雷紫雯

摘要：健全完善的信息管理体制和畅通的信息交流渠道是科学处理突发公共卫生事件的重要前提。本文通过分析日本对突发公共卫生事件的信息管理机制和信息发布经验，认为医政信息管理系统在责权分明的同时强化综合协调治理，能有效提高突发公共卫生事件的应急管理效率。充分利用大数据技术建立基层和中央共享的公共卫生危机应急信息管理平台，可以优化行政系统内部自下而上的组织传播结构，防止因信息传递延误而导致的突发应急管理失效。官方及时、透明的信息发布和建立多元的与民众持续的信息沟通渠道，能在一定程度上铲除谣言滋生的土壤。

关键词：突发公共卫生事件 日本 信息管理 信息沟通

当今世界已经进入风险社会，突发公共卫生事件的发生不仅损害公众健康，还可能影响国家政治经济运行秩序，甚至动摇国民生存发展的根基。日本是一个灾害多发的国家，在长期的防灾治灾过程中，日本政府不断总结灾害应对的经验教训，建立起了一套相对完善的应对灾害和突发事件的应急信息管理体制。本文通过介绍和分析日本突发公共卫生事件的信息管理机制和信息沟通的特点，期望为健全完善我国应急信息管理机制提供参考和借鉴。

一、日本突发公共卫生事件的信息管理组织体系

厚生劳动省（下文简称“厚生省”）、各都道府县的保健卫生部局/保健所以及都道府县下设市町村的基层保健中心是日本公共卫生危机信息的管理主体。厚生省在公共卫生信息管理方面的主要职责是制定公共卫生信息管理及危机应对的基本方针和相关行政规章，收集、汇总、研判全国各地上报的公共卫生危机信息并制定防控意见，协同政府职能部门对外发布相关公共卫生危险信息等。各都道府县及其下设市町村的保健所/保健中心等是所管辖区内公共卫生危机信息的管理主体。地方保健所对来自本地医疗机构、检疫所、卫生研究所等的公共卫生危险信息进行日常监测和收集，并开展地方流行病學调查，对本地流行病趋势进行分析研判，以及制定具体详细的公共卫生危机应对手册，确保危机发生时能够迅速判断事件性质，并实施相应的危机应对及信息发布方案。

除了卫生行政系统外，内阁官房及各都道府县的政府职能部门主要承担突发公共卫生事件的健康危害预警信息的发布，同时汇总各相关危机管理主体的信息，制定国家或地区危机应急预案和防控措施，并通过报纸、电视台、互联网等信息传播渠道向公众及时公开政府的应对行为。

二、行政系统内部的信息管理及共享机制

健全完善的信息管理体制能提高国家和政府处置突发公共卫生危机事件的效率，在最短时间内控制局势的蔓延和发展。日本以厚生省为核心的卫生管理系统在组织内部有一套相对完善的信息收集、汇总及反馈共享机制（如图1），保障组织内部纵向信息传播渠道的畅通，并且在地方基层各部门之间共享基于大数据技术建立的应急信息管理平台，能有效防止基层因信息传递延误导致的突发应急管理失效。

1.纵向跨组织的信息管理机制。一是信息采集环节。厚生省的医政局、健康局、医药局等部门及其对应科室是负责“厚生省健康危机管理的相关部门”。这些部门常设“健康危害信息”采集窗口，通过“厚生劳动行政综合信息系统”（WISH）广泛接收来自国立传染病研究所，都道府县行政部门、地方保健所、检疫所、卫生研究所，基层医疗机构以及相关专家学者的“国内外卫生安全危险信息”。二是信息汇总环节。厚生省内常设“健康危机管理对策室”，负责汇总相关部门窗口采集到的“卫生安全危险信息”，并对信息的危险等级、扩散规模、治疗方法等进行风险评估，制定应对方针。发生重大紧急公共卫生事件时，对策室负责召集相关部门负责人参加健康危机管理协调会议，该会议作为厚生省内部信息交换汇总、意见交流沟通以及任务分配的平台，在组织内部信息管理方面发挥协调控制的功能。三是信息反馈环节。厚生省对地方及其他单位上报的公共卫生危险信息进行研判分析后，通过WISH系统将意见反馈给相关都道府县、保健所及基层医疗机构等，为当地危机管理相关方提供预警、防控及应急指导意见。并且根据信息风险等级，厚生省同时将信息通报给内阁官房等其他相关行政部门，形成密切的信息交换共享机制。当认为厚生省通报的公共卫生危险信息可能产生较大的社会影响时，内阁官房内负责危机应对的“内阁危机管理监”会在首相官邸危机管理中心启动“官邸对策室”，同时要求相关阁僚原则上20分钟内抵达官邸对策室开会讨论事态应对对策，必要时设立“对策本部”积极追踪事态变化及对事态发展做出指示。

2.横向跨部门的基层信息共享机制。由于突发公共卫生事件大多发生在某一特定地区或区域，因此地方危机管理相关责任主体之间的信息沟通和共享更为重要。随着信息管理系统在技术层面的不断优化，地方基层公共卫生危机管理主体之间已实现基于一套统一、集中的信息管理平台的信息共享机制。由厚生省主导、国立保健医疗科学院运营的“健康危机管理信息支援系统”（Health Crisis and Risk Information Supporting Internet System， H-CRISIS）是为防止传染病等公共卫生危机发生而设立的健康危害信息数据采集及组织管理系统。该系统将全国各地方保健所、检疫所、地方卫生研究所、都道府县相关职能部门等危机管理相关主体汇集在同一平台上，建立了紧密的信息传递网络。

H-CRISIS的特点之一是打通了跨部门、跨层级、跨地区的信息沟通渠道。当某地发生紧急公共卫生事件时，最早获得危险信息的当地机构（如保健所、卫生检疫所等）及时将信息上传至平台，可以与本地行政、交通、公安等其他职能部门和地方各基层组织进行信息交换，实现实时的信息共享。也可通过平台向其他地区相关责任主体和厚生省发出预警信息，实现跨空间、跨层级的信息传递，在最短时间内控制公共卫生危机风险的发展蔓延。H-CRISIS也通过技术手段积极挖掘平台数据的潜在价值。系统平台提供的数据库检索功能使平台使用者根据需要查找某一具体案例在全国各地方的既往发生史、该地方制定的应对对策和日常应对演习训练案例等，为事件的处置提供参考。H-CRISIS还可以对平台数据库信息进行结构化处理，通过数据加工和综合分析，将分散数据转化为解释性和评价性信息，并通过可视化的方式表现出来，实现平台数据的潜在价值。如针对2011年东日本大地震及福岛核电事故案例数据，该平台将灾区宫城县各医疗机构的受灾情况，需要服用碘片的未满40岁人口的分布情况，各地物资储备及物资缺口清单等受灾信息用可视化地图的方式表现出来，为相关机构的支援和决策提供了建设性意见。

三、日本突发公共卫生事件对外信息发布及沟通机制

突发公共卫生事件预防的关键在于信息的迅速流动和公开。日本及时、透明的信息发布机制能够提高官方信息的可信度和权威性，而与民众建立多方持续的信息沟通渠道能够在一定程度上遏制谣言的滋生，消除官方与民间的信息不对称问题。在信息公开的同时，还贯彻保护个人隐私的理念，能够切实保障民众的尊严和权益。

1.及时透明的信息发布机制。为保障公众知情权，厚生省和地方保健所等卫生行政机构在突发公共卫生事件中需及时公开包括“关于病疫的发生情况、动向及原因的信息，以及预防和治疗该病的相关必要信息”（《感染症法》第16条）。当收到不确定的公共卫生危险信息时，厚生省并非等到事件原因调查清楚后再发布，而是需要第一时间对不确定信息做出反应，制定相关决策，并将制定决策时的参考信息、考虑到的因素及限制条件等一并向公众公开。如针对2020年1月在我国爆发的新冠肺炎疫情，尽管1月初日本国内暂未有感染或疑似患者报告，但当厚生省监测到相关信息后，于1月6日起便陆续在官方网站上公开不明肺炎信息，通过列举国立感染症研究所掌握的中国疫情信息，发出预警，呼吁从武汉归国者如有咳嗽、发热症状，戴好口罩前去就医。同时，厚生省在公开公共卫生事件信息时尽量保持了具体、全面。1月14日以后，日本国内陆续确诊新冠肺炎病例，厚生省对每例患者的性别、年龄段、居住地的都道府县名、症状及发病经过（入境日本日期、症状出现日期、就诊医院所在的都道府县名）、是否曾在中国尤其是中国武汉逗留的行动轨迹等信息进行发布，保障了公众的知情权，且避免公众因获得混乱信息而产生不必要的恐慌。

2.多方、持续的信息发布渠道。突发公共卫生事件爆发阶段，厚生省和地方保健所积极配合报纸、电视台、互联网等多种信息传播渠道向广大市民发布信息。都道府县行政部门也协同卫生部门开展相关信息传播工作，保障多方、持续的信息发布。如新冠肺炎疫情中，日本国内陆续出现感染者后，厚生省在官方网站和推特账号“@ MHLWitter”上每天持续动态更新疫情信息和厚生省的應对措施等。并且日本各大报纸、杂志、电视台等媒体也积极跟进事态发展。除报道官方发布信息外，日本媒体更注重聚焦公众关切问题，如新冠肺炎的预防知识、有疑似症状如何就医等具体问题，并通过对医学专业人士的专访、对谈等方式，深入浅出地对传染病相关专业知识进行讲解。来自专家和媒体的全面具体权威信息能够有效提高公众辨别外界信息的能力。

除了卫生部门和媒体的多方信息传播外，政府职能部门也会通过各种渠道向公众发布预警及预防信息，公开当地政府的危机应对措施。如新冠肺炎事件中，厚生省第一时间发布预警信息后，各都道府县行政部门陆续在官方网站上发布了疫情预警信息和肺炎预防方法，并且通过张贴海报、在公共场所发放宣传单等方式广泛提醒公众注意，呼吁有症状及时就医。为缓解本地居民的不安情绪，各地政府同时在相关网站上公开政府具体的应对措施。如东京都政府在“东京都防灾信息网站”上发布了都内收治肺炎患者的指定医疗机构名单、床位数及现收治人数，都内确诊及疑似患者的隔离搬送情况，政府相关部门的应对和防控措施等。

3.根据需要适度公开信息，重视保护个人隐私。突发公共卫生事件中普通公众需要来自官方的透明信息使自己免受疫病感染，但作为当事人的患者或疑似患者更在意是否因个人信息曝光过度而受到名誉侵害。日本在信息公开过程中十分重视对个人隐私的保护。此次新冠肺炎疫情中，作为确诊患者信息发布的主体，厚生省在官方发布内容中特别隐去了患者的国籍、姓氏、确切年龄、具体居住地址和在日本国内的详细活动轨迹等可识别特定个人的信息。随着日本国内确诊病例不断增加，厚生省根据个别病例的具体情况不断调整患者信息的公开范围，力求做到在保护个人隐私基础上对信息的适度公开。

尽管如此，地方政府也会在综合判断下公布更详细的信息。如东京都认为，尽管厚生省在官方信息发布中没有公开确诊患者在日本国内详细的活动轨迹，但东京都政府为了安抚都民的不安情绪，在获得对方许可及不造成名誉受损的范围内，选择公开患者在都内、都外曾逗留的地点、逗留日期等具体行动轨迹。尽管不同部门对个人信息公开的尺度不尽相同，但东京都在公开患者更详细信息的同时，也将作出此决定的原因和都政府的考虑一并公开这一行为本身，即表明相关职能部门在满足公民知情权的同时注意保护个人隐私的权衡考量。

四、日本突发公共卫生事件信息管理的经验及启示

信息交流是否畅通决定了处理突发公共卫生危机的速度和效果，日本突发公共卫生事件的信息管理经验给我们如下启示。一是要强化医疗和行政系统在信息管理方面的职责分工，提高各相关职能部门的综合治理水平，能够有效提高应对突发事件的应急管理效率。突发公共卫生事件的信息管理体系中，卫生机构主要负责关于公共卫生信息的专业数据收集、监测和研判，为政府行政部门及时开展应急信息的汇总、公开和战略部署工作提供决策依据。医政信息管理系统只有在责权分明的同时强化综合协调治理，才能分散由于信息管理混乱造成的不必要的管理风险。二是要建立完善基层卫生信息共享网络，优化行政系统内部自下而上的组织传播结构，防止因信息传递延误而导致的突发应急管理失效。应充分利用大数据技术建立基层和中央共享的公共卫生危机应急信息管理平台，打破信息管理的地域割据和部门分割现象；应将覆盖全国各地基层的多个信息收集端口联结到统一的信息汇总及处理中心，并通过平台反馈到各相关管理主体。三是政府应加强新闻发布的时效性，通过及时更新权威信息铲除谣言滋生的土壤；应树立尊重个人尊严和价值的基本信息发布理念，在信息公开的同时注重保护个人隐私；广大新闻媒体要有足够的新闻敏感，发挥在突发公共卫生事件中的预警作用，通过多种传播形式和渠道培养公众对危机的科学认知。

作者系中国人民大学新闻学院博士研究生

参考文献

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【编辑：王秦】