京雨

美丽乡村的主要元素

《领导文萃》：关于乡村建设，您很关注我国的城乡区划问题，对此，请谈谈其中的原因是什么。

党国英：建设美丽乡村，先要知道什么是乡村。这个问题看起来简单，其实不然。改革开放以来，我国城乡格局变化很大，特别是城乡人口布局与城乡产业的地域分布变化大，而官方的城乡区划制度大体上是按区域行政管理来区别城市与乡村的。统计部门把建制镇的镇区（主要是镇政府驻地）的常住人口也看作是城市人口，但在一般的政策用语中，又把建制市与县城以外的人口活动区域都看作乡村。

这种政策概念的不一致、政策语义的模糊，对有效实施政策是有害的。孔子说得好，名不正，则言不顺;言不顺，则事不成。我国东部发达地区的不少村庄其实已经扩展为小城市，近几年这个势头方兴未艾。地方政府在乡村振兴工作中也把一些村庄当成重点来建设，发展了有一定规模的非农产业。这些居民点动辄就几万人。我们把它当作乡村建设的对象，就可能降低标准。相反，这种居民点如果按照小城市来建设，标准就应该又不一样，管理体制也会不一样，城乡关系的内涵也会有所不同。所以说，搞好城乡区划工作，有利于正确评价社会经济结构及其发展趋势，提高公共政策效率。

究竟什么是乡村？这是一个大话题。长话短说，我认为，按照中国国情，可以把地域连续建成区的常住人口规模超过2万，其中核心区3平方公里人口密度超过5000人的居民点定义为城市，这种居民点以外的人口活动区域定义为乡村。鉴于实际情形的复杂性，可以在政策上对城市的认定做出更具体的规定，其中应包括关于例外情形的规定。城市本质上是公共服务相对齐备、服务质量比较高、服务成本比较低的地方，所以要从公共服务效率的要求来确定人口规模底线。

有了这样一个城乡区划准则，我们才可以谈论关于美丽乡村的一系列问题。美丽乡村建设当然与城市化有密切关系，这种关系甚至非常重要，但不能因为它们之间有关系，就可以把它们混为一谈。眉毛胡子一把抓式的谈论反而会使我们认识不清其中的各种关系。浙江省已经开始探索新兴小城市的认定与管理，希望他们能总结出好的经验，向全国推广。

中共十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，要把乡镇建成农民的服务中心，这是对城乡关系定位认识的一个提升。为农民服务，当然也是为农业服务，为农业全产业链的服务。按现有数据推算我国农业产业链总价值应该是现有我国农业增加值总额的5倍左右（所有农业初级农产品与服务转变为最终产品与服务的倍数），总额估计为人民币30万亿左右。这个量的大部分可以依赖乡镇中心提供，再加上农业产业链的关联作用，总的经济规模还可以再大些。这便是大部分建制镇发展为小城市的产业基础。所以，有人担心建制镇向小城市方向发展缺乏产业支撑，其实依据不足。

《领导文萃》：基于上述，您可否归纳一下美丽乡村的主要特征？

党国英：美丽乡村其实是一种现代性现象，包含有丰富的新时代元素。技术革命与城市化给全新的乡村之美创造了条件，并使乡村之美成为统一的城乡之美的有机组成部分。美丽與否是相对而言的。我们一般认为欧美的乡村、日本的乡村比较美丽，我国东部发达地区的乡村也相对美丽。在我看来，美丽乡村的特征主要包括以下几个方面：第一，主要农区实现了家庭农场化，真正的农户为适应耕作需要，大多分散居住，很少多户聚合一起。比如一家或几家专业农户就构成一个居民点。这种小型农业居民点由上百公顷田野环绕，万绿丛中妆点团团氤氲人气，想不美丽都难。不专业的农户一般是不富裕的农户，他们的审美水平及不动产的实际美感大多乏善可陈，他们即使有某种审美趣味也难以转化为实际的审美对象。城里人有可能对农村土坯房、驴拉磨、柴火灶等对象很有兴趣，甚至觉得很有美感，但这不会是一种持久的审美体验。如果有什么专家赞美这种东西，我认为他是病态的，不可取的。第二， 在乡村，建制化的公共服务设施当然不可能在这种小居民点上部署，但因为小城市分布比较均匀，农户就近在城市享受公共服务具备可及性条件。小城市大多几万人的规模，辐射乡村区域的半径一般在半小时车程内，使小城市可以成为为农户提供各种服务的中心。在这种专业农户居民点上，就没有必要建设公共服务设施。第三，家庭农场的普及并不意味着小城市之外的田野上全都是小型居民点。农产品的区域集散中心、古代文化遗存之地、农业生产服务中心以及农民专业合作社生产服务基地等，也会聚集一定的人口，形成较大的乡村居民点，但却达不到小城市的人口规模。这种居民点会是少数，且也需要一定建制化的公共服务设施。这使乡村有了多样性之美。但要认识清楚，这些居民点如果没有特殊资源支撑，人口一般不会稳定。第四， 宽泛意义上的乡村还会有相当数量的非农业居民，他们也会形成较大的乡村居民点。这些人通常是比较富裕的人口，他们有能力负担公共服务设施规模不经济带来的成本，足以使居民点看起来很美丽。在欧美国家，这部分人口数倍于专业农户的数量。这使乡村之美紧紧与工商业文明相连接。第五，以上几类人口当然都属于社会的中产阶层。有身心健康缺憾的刚性贫困人口在这样的乡村会有不便，他们在城市更容易得到帮助。在欧美国家，因为非法移民打黑工现象的存在，也使乡村有穷人，但这属于一种例外的瑕疵。美国还有属于小教派的阿米什人，他们也不可能太富裕，但这不是欧美国家的主流。乡村人的富裕使乡村之美有了坚实的基础，他们有能力采用成本较高的适合家庭使用的排放物处理设施，使庭院保持卫生整洁。这种农户居民点，其实也没有必要进行刻意的规划设计，建筑物只要保持适用整洁，形成与环境相融合的风貌，就足以产生美感。第六，乡愁之美。如果把人的爱自然、乐人生、喜亲朋的生活态度看作乡愁，那么，乡愁也应该看作美丽乡村的元素。但是，很多人对这个元素有误解。在贫困的乡村社会，内部其实是一个强势依附的社会，并不那么美妙，我们不可用浪漫的态度过度解读这种社会的乡愁。只有富裕起来的乡村社会才更会有稳定的人际之间的美好情感。有人说，市场经济冲击了乡村社会的美好人际关系，而我的看法恰恰相反。按我在农村的调查，乡村货币关系深化以后，金钱交易替代了劳动互换，人际关系反而更为平等和谐。

美丽乡村的形成是一个

自然历史过程

《领导文萃》：按您的说法，美丽乡村其实是一个反映现代性的社会进步的成果，那么这个社会进步过程具有什么样的特征？

党国英：概括地说，美丽乡村的形成是一个自然历史过程。历史上中外乡村的居民基本都是分散居住的。这与农民的生产活动和社会组织形态有关。中国农村人家一般过五代便另立门户，并可能另觅耕作之地。居民点过大不利于耕作。按“五口百亩之家”的说法来推演，若超过五代还不分家，耕作的效率就会降低。在山区，这种情形会更显突出。所以，中国旧时代的乡村居民点一般都不大。中国北方的乡村居民点规模大于南方，与北方的战争更为频仍有关。欧洲历史上也大抵如此。在这种格局下，乡村景观美丽的元素其实简单，生机盎然的田野加上坚固耐用的农舍，便会使乡村产生美感。

现在给美丽乡村下定义要考虑政府制定政策的需要，搞得比较复杂。人是伴随环境变迁而进化的。人的美感一定是一种自我保护性的情感，否则人的进化就会受挫，这是审美观演化的历史基础。给人带来恐惧与不确定性的事物，不会让人产生美感。田野草木繁盛，牛羊蓄养充盈，农舍坚固耐用，会给人带来安全感。这是美感的核心元素。苏格兰乡村的石头房屋没有多么漂亮，但能令世界人民欣赏，成为吸引游客的景观，原因便在这里。

《领导文萃》：您把美感与安全联系起来，是一个很新颖的说法，那么，影响社会及景观审美还有其他因素吗？

党国英：制度改善、科技进步与城市化过程对美丽乡村建设也很重要。人们是否愿意并能够建造安全实用的建筑物，与制度有关。有了稳定的财产关系，或者说是有了较高产权强度，人们才会自愿投资建设经久稳固的家园。支撑这种创造与审美的力量，也存在于特殊的财产权利结构之中。

技术进步是乡村景观演化的重要影响因素。技术进步在经济学家诺斯看来是制度变迁的函数，但还要看到，它们之间的反向影响也是存在的。工业革命兴起后，城乡人口布局迅速变化，乡村景观、人际关系以及审美标准随之缓慢变化。若抛开历史建筑遗存发生影响，城乡最美建筑不再为政府拥有，民间的建筑物与环境之美可以盖过官方。工业革命之后，宗教依附退守更为狭窄的精神慰藉领域，宗法依附也变形为家族技术传承。人类告别了普遍的偶像崇拜，自由成为首要价值。经此演化过程，世间的自然与人文景观之美才与百姓生活结缘。

在某种意义上说，城市化过程对美丽乡村的形成更具有决定性的意义。城市化使农村人口逐步转移到城市，为农村规模经营创造了条件，农民有可能富裕起来。城市的合理分布还使农民更容易得到公共服务，帮助农民获得经济活动所需要的现代要素。有学者研究发现，距离城市半小时车程的范围里，农业生产力要好于这个范围以外的区域，证明了城市发展对于农村的意义。基本的观察结论是，哪里的城市发展品质高，哪里的农村发展也好许多。

如何看待政府在

美丽乡村建设中的作用？

《领导文萃》：您提到的这些因素的确很重要，但如果政府发挥好自己的作用，美丽乡村建设的速度会不会更快一些？质量会不会更高一些？近年来，我国许多地方推动合村并居，请您对这种做法给予评价。

党国英：政府的作用决不可忽視。上面提到的美丽乡村形成的主要影响因素，是逐步发挥作用的。特别是技术进步因素首先影响的是城市发展，乡村发展会相对滞后。如果政府主动帮助乡村发展，乡村发展无疑会更快更好。所以，由政府推进合村并居，的确是一种比较广泛的现象，很值得做一个评论。

合村并居在我国农村实际上早已有之，否则我国行政村数量也不会在改革开放以来出现明显减少的情形。一些地方因落实扶贫政策，在极端贫困地区推进移民搬迁;还有的地方因开发区建设和小城镇建设，将一些村庄居民整建制地搬迁到新的居民区。很多省份在利用城乡建设用地“增减挂钩”政策推动城市化的进程中，多多少少都有在农村地区实施合村并居的情形。山东省农村地区的合村并居工作在全国并不是最早，但工作实施的范围较大，因此引起的关注较多。

在经济发展过程中，农村人口进入各类城市，或由小的居民点搬迁至较大的居民点，是国内外普遍现象。但这一般是一个自然演化过程;我国在发展中也发生了同样的过程。问题是，以政府行为加快这一过程是否具有合理性？我认为，这种合理性是存在的。

2021年中央1号文件提出要大力实施乡村建设行动，统筹县域产业、基础设施、公共服务、基本农田、生态保护、城镇开发、村落分布，这既包括了农业现代化的政策目标，也包含了人口布局调整的目标。做好这项工作的一个重要抓手，是将县城作为城镇化的重要载体，使乡镇成为农民服务中心。中央这个意见付诸实施，将对我国县域范围的人口布局会带来积极影响。

第一，我国城乡发展差距较大，且因为城市房价比较高，农村低收入人群进城定居比较困难。在有条件的地区通过城乡建设用地增减挂钩政策，在给农户提供综合补贴的前提下，让一部分村庄中基本脱离农业生产的居民自愿就近搬迁至城市或规模较大的农村社区，本质上是以较高的价格购买农户的宅基地。只要这个过程中不发生强制，也不发生以虚假信息诱导农户，这种交换关系就具有合理性。

第二，县域内人口布局调整也有利于改善农业生产条件。我国大部分农区的建设用地面积占耕地面积1/7左右，平原地区要占到1/4左右。村庄占地不仅浪费严重，还形成对耕地的切割，不利于农业规模化经营。据对山东德州市情况的了解，全市“两区同建”任务完成后，可复垦的土地达100万亩左右。

第三，县域内人口布局调整有利于提高农村公共服务水平，改善农户获得城市公共服务的“可及性”条件。我国行政村平均人口规模在1000人左右，自然村的平均规模更小。在这种规模的居民点上，公共服务要体现现代性，成本极大。中产以上的家庭才有能力支付小聚落居民区的公共活动成本。如果缺失政府的介入，我国依靠“乡村振兴”战略使全国约300万个农村居民点转变为现代社区，根本是天方夜谭。所以，在政府的帮助下，加快我国城市化进程，使那些基本脱离农业的农村居民加快享受到城市化红利，无疑是一件善举。

《领导文萃》：在这种背景下，政府怎么才能把好事办好，防止发生违背农民意愿的事情？

党国英：这个的确很重要。尊重农民意愿应该是这项工作必须坚守的底线。

从我调研看，由政府推进城乡人口布局调整，需要一定的条件，不能不顾条件一哄而起。我认为，县域内人口布局调整需要满足以下条件。

第一，城乡发展差距较大，村庄人口规模较小、密度较低。如果这个条件不能满足，拆迁补偿成本会很高，增减挂钩的财务成本难以平衡，农民利益不能获得保障。以山东德州为例，历史上这里的农村条件不好，土地盐碱化严重，农民很穷，住房条件差。合村并居会显著改善大部分农户的居住条件，工作容易推进。据我了解，德州很多已基本脱离农业生产的农村居民，都期盼政府工作计划能尽快覆盖到他们那里。

第二，城市经济增长速度较快，建设用地利用效率较高。如果这个条件得到满足，就会更好地实现增减挂钩政策运行中的财务平衡，也能给搬迁农户提供较多的补偿，增强农民的获得感。在我国中西部很多地方，除了一些大的高新技术开发区周边之外，这个条件一般得不到满足，并不适合由政府大规模实施合村并居。

第三，政府工作务实，能建立村民参与的工作机制。这个条件很重要。农民搬迁是一件大事。农民看不见真正的甜头，或者对未来就业、生活前景没有把握，就不会愿意配合政府工作。从我的调查看，政府需要公开一切相关信息，并让农民介入工作方案的制定。为此，最好在农户中建立有村干部和农户代表参加的协商决策组织，使其发挥与政府工作人员对话沟通作用。在此项工作中，有时会发生个别农户临时搭建建筑物或栽种树木，以获得更多补偿费用的行为。由农民自己的组织解决这类问题，往往效果更好，否则会引起冲突。

从我的观察看，合村并居要真正做得让农民满意，且真正能推进地方经济发展，需要注意以下几方面问题。

第一，尊重农民意愿。不能在工作中使用类似“合村并居”这样的中心口号，否则难免发生强制行为。在重点镇建设中，任何一户农民不愿意搬迁到镇上，不论他的理由是什么，政府都不应强求。这是一项底线原则，决不能突破。不能以“公共利益”为由，要求世代在村里居住的农户服从政府的指令。我还建议，政府与农民签订文契以后，应该给农户留一个“反悔期”。

第二，重点乡镇的建成区人口规模不宜太小。依托乡镇政府驻地建设新的居民区，最好能确保建成区的总人口在2万人以上。这个规模有利于部署公共服务设施建设，提高居民点的建设品质。原则上要按照城市的标准建设新的居民点，决不能在新居民点建成之时，就是它的落后之日。如果这个目标无法获得保证，就宁可慢一点，决不能操之过急，随便盖几栋楼房安置农民;更不能先拆后建，侵害农民利益。

第三，新居民点建设应考虑农民的就业条件。即使新居民点就业机会不足，也应考虑改善搬迁户到工作地点的通勤条件。地方政府最好在农业产业链的价值挖掘上下点功夫，调整好辖区现有经济开发区与新兴小城市建设的关系，合理布局产业，改善农民的非农就业条件。

第四，多数情况下不应该将一个自然村的建设用地全部复垦为耕地。按中央文件的要求，应兼顾乡村风貌的维护。我国农业规模化经营水平正在逐步提高，而规模化经营农户不适合集中居住。现有自然村因大量人口离开，可以收缩为小型专业农户居民点，但这不是说可以简单粗暴地将整个村庄一下子从地图上抹掉。如果当地还没有明确形成规模化经营农户，政府就应该在人口布局调整工作中留有余地，根据未来发展的可能性，保留一定量的建设用地和房舍。

美丽乡村建设面临哪些挑战？

《领导文萃》：全国普遍建成美丽乡村的确令人期待，那今后我国老百姓会不会都倾向于在农村居住，这样现有城市化率是否不会再有大的提高？

党国英：这方面不能有过于浪漫的想法。目前看，我国的土地制度很难支持人口的逆向流动，国家的政策总体上还是鼓励脱离农业的农村现有居民向城市流动。从发达国家的经验看，无论乡村多么美丽，对于年轻人吸引力还是抵不上城市。对于这种情形不需要感到遗憾。对于一个已经脱离农业、在城市获得就业岗位的家庭，做农场主的邻居不是惬意的事情;进驻离城市較远的富人扎堆的高档社区，也不是一般家庭的选择。这种小型社区的公共服务成本很高，一般需要很高的物业费来支撑。

适合乡村的非农产业其实是有限的，因此乡村区域的非农就业岗位也是有限的。有研究表明，真正意义上的乡村旅游业GDP最好限于农业GDP的10%左右，否则会影响到乡村旅游业的投资回报。还有研究发现，贫困地区发展旅游业对脱贫没有正的相关性。全世界经久不衰的热点旅游点还是城市。设想人们住在城市必然烦闷无聊，必须定期地到乡村去唤回对自然友好的情感，并不切合实际。鼓励这种生活模式，其实是病态的。难道我们消除了经济上的城乡二元结构，却要以逆向的城乡环境二元结构出现为代价吗？正确的思路是，让城市也变得美好，使城市环境也能够承载乡愁。

其实，让城市变得美好，使它与乡村一样，让居民保持对自然友好的情感，并不是难事。满足这个条件，需要对城市做出合理规划。关键是要建立能够关照人们心理需求的居住形态。适当的居住密度有利于人们身心健康。人们所说的居住要“接地气”，其实是需要一种由足够居住空间而伴生的心理安全。在欧美国家的多数城市，商务区之外的多层楼房一般用来满足低收入人群的低成本住房需求。

总有人说，土地资源的缺乏不允许城市居民住得太宽松。这是一种误解。欧洲大部分国家的人口密度高过我国2-3倍以上，但它们的老百姓居住形态要明显好于我们。以荷兰为例，它的人口密度是我国的3倍以上，但它不仅让老百姓拥有低密度的居住方式，而且还形成了很高的城市经济密度，其人均收入水平居于欧洲前列。欧洲国家的城市建成区平均人口密度和我国差不多，但他们城市的居民居住区的人口密度要显著小于我们，这是因为它们的居住区占城市面积的比重大，通常要在45%左右，是我国城市同一指标的2倍以上。

《领导文萃》：建立美丽乡村意义重大，那您认为，今后在美丽乡村建设工作中最应该注意哪些问题？

党国英：只能从我国美丽乡村实践中来审视我们遇到的问题。我认为，除了我前面已经提到的政府开展合村并居要更加慎重，今后工作中还应该注意的是以下几方面问题。

第一，要高度重视城乡人口合理布局，改善城乡居住形态。顾益康先生曾经用“两只老鼠”来比喻我们在这方面出现的窘境。农民在农村的家里有一只老鼠居住，而进城的农民也像一只老鼠蜗居在出租屋里。更普遍的情形则是一家人汉河两隔，夫妻无聚，母子分离。此情此景，何美之有？城市房价过高，房屋品质过低，不仅伤害了城市居民，也影响脱离农业的农村居民举家进城。毫无疑问，以往我国城市建设基本忽视了人对合理空间的需要，因而让人难以产生乡恋之情。目前，我国城市建成区的人口密度是每平方公里8千人左右，但城市建成区内的住宅区的人口密度却非常大，有的社区达到6万～10万/每平方公里以上。甚至连一些小县城也热衷给百姓建造摩天大楼。公共领域过大，公务人员办公区在上班时间的人员密度本身不高，下班以后更谈不上有什么密度。工商企业的占地面积也大，很多开发区的疏朗、开阔程度令人惊讶。从省会城市到乡镇驻地，甚至到村庄，几乎都会尽其所能搞大小广场，有点像中世纪的欧洲城市格局。

如果革新规划理念，让居民保有乡恋之情的温馨城市是完全可以建造的。一是要限制某些特大型城市人口规模的扩张。人口数量过多会迫使城市面积扩展，增加居民与乡野环境亲和的成本。二是扩大居民区面积在城市建成区总面积中的比重。例如，由现在的20%左右提高到40%以上。三是至少让城市的中产阶级能有经济型的独栋住宅，而让政府、企业与社会机构在城市的中心区使用摩天大楼。四是将城市核心区周边不便于农业耕作的土地利用起来，在合理规划的前提下，使其既能改善城市中产阶级居住条件，又能同时提升植被覆盖质量，改善生态环境。五是考虑到中低收入者的情况，尽量安排他们到接近市区中心区域居住，密度也不能太高。国外经验证明，低收入者离开城市中心区居住弊大于利。当然，极少数巨型城市不必完全套用这几个原则。

按以上规划原则发展城市，依据我国的人口与国土资源条件，根本不用多占农地，就可以达到目的。按我国地理学家的意见，我国大概有60亿～70亿亩国土是适合人类居住、生活的土地，如果规划合理，以6亿亩作为城乡建设用地，足以使城乡居民获得一个好的居住形态。简单说，让中国人住得舒服一些，根本不需要多占耕地，也不需要减少生态安全所需要的土地，真正需要的是改变土地规划理念。

第二，美丽乡村建设中要尽可能避免公共领域投资浪费。我国目前真正在农业区的行政村估计有50万个左右，其中8万～10万个在未来会组合为小城市（1个建制镇发展为小城市时会吸收几个村的农业转移人口以及一定量的土地），或成为更大城市的功能区。剩下的行政村中，估计还有10%左右会因为历史因素、特殊地理因素等，大体保持现有的人口规模，成为发展乡村旅游业及生产服务业的专业村庄。其余行政村会在或长或短的时间里逐步收缩为小型专业农户居民点，甚至完全消失。对于后一类村庄，在乡村振兴工作中不需要投资建设永久性的公共服务设施。对于专业村庄，也只能有选择地建设一定的公共服务设施。这两类村庄，特别是后一类村庄，即使投资建设了公共服务设施，也会因为人口少、设施维护成本高，使公共服务缺乏效率，对老百姓没有吸引力。只要我国能发展起辐射半径为30公里以下的小城市网络，小城市的公共服务对这些乡村居民就有可及性，形成更高效的“城乡基本公共服务可及性”条件。这是发达国家城乡公共服务联通的通例，我们完全可以借鉴。

第三，深化农业农村改革，使乡村之美的创造与维护成为农民的自觉行为。相信中国人有杰出的创造力，也有充分的资源條件，可以使中国城乡变得更加美丽。真正重要的是坚持改革开放的信念，坚信中国农民的自由选择权利对于美丽乡村建设不可或缺的意义。如果市场化改革步伐更快一些，相信我国乡村景观之美要好于当下。市场化改革的最短板是土地制度改革，这是影响乡村景观与乡村社会关系的首要因素。

农村土地制度会影响田野景观。我国土地承包权交易只限于集体经济组织成员内部。这个制度直接影响现代农业的最佳要素组合的形成。“小农户+专业化服务”可以在一定程度上改善农业经济，但还是不能形成最佳投资激励的要素组合，村庄由此更可能是低收入小农户的聚落。这样一来，乡村的自然景观与人文景观都难以达到具有现代性的审美要求。

乡村社会治理制度也会影响乡村美感的质量。我们以往打破了乡镇一级的“政社合一”，极大解放了农业生产力。目前村一级的“政社合一”还没有完全打破，尽管家庭农地承包制使得“双层经营”体制的重心在我国大部分地区已经不在村委会，但村委会仍然是集体经济组织的实际控制者，更是村庄公共事务的组织管理者。有的地方探索推进“政经分离”改革，但比较艰难。中央2016年底发布了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，要求地方探索将行政村一级的公共事务管理职能与集体经济管理职能分开，但这个改革精神并没有得到贯彻。其实，沿着这个思路继续拓展改革对美丽乡村建设有重要意义。集体经济的未来交由市场决定，通过效率的提高让农户富裕起来;公共服务作为乡村治理的核心，最终走城乡一体化之路，实现国家的公共服务无差异全覆盖，使城乡社会治理一体化，这才是美丽乡村建设的制度基础。