刘明

摘  要：解决高职院校面临的发展困境在于加强自我监督与约束，构建完备的内部控制机制。为此应优化高校内控体系建设的顶层设计，营造良好的内控环境，强化单位层内控建设，加强业务层内控建设，促进内控体系建设信息化改革，完善内部控制评价指标体系，加强人力资源管理，完善监督考评机制。

关键词：高职院校;内控体系;建设;优化

中图分类号：G717     文献标识码：A    文章编号：2096-3769（2021）04-045-05

职业教育发展迅速，在我国人才教育体系中的地位也愈来愈重要。当前，高职院校的发展面临一些新情况与问题，如生源紧张、经费不足等，应对这些问题在于加强高职院校的内部控制管理。从单位及业务层面出发，构建完备的内控体系，如优化内控组织机构设置、完善人事管理制度、加强信息系统建设、强化资产管理、合同管理、采购业务、收支业务等，以此来保障高职院校内部体系的良性运行，促进院校的健康发展。

一、高职院校内部控制研究的理论基础

1.高职院校内部控制的内涵

内部控制是指组织机构管理层采用多种措施和手段提高组织运营的有序和高效性，以使组织内部资源实现最佳配置，提高组织运营活力，保障组织的可持续健康发展。高职院校作为特殊的社会组织，也需要依法构建和完善相关的内部控制体系，该体系的目标在于保障高职院校培养人才，服务社会的职责与使命的达成[1]。作为动态的风险防控体系，内部控制包括高校的自我监督与约束、自我诊断与调控等。

2.高职院校内部控制的特点

一是业务活动不断拓展，当前高职院校的业务活动范围已从传统的课程教学向多维度的科研、校企合作等领域发展，经济活动也日趋复杂，对内部控制的要求也在日益提高[2]。三是高职院校介于营利与非营利组织性质之间，校企合作增加了院校的营利性特点，由此使得内控制度变得更加复杂。与企业等社会组织追求利益最大化的盈利特点不同，高职院校的根本任务是培养人才及服务社会，因此其内部控制的重点在于学校的社会影响力与声誉的维护，同时注重对财务及运营方面的控制，以保障院校的可持续发展。三是高职院校的内控应兼顾其行政事业单位与企业的属性，坚持四个基本原则，即关注各环节的全面性原则、重点防范高危业务活动的重要性原则、强调部门间相互制约监督的制衡性原则及因地制宜结合自身实际的适应性原则[3]。

3.高职院校内部控制的政策依据

高职院校构建内部控制体系、开展内控工作依据的政策法规主要来自三方面，首先，国家针对企业内控而出台的相关政策法规，如《会计控制基本规范》《上市公司内部控制指引》《企业内部控制基本规范》等。以《企业内部控制基本规范》为例，它重点规制了企业内控的组成要素、价值追求等，涵盖了控制环境、会计系统、控制程序等三大基本版块，是我国企业开展内控工作的重要理论依据。其次，国家针对行政事业单位出台的内控政策法规如《行政事业单位内部控制规范》等，要求行政事业单位从单位与业务两个方面开展内控工作。第三，国家关于高校内部控制而制定出台的政策法规如《教育部直属高校经济活动内部控制指南》等等，為高校开展环境控制、经济活动监督、预决算管理等提供了依据[4]。

二、高校内部控制体系建设存在的问题

1.单位层面

第一，缺乏健全的制度体系。由于高职院校是非盈利性事业单位，长期以来对内部控制缺乏重视，虽然外部监督管理较为完善，但内部的风险防控机制几乎为空[5]。当前虽然在国家相关部门的督促下，许多高校建立了内控制度，但尚存在不少的缺陷与不足，如缺乏具有全局性的宏观管理制度与规范，宏观监督管理缺失等。此外，对岗位权责的规定不够明确，由此而导致互相推诿等现象，影响和制约了部门工作效率，制度规范的修订完善也存在滞后等问题，更新速度缓慢。

第二，人事管理涣散。高职院校也存在事业单位人事管理的“通病”，如“关系”重于“能力”，“背景”高过“水平”，腐败反复滋生，优秀的人才难以引进，高素质人才难以留住，内部缺乏完善的员工培训与激励机制，长远的人才发展规划缺失，人才晋升空间狭小、流失率高，长此以往将影响内部控制工作的高效开展。

第三，权力制约缺失。高校的民主集中制和议事决策机制并未真正建立，或流于形式，或浮于表面，“人治”问题严重，领导意志对决策的干扰性很大，而决策的落实执行也缺乏必要的监管，执行力薄弱，效率低下。此外，内控只重视对中下层部门及日常工作的监管，缺少对管理层的监督，其威慑力被严重削弱。

第四，缺乏完善的风险预警机制。风险管控与预警机制缺失导致运营管理存在潜在风险而无法被有效防范，如在财务管理方面，基建账与经费账务分离导致基建借款游离于大账，由于缺乏风险预警机制，财务人员未能及时发现，使学校面临较高的财务风险。此外，对各项经济活动的整体把控能力欠缺，事前、事中、事后的监督流于形式[6]。

2.业务层面

第一，预算内控薄弱。首先，预算编制粗放，如参照依据信息不全，编制缺乏科学论证，预算与实际数据出入较大，指标设计粗放，预算绩效考评机制缺失等，这些问题导致学校在预算编制方面效率难以提升。其次，工作人员专业技能水平较低，有很多人并非经济类专业出身，他们进行预算编制时全凭经验而定，预算编制得不准确，会直接影响编制计划的执行，造成资金浪费。

第二，收支业务内控制度不完善。收支活动是高校重要的经济活动，对收支业务的内部控制关系着财务管理的效率与质量，但当前很多高校在收支业务风险防控方面较为薄弱，财务报销流程不规范，岗位职责与工作标准不明确。此外，缺乏对年终财务收支、期末财务结算等的内部审计，屡屡收支失衡，但财务部门并未能对这一现象作深层次的研究分析。

第三，采购环节内控乏力。首先，采购与业务脱节，采购流程不规范，由此造成资金浪费与资产闲置，而资产管理与预算编制部门之间缺乏必要的交流沟通是导致采购“随意性”的根本原因。此外，采购验收不规范、采购事后评价机制不健全。

三、高职院校完善内控机制建设的策略与途径

1.优化高校内控体系建设的顶层设计

首先，高校建立内部控制体系是对国家关于高校财政体制改革要求的贯彻与执行，以制度的形式保障事权与财权的统一，使管权、管人、管事都被规范在制度的框架内，以提升其管理效率。此外，构建完善的内部控制体系有助于提高教育资金的利用率，防止资源浪费，高校的内部治理因此而实现规范化、有序化，办学自主权能得到最有效的应用，促进高校建设运营的良性发展[7]。优化内控体系也是对国家反腐倡廉建设的积极响应与落实，在强有力的内控制度规范下，高校各部门都要严格贯彻执行“谁主管，谁负责”的原则，使责权更为明晰，强化了部门负责人的责任意识，使高校财务、采购、科研、校企合作等各项工作更加科学规范。此外，构建完善的内部控制体系有助于提升高校管理层的决策水平，在完善的内控体系中，财务报告等的准确率更有保障，更具公信力和可信度，降低了因错误信息而导致决策偏差的几率。内控体系建设是风险评估机制建设的基础，强有力的内控制度能确保经济活动合法合规。完善内控体系也是避免高校固有资产闲置浪费、重复购置与流失的重要举措，降低贪腐发生的几率，提升高校资产的管理水平。

其次，优化内部控制体系建设的顶层设计需要明确的方案思路，如兼顾外部合规与自身管理水平的改进，使二者实现平衡;形成多部门协同合作机制，创设统一的流程规范与操作标准;在内控体系中嵌入风险防控机制等。

第三，优化内控体系建设的顶层设计可从单位层面、业务层面、执行过程等三个维度来进行（如图1所示），例如通过不相容职务相分离、设置内控牵头部门等举措来完善单位层面的内控;通过建立高效的采购业务管理制度、资产管理制度、建设项目管理制度、学生资助管理制度及优化预算业务环境等来完善业务层面的内部控制;通过建立风险评估机制、监督考评机制等来完善执行过程的内部控制。

2.营造良好的内控环境

首先，高校管理层及教职员工都应树立良好的内控意识，对内控的价值和意义有正确而充分的认知，尤其是管理层应切实认识到内控机制与高校财产安全、领导层决策水平等休戚相关，并通过各项举措打造一个全员参与、全程监控的内控体系，为此应对学校各方面业务的开展制定操作性强的规范制度。其次，加强校园文化建设，使内部控制与校园文化融合，凭借校园文化建设“润物细无声”的作用，使师生都形成强烈的内控意识，比如从随手关灯、两面使用打印纸、合理采购器材、共享器材资源等小事着手，主动参与内控体系的构建与完善，推动校园形成良好的重内控、知内控、懂内控、用内控风气[8]。

3.强化单位层内控建设

首先，内部控制涉及到高校多个职能部门，因此单独设置一个独立的内部控制职能部门是非常必要的，其职责即统筹协调各部门的工作，针对控制管理制定统一的规章制度，并负责内控工作的战略规划等事项。内部控制部门的人员组成可由其他部门选派或推荐。内控部门还应对其他部门的内控工作进行监督考核，可通过定期或不定期抽查等方式来实施考评，考评过程应做到量化与质性考评相結合，考评标准制定科学合理。针对财务等重点职能部门，内控工作应给予更高的重视，通过签订岗位责任书、关键职位不相容职务相分离、建立问责制、加大奖惩力度、重点岗位轮班上岗等举措来加强财务部门的内部控制。其次，在组织机构建设方面可引入现代企业管理制度，变传统的直线式组织机构为扁平化的管理结构，见图2所示，以降低管理成本，提高决策执行效度。第三，建立决策权、监督权、执行权三权分支、相互制衡的内控运行机制。实施由党、政、纪委共同参与的集体决议制度，明确部门工作职责，制定规范的内控工作流程。

第四，完善内控制度。高校应以责、权、利对等为原则建立健全经济责任制，使校常委会、校长、部门负责人、项目负责人等都承担相应的经济责任，以此来促进各部门对内控工作的重视。此外，推行重大事项集体民主决议制，以确保重大决策的科学性和正确性。还应加快内控工作信息化改革步伐，使内控工作在大数据、云计算、区块链等数字信息技术的支持下更加有序高效开展。

4.加强业务层内控建设

首先，应完善预算业务的内部控制，包括对预算编制、预算执行、预算绩效评价等的控制监督。其次，加强对收支业务的内部控制，在工作分工方面坚持不相容职务相分离原则，在支出管理上实施审批制度，严格按照既定的支出管理流程开展工作;在收入业务管理上，要加强对业务确认、资金保管、票据管理等工作的内部控制。第三，应加强对采购业务的内部控制，从采购预算编制、采购过程监督、规范采购程序等方面着手完善和加强采购业务的控制管理。第四，加强对合同业务、建设项目、资产业务等的内部控制。如在合同业务中，要规范签订合同，合同用章专人保管，合同要安全存放、分类编目、有序归档等。

5.促进内控体系建设信息化改革

首先，以学校门户网站为依托，构建内部控制的二级网站。整合全校各部门的内控信息，促进信息共享，及时公开相关监管过程及处理结果，加强对网站的运营维护，使之成为高校进行内部控制的网络阵地。其次，完善资产管理系统、预算系统、收支管理、采购管理、建设项目管理等版块，重视网络安全，为不相容职务版块设置不同的权限，规范网上业务流程，加强风险预警与管理。

6.完善内部控制评价指标体系

高校应以财政部下发的内控基础性评价指标为指导，结合自身实际情况，从单位、业务等多个层面来构建评价指标体系。如单位层面的指标应包括组织机构设置、责任工作制、权力约束制度、不相容岗位分离、信息系统建设等，不同指标应设置合理的权重，业务层面的指标包括预决算业务控制、采购业务管理、建设项目管理、合同业务管理等。此外，还应将校企合作情况、学生资助管理等特殊业务也纳入其中，构建多元化、多层次的内控评价指标体系[9]。

7.加強人力资源管理

首先，在关键岗位应推行责任制人事管理制度，通过明确权责提升工作效率，确保关键业务的顺利开展。关键岗位的人才配置要注重考察胜任力情况，通过定量与定性相结合考察工作人员执业与专业能力。其次，应建立完善的培训机制，结合信息化培训手段为员工提供高效的培训服务。在培训中应注重内控制度的宣传教育工作，对于不同部门，培训的侧重点也不相同，如财务部门重在学习关于会计制度的新法规、新规定，对于基建科、资产管理科等部门则重在对建设项目的掌握。培训的方式应不拘一格、灵活设置，定期培训与重点辅导相结合。此外，有必要建立问题专家组，针对员工在日常工作中产生的疑惑进行答疑，积极吸收借鉴其他高校的内控做法。应建立健全的绩效考评机制。结合部门属性进行分类绩效考评，成立考评小组，设置合理的考评标准与考评办法，规范考评程序，不断提高考评的公信力。

8.完善监督考评机制

应从民主监督、内部监督、外部监督等不同维度构建完善的监督机制。如在民主监督方面，应以互联网为依托，建立线上线下相结合的民主机制，通过设立民主监督平台、邮箱、微博等完善监督渠道，设立投诉热线、意见箱。在内部监督方面，要注重内部监督体系建设，加强内控制度设计和执行，建立内部监督责任制，规范监督人员的行为，提高监督效率，加强对管理层决策及权力实施的监督，做好对管理层的经济活动审查，以最大化地避免贪腐、舞弊等行为的发生。建立多元化的外部监督体系，做好高校财务状况、经营活动公示等工作。

参考文献：

[1]李成恩，常亮.基于内部控制与风险管理的一流学科建设经费运行机制研究[J].大连理工大学学报（社会科学版），2020，41（3）：17-24.

[2]付东升.信息技术下高校内控体系的构建[J]. 会计之友，2019（2）：86-88.

[3]吴春梅，王蕾，周敏李.从内部控制角度浅论高校基建存在的问题与对策[J].财务与会计，2018（23）：64-65.

[4]王玲.创新战略下的高校国有资产管理体系建设[J].实验室研究与探索，2017，36（8）：284-287+306.

[5]刘延平，郑晓东，李晨如.构建我国高校内部控制精细化管理体系[J].中国高等教育，2015（10）：32-34.

[6]廖玉，黄敏新.风险管理理念下的高校建设项目内控体系研究[J].会计之友，2013（29）：115-119.

[7]童燕军，胡艳.影响高校经济责任审计的深层原因[J].会计之友，2013（13）：22-24.

[8]王恒斌.基于信息系统审计视角的高校内控系统分析[J].会计之友，2013（5）：122-123.

[9]刘东，王雁.论高校财务内部控制体系的构建与完善[J]. 会计之友（下旬刊），2010（9）：112-116.

Internal Control System of Vocational Colleges： Status and Improvement

LIU Ming

（Fuyang Preschool Teachers College， Fuyang Anhui 236000， China）

Abstract： The development dilemma in vocational colleges lies in self-supervision and internal control. To solve the problem， colleges could optimize the top-level design， create a suitable environment， promote information reform， improve the evaluation system， strengthen human resource management， and improve the supervision mechanism.

Key Words：Vocational Colleges; Internal Control System; Construction; Optimization