调适和完善的必要性。从横向对比的角度来看，非洲国家整体上对联邦制的谨慎，也反映出埃塞俄比亚民族联邦制的突兀。

（二）联邦与地方的两股力量

虽然埃塞俄比亚的帝制时代在1974年终结，但数十年来该国实质上仍维持传统共同体形式，即以对民族认同和权力边界的承认和妥协作为国家政治的基础。这突出表现为民族政党和民族联邦制对民族主义的代表和动员。随着埃塞俄比亚国内政治的变迁，该治理结构受到两股主要力量的挑战。

1.联邦整合力。这是一股向心力量，试图扭转民族联邦制对国家统一与整合的负面影响。在他们看来，联邦制破坏了民族团结与互信，加剧了民族之间的敌对情绪，制造了少数民族与多数民族之间的紧张关系。由于缺乏普遍公民权的保障，各地区、各民族因陷入安全困境而冲突不断。

阿比上台以来，喊出“让埃塞俄比亚再次伟大”的口号。阿比政府以改革者的姿态，修改被民众视为政治压制手段的2009年《反恐怖主义法》，提前两个月结束上届政府实施的紧急状态，释放数千名政治犯，放宽媒体限制，开启了野心勃勃的宪政改革计划。经济上开始打破埃塞俄比亚多年的国家主导经济模式，启动大规模的私有化和自由化进程。外交上与周边国家积极缓和关系，尤其是2018年与北方邻国厄立特里亚结束长达25年的冲突，达成和平协议。面对“提人阵”对中央权威的挑战，特别是可能生成的提格雷分离主义，阿比政府实施了坚决打击。

2.地方民族主义。地方民族主义/离心力量强烈支持民族联邦制，并要求有效执行这一制度，包括真正的自治和在联邦一级的公平代表制。对于民族间的恶性竞争与冲突，族裔民族主义力量将其归咎于执政党未能有效实施联邦制。该力量认为，“埃革阵”表面上采用了联邦治理结构，实际上权力高度集中在中央。由此产生的不满情绪加剧了民族分化和强烈的族裔民族主义情绪，导致民族恶性竞争和暴力。

在地方民族主义势力看来，民族联邦制不容谈判。“提人阵”作为这一制度的主要设计者，坚决反对削弱地区自治。对于阿比上台以来的系列政治改革，提格雷的精英阶层感到沮丧，因为阿比削弱了他们维持20多年的权力。就2020年直接引发冲突的提格雷地方选举而言，双方对选举的立场与选举本身无关，而与更广泛的权力问题有关。对提格雷领导人来说，这是为了抵制集权倾向和对宪法赋予的区域自治权的侵蚀。2016年以来，埃塞俄比亚面临的政治危机核心在于向心力和离心力的博弈，加上程序和立法上的漏洞，宪法设计中民族主义的变革性遭到破坏。族群边界不断固化，族群认同不断朝单一性和排他性发展。

提格雷冲突以及阿比上台以来震撼全国的政治动荡，反映两种截然相反且不可调和的力量。一方是阿比政府对建立统一的、中央集权国家的设想，另一方是“提人阵”、奥罗莫反对派等代表的愿景——由中央政府与地区自治政府根据宪法分享政治权力。两种意识形态的对立还体现出国家性质历史叙事的差异。“提人阵”等民族力量始终对国家充满排斥，对帝国经历心存警惕。然而，所谓维护民族联邦制内的民族自治权，并不能掩盖民族主义的野心，也未能从根本上解决国内各民族对权力的恶性竞争及对共同体的消解。所以，围绕埃塞俄比亚国家结构形式及发展愿景的分歧，升级成为“提人阵”与阿比政府之间全面的军事对抗。

（三）制度惯性与前景

提格雷冲突中断了埃塞俄比亚政府的宪政和经济改革计划，凸显该国在资源、土地等方面深刻的民族矛盾。争议不断的民族联邦制在很大程度上已然失灵，阿比政府的国家认同建构难上加难。任何关于重新规划一个有近30年历史的联邦的建议都会引起非常严重和复杂的问题。

除了提格雷人外，对埃塞俄比亚国家结构形式及政局走向产生重大影响的还有奥罗莫人。在民族联邦制实行后，奥罗莫族的概念不再是建立在“历史空白”上的空中楼阁，也不再是与“过去经历”或“普遍的客观条件”毫无联系的抽象概念。地方各级政客很可能把重组联邦的建议看作对其“自治家园”形成的既得利益的威胁。此外，近年来，奥罗莫人的民族主义也在不断激进化。奥罗莫人对同族的阿比总理寄予极大期望，希望他能遵照“奥罗莫至上”“奥罗莫优先”理念。然而阿比目前的态度、行动、愿景与奥罗莫的主流观点矛盾。上任后不到百天，阿比遭到了“奥解阵”成员手榴弹爆炸伏击;2018年10月，阿比在拜訪首都贫民窟时险遭暗杀。

阿比的支持基础位于阿姆哈拉地区，主要是亚的斯亚贝巴的阿姆哈拉精英阶层，他们希望以统一的名义废除联邦制并恢复中央集权制。对于阿姆哈拉人及其精英而言，战争是要夺回他们所谓“被提格雷非法占领的领土”，并通过“清除提人阵”来实现其重新建立国家集权制的梦想。他们的民族团结思想企图重新建立一种同化体系，即将非阿姆哈拉的文化、语言和生活方式排除在埃塞俄比亚的政治生活之外。

随着执政党力量的削弱和国家提供安全保障能力的减弱，各民族、各州之间关于身份、资源和领土问题的潜在争端浮出水面。日益增长的民族主义情绪加剧了各地区之间、地方政府和联邦政府之间的权力斗争，各地区为加强其安全部队的能力而进行竞赛，这在实质上体现出安全困境的趋势。更严峻的挑战在于，各种政治力量之间的深刻分歧和不信任，已对国家的完整性构成巨大威胁。如果提格雷冲突得不到有效解决，提格雷冲突将由短期权力之争转向长期冲突。在阿姆哈拉族、奥罗莫族的民族主义和冲突得不到抑制的情形下，埃塞俄比亚有可能分崩离析或走向长期内耗。2021年6月21日举行的大选中，阿比政府所在的繁荣党取得压倒性胜利。阿比政府首先面临的便是提格雷冲突趋于激化的局势。自6月底提格雷武装部队全面反攻后，阿比和阿姆哈拉地方领导人已对民众进行武装动员。埃塞俄比亚的民族冲突正逐步走向民族内战。

总而言之，埃塞俄比亚民族联邦制以各民族的领土化和政治化为基础，在实践中已造成致命的恶性循环。一方面，它以承认分离权、认可民族政治权力等妥协方式试图维护国家统一，建构多民族联合体;另一方面，民族的政治化导致权力竞争激化，特别是民族冲突剧烈爆发，在联邦中央和地方层面不断消解着多民族联合体。它内在的机理在于妥协以及中央层面的集权，但这难以从根本上遏制地方民族主义不断膨胀的权力诉求。在国家权力结构剧烈变迁过程中，联邦与地方、一元与多元的博弈与矛盾愈发激烈而难以调和。埃塞俄比亚民族联邦制制定时的妥协性和不对称性、运行过程中民族政治化导致的僵化和冲突，特别是防范和应对分裂主义的乏力，都显示出制度调适和完善的必要性。面对当前的政治及共同体危机，埃塞俄比亚仍缺乏防止权力恶性竞争、民族对抗关系螺旋升级的机制。埃塞俄比亚的案例充分表明，多民族国家应探索和实施符合自身国情的民族问题解决道路，不能在理念和实践中陷入教条主义和制度移植迷信。

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責任编辑：龚静阳