惠雪倩 刘云忠

摘 要：文章以西安市为研究对象，通过实证分析西安城市治理能力与公共服务质量之间的关系，对城市治理能力的五个指标和公共服务质量的八个维度分别进行相关性分析，得出以下结论：第一，城市治理能力与公共服务质量之间存在极强的正相关关系;第二，公共服务质量通过影响教育、公共交通、环境保护等七个方面进而影响城市治理能力;第三，公共服务质量越高的城市，其社会保障能力、政府调控能力以及居民对社会管理的参与度也越高。

关键词：城市治理能力 公共服务质量 指标体系

中图分类号：F290  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2021）10-135-03

一、前言

习近平总书记曾说过，要树立全周期管理意识，加快推动城市治理体系和治理能力現代化。党的十九大报告中也提出了对治理体系与能力的新要求，城市治理能力作为国家治理中的重要组成部分，有着不可或缺的作用。公共服务质量是指公共部门提供的公共服务满足国家、政府、公民等要求的程度，提高公共服务质量应与经济社会发展水平相适应，为人民提供满意的公共服务是现代政府治理的核心理念。党的十九大为我国城市公共服务质量提出了新的发展要求，随着城市公共服务逐渐出现，政府也越来越关注其质量水平。

那么，城市治理能力与公共服务质量两者之间的关系如何呢？王礼鹏（2017）通过应用地方治理能力评价体系，对15个副省级城市的治理能力进行评分并排名，找出各城市存在的具体问题，进一步提出今后提升治理能力的对策建议。陆军，丁凡琳（2019）以社区为单位，多主体视角下构建了社区治理能力的评价体系。陈莹，李士红（2019）构建了关于公共服务质量的监测模型，通过运用现代化监测方式，推动有关部门实施更有针对性的政策，改善公共服务供给结构的质量。谭翀（2017）认为通过供给侧改革以提升公共服务质量，能有效地促进城市治理能力的提升。杨洋（2007），政府治理中的失当行为使得公众对城市治理能力存在质疑，从而导致公众对服务质量不满。陈永国（2015）等人认为，城市治理能力与公共服务质量正相关，并且公共服务质量通过影响群体性事件进而影响城市治理能力。但是他们的研究均是采取问卷形式来了解某一地区居民的想法，具有一定的主观性，并用这些地区性数据表示全国，不具有代表性。为了解决这些问题，笔者以西安为研究对象，将城市公共服务质量分为8个维度作为解释变量，运用客观数据着重探讨城市治理能力与公共服务质量两者之间的关系。

二、数据搜集与指标构建

（一）数据来源

查找《西安统计年鉴2004—2018》、西安统计局官网、西安市统计年报以及各种公开统计数据。对于主观考察指标，即城市治理能力的数据指标，无法从直观数据得到，本文选取具有代表性的数据，通过定量分析，将主观问题客观化。对于客观量化指标，将其细分为一级、二级、三级指标，直接从统计年鉴或西安统计局官网查询获取，采用原始数据进行一系列处理作为指标进行建模。

（二）城市治理能力的指标体系

1.指标选取。构建城市治理能力指标体系过程中，借鉴古典经济学和现代财政学的理论基础，以西安市目前所处的经济社会地位为前提，搭建了以保障、调控、财政、参与这四个方面所构成的指标体系，具体说明如下：

社会的保障能力高低与否是建立在有劳动能力的人逐步实现就业的基础上的，社保基金来源主要是用人单位和职工个人的缴纳，社保的覆盖面积越广，社会的就业率就越高，许多国家把社保与就业、失业挂钩，以便于促进就业的更加充分。正因如此，本文结合西安市经济水平的实际情况，选择2004—2018年15年间西安市城镇登记失业率即失业人口比例来反映其保障能力。

宏观调控是政府部门参与治理的重要工具之一，在省、市、县等地方层面，政府主要还是通过财政政策来干预社会经济的运行。因此，本文选择西安市2004—2018年的财政收入情况来衡量西安市的调控能力。

一般情况下习惯以财政收入增长能力和财政收支平衡能力这两个指标说明政府部门财政能力的高低，为了更为具体的体现，本文进一步选用西安市公共财政预算收入年度增长率和公共财政预算收支年度平衡率来代表上述两个指标，此二者的计算公式分别如下：

公共财政预算收入年度增长率=（本年公共财政预算收入-上年公共财政预算收入）/上年公共财政预算收入*100%

公共财政预算收支年度平衡率=|本年公共财政预算收入-本年公共财政预算支出|/本年公共财政预算收入*100%

群众对于公共事务的参与与管理越来越受到社会的重视，群众参与社会治理的重要性也逐渐在学术界以及社会各界得到了应有的重视，为了客观地表现城市中群众对城市治理的参与度与参与能力，本文选择西安市公共部门（公共管理和社会组织）从业人数在年末单位从业人数中的占比来反映其群众参与能力。

2.数据处理。为了消除数据间的差异，增强最后数据模型的科学性和可行性，在对指标数据的处理过程中，首先对数据进行标准化和无量纲化处理，该函数的具体形式为：，其中μ为每列数据的平均值，δ为每列数据的标准差，再用所得数据进行因子分析，对各指标求其权重，最后进行归一化处理，得到各指标的权重指数，如图1所示：

通过所得权重系数，代入标准化后的数据中进行计算。

（三）公共服务质量的指标体系

以公共服务质量作为一级指标，将城市公共服务质量分为8个维度作为二级指标。一类是包含教育、公共基础设施、文化体育休闲三者的关于社会经济与人全面发展的服务质量;另一类是有关人身安全以及财产安全的服务质量，包括医疗卫生、社会保障以及公共安全服务质量;三是有关生存的服务质量，包括环境保护服务质量和公共交通服务质量，其主要目标是满足人民群众的生存需要，保障公民的身心健康。此八个二级指标下细分为若干个三级指标，具体如下：

教育服务质量下包括幼儿园、小学、中学、中等专业学校、高等学校等的在校学生数、学校数以及教职工人数（万人）;医疗卫生包括西安市所有医疗卫生机构数和医院数;社会保障服务质量包含五险（养老、医疗、工伤、失业、生育）的参保总人数;用刑事案件破案率与治安查处率来表示公共安全服务质量;公共基础设施包括：人均城市道路面积（平方米）、全年供水总量（万立方米）、全年供气总量（万立方米）（天然气）、全年供热总量（万吉焦）（蒸气、热水）;文化体育休闲有三个方面，主要选取公共图书馆、艺术馆、文化馆和博物馆的馆站个数来表示文化这一方面，用社会体育指导员数代表体育，广播、电视人口覆盖率则表示休闲这一方面;绿化、水环境、大气环境最能体现一个城市的环境质量，故本文选取年末绿化覆盖面积（公顷）、工业废水排放量（万吨）、工业废气排放量（亿立方米）和工业固体废物产生量（万吨）来观察西安市环境保护服务质量;公共交通服务质量则选择铁路、公路、民航客运量（万人次）以及公路里程（公里）、永久式桥梁长度（米）和民航通航里程（重复航线）（公里）来表示。

通过查阅大量文献，结合数据的可得性，故公共服务质量的数据指标可以直接用上述27组客观数据表示。

三、结果与讨论

首先，为了直观了解城市治理能力和公共服务质量随着年份的增长所产生的变化趋势，绘制折线图。

其次，为了考察城市治理能力和公共服务质量总体之间的关系，本文进行偏相关分析，观察公共服务质量对城市治理能力的具体影响。

由表1可知，在0.01的显著性水平下，城市治理能力与公共服务质量的相关性是极高的，相关系数高达0.915（p=0.000），即城市治理能力与公共服务质量正相关，公共服务质量越高，城市治理能力越强。

再次，为了考察公共服务质量各维度与城市治理能力之间的关系，对公共服务质量8个维度分别与城市治理能力进行双变量分析。总结如下：

结果表示，教育、医疗卫生等七个维度均与城市治理能力在0.05水平（双侧）上显著正相关。其中公共基础设施、环境保护、公共交通服务质量这三个维度与城市治理能力的相关性较教育、医疗卫生、社会保障、文化体育休闲服务质量这四个维度的相关性高一些，而公共安全服务质量的显著性则不太明显，由此可见，教育、医疗卫生、社会保障、公共基础设施、文化体育休闲、环境保护和公共交通这七个维度的服务质量越高，其城市治理能力就越强。

然后，考察公共服务质量与城市治理能力各维度之间的关系，也做相应的双变量相关分析，如表3所示。

在城市治理各维度中，财政收入、公共财政预算收支年度平衡率、失业人口比例和公共部门从业人数均与公共服务质量呈正相关关系，高校毕业人数的增多、互联网、自动化的普及对人力的解放等缘故，导致失业人口一年更比一年高。且公共财政预算收支年度平衡率与公共服务质量之间的相关关系较其他维度较低，这说明公共服务质量越高的城市，其社会保障能力、政府调控能力以及居民对社会管理的参与度也就越高。由于政府城市治理过程中需要投入大量资金，故而投入资金越多，财政收入增长率也就越低。

最后，为考察公共服务质量对城市治理能力的具体影响，对公共服务质量各维度与城市治理能力各维度之间进行双变量相关分析。

由表4可知，公共安全服务质量分别与城市治理能力五个维度之间的相关性不高，公共财政预算收入年度增长率分别与公共服务质量的8个维度呈现不强烈的负相关，其余均呈现出较强的正相关关系。

四、结论

根据以上分析，可得出以下结论：

第一，城市治理能力与公共服务质量二者之间存在极强的正相关，公共服务质量与城市治理能力作为政府行政行为的两个方面，具有内在一致性，公共服务质量越高，城市治理能力越强。

第二，政府要提高城市治理能力，则要特别注意提高教育、医疗卫生、环境以及交通方面的服务质量，公共服务质量越高的城市，其财政收入、公共财政预算收支年度平衡率、公共部门从业人数也就越高。

第三，城市治理能力的提升，城市治理趋于现代化的关键在于政府提供公共服务的质量以及现代化程度。政府要结合社会公众需求的变化，善于运用各方力量（如财政力量、法制力量、市场力量等），充分实现各项治理的合理规范化，满足社会公众的各项需求。一方面，创新公共服务产品，提高公共服务质量;另一方面，完善城市治理方法，运用科学的思维和专业的手段强化政府城市治理能力，促进治理体系和治理能力现代化。

参考文献：

[1] 王礼鹏.对15个副省级城市治理能力的测评及排名[J].国家治理，2017（28）：20-37.

[2] 陆军，丁凡琳.多元主体的城市社区治理能力评价——方法、框架与指标体系[J].中共中央党校（国家行政学院）学报，2019，23（03）：89-97.

[3] 陈莹，李士红.关于构建公共服务质量监测模型的研究[J].中国质量万里行，2019（04）：64-67.

[4] 谭翀.强化公共服务质量提升城市治理能力[N].深圳特区报，2017-06-13（B09）.

[5] 杨洋.中国地方政府危机管理研究[D].西南财经大学，2007.

[6] 陈永国，梁喧苡，李建培.中國城市治理能力与公共服务质量关系的实证研究[J].中国第三部门研究，2015，10（02）：3-16.

（作者单位：西安财经大学统计学院 陕西西安 710100）

[作者简介：惠雪倩，女，西安财经大学统计学院硕士研究生;刘云忠，男，西安财经大学统计学院硕士生导师。]（责编：若佳）