陈 芸

内容提要：国民政府时期新疆农会受国共两党的影响，其组织及职权经历了一个特殊发展时期。农会在草创、改组两个阶段中，组织不断充实，职权不断扩大。初期农会名称各异，职能旨在改良农业，兼顾基层行政；1942年农会改组为农牧改进委员会，人员充实，组织细化，完全成为行政权力机关。后期由于人员匮乏、组织不健全、经费摊派严重，加之新疆政局变化，农进会对农牧业的指导和推动效能不够，最终被撤销。但农会在近代新疆发展中的地位和作用，却是不容忽视的。

农会是受近代资本主义自治思潮影响产生的，清末“新政”期间就已经在中国出现。学者们将近代中国农会大致分为清朝末年旨在农业改良的农会、民国早期作为政府咨询机构的农会、国民革命时期具有政权性质的农会、国民党控制下作为基层政权补充形式的农会、革命根据地作为政权执行机关的农会等五种类别。(1)李永芳：《近代中国农会研究》，社会科学文献出版社，2008年。北洋政府时期新疆通过水利委员会管理农业，各县乡村一般设有渠总、渠正、渠长、水利等。国民政府时期新疆农会在多次孕育中组织起来，由于受到国共两党的影响，名称和职能发生重大变化。

目前，学术界对民国时期新疆地方史日益关注，但对新疆农会的研究还鲜有相关成果呈现。本文试图从国民政府时期新疆农会的产生、发展入手，阐释其演变历程及社会功能。

一 农会的草创阶段：改良农业的自治组织

农会是农民协会的简称，或简称农协。1928 年7月国民政府颁令《农民协会组织条例》，责令各省、县组织各级农民协会，负责农民自治、农村自卫、调查户口、改良农作、修治取工等事项，以促进农民增长知识，作为筹备自治的基础。

当时，新疆省执政者金树仁、盛世才一方面要确保其新疆王地位，不愿国民政府染指新疆事务；另一方面又需要在形式上附和国民政府法令。鉴于此，金树仁以新疆组织农民协会条件欠缺为由，暂缓执行，仍沿袭旧制；盛世才执政后，基于发展农业和加强基层行政的考虑，逐步明确农会的组织与职权，使其发生了从组织名称的各异到统一，从涉足基层行政到肩负行政职能的演变。

(一) 沿袭旧组织：旨在改良农业(1928～1933年)

《农民协会组织条例》还未令行到新疆时，各地仅有地方头目自任的乡约水利，自发管理地方农业水利。如1929年新疆省府训令各县“乡约水利玉兹巴什，既科比巴什等一体知照，嗣后分水无论何时何地务宜公平办理。”(2)《省政府训令各县平均水利由》，《新疆省政府公报》1929年第3期。令行到新疆后，一方面，由于新疆与内地情形不同，“新省人民寥散，……较大村庄殊不多见。南疆各县居民虽然多系缠民，风俗习惯与汉族迥异。此种农民协会之组织……按之新省边塞颇难收效。”另一方面，农民协会的组建需要有区、乡镇为组织依托，提出立案请求书，经当地国民党党部认可，再向当地官署请求立案。“现在新省乡镇区域尚未划分就绪，市、县党部亦未组织成立，与前条规定根本上尚欠完备，组织农民协会必难推行尽利。”(3)《新省政府指令建设厅阎厅长呈报各级农民协会应否成立请提交省务会议公决由》(1929年)，《新疆省政府公报》1930年第7期。据此，新疆省政府主席金树仁指令各级农民协会暂从缓议。尽管新疆省并未正式组织农会，但部分地方开始在称谓上效仿，出现了农会的名称，如塔城县已出现农会会长高富珍。(4)《省政府指令教育厅据塔城县长王汝翼呈报农会会长高富珍捐资兴学应核奖呈复由》(1929年2月)，《新疆省政府公报》1929年第2期。

1930年12月国民政府颁行《农会法》，要求较《农民协会组织条例》更为严格，“乡、市区农会之设立，应在该区域内，有会员资格者五十人以上之发起，及全体三分之一以上同意，才能报批”。国民政府重建农会，“一方面提高其社会道德，增进其智识技能，促进其生产与生产额，以达到改善生计之目的”(5)李永芳：《近代中国农会研究》，第193页。；另一方面是为健全组织，对内协助政府实施地方自治，与共产党争夺农村；对外提高民族自卫意识，共救国家危亡。新疆由于哈密事变爆发，社会秩序大乱，农会并未全面组建。此外，当时新疆并无共产党组织，因此农会职能仅是发展农业生产。如于阗县农会会长土送等呈请开辟哈拉罕官荒二十万亩以上，“业经该县长商同农会会长土送等及各头目等十余家集款开渠，并由汉回各庄户民轮流派工堵截波斯塘间余泉水，已于三月二十日动工。”(6)《省府训令民财建三厅和田行政长据于阗县农会会长土送等呈请开辟哈拉罕官荒仰该厅长行政长查照由》(1932年5月)，《新疆省政府公报》1932年第17期。

可见，此时农会仅为临时性组织，新疆并未有序组织，也无固定办公场所，其职能主要是改良农业生产和开展公益事业。

(二)新旧结合组织农会：涉足基层行政(1934～1940年)

盛世才执政后，为恢复农业发展，改善农民生活，要求各县局组织农会。由于省府还未出台法规，各县局仅是依据自身情形，成立了名称各异的组织，如农会、农约会、农务会、农约办事处等。

1935年奇台县在原区公所的基础上改建农会，召集全县二十九渠的乡约在县原区公所中召开会议，改建“农务会”(7)中国人民政治协商会议新疆维吾尔自治区奇台县委员会文史资料委员会编：《奇台文史》第1辑，1991年，第227页。。1936年木垒河县成立农会。(8)《木垒河县成立农会，解决农民困难问题》，《新疆日报》1936年9月25日第2版。1937年5月初成立博乐县农会。(9)博乐市志编撰委员会编：《博乐市志》，新疆人民出版社，1992年，第19页。1938年阜康县“在民联会召开农约会组织会，到会者六十余人。”(10)《阜康最近活跃的动态》，《新疆日报》1939年2月6日第3版。1939年塔城县成立农约办事处，(11)《塔城农约办事处举行新址落成典礼》，《新疆日报》1940年1月5日第3版。镇西县组织农务会。(12)《镇西县府召开行政会议》，《新疆日报》1940年5月3日第3版。“为了发展莎叶两县之农村经济，增加人民知识，改良农民生活，因此在莎车县政府组织农会，……该会已于三月二十四日开始办公。”(13)《莎叶两县成立农会》，《新疆日报》1940年6月4日第3版。可见，此时农会组织名称各异，且少有固定办公场所，以往掌管地方的农官乡约称谓逐步取消，各渠原设渠总取消，只有渠长掌握水利。此阶段创办农会的初衷仍是振兴农业，改良耕作技术。

为复兴农村经济，农会与水利委员会、基层行政多有业务关联，逐渐开始涉足基层行政。如昌吉县水利委员会与农务会是一套领导班子。在组织水利委员会时，“公推农务会长李秀山为委员长，副委员长当选为王庆德区长及县府科长田一清等，并又设调查、工程、监察三组，分别由乡长、渠正、渠长、水利担任，现正积极进行水利工作。”(14)《昌吉县组织水利委员会》，《新疆日报》1940年5月4日第3版。疏附县先组织农会，而后在农会授意下组织成立水利委员会。(15)《疏附县召集各乡村代表大会组织农会及水利委员会》，《新疆日报》1940年5月11日第3版。库尔勒县农会既改组农村行政组织，又组织水利委员会。(16)《库尔勒召开全县农民大会参加群众五百余，改定农村组织，并组水利委会》，《新疆日报》1940年6月8日第3版。伊宁县“为了健全乡村自治，改换乡约名目，特由孟县长，苏副县长，农会魏会长下乡，由县长亲往各圩子挨户调查，取缔乡约名称，改为村长，并设公所，处理一切事务。”(17)《伊宁县府健全乡村组织》，《新疆日报》1940年6月23日第3版。

可见，省府未出台法规前，各县局农会名称各异，其任务主要是促进农业发展，改良生产技术。但随着为振兴农村而进行的基层政权改组，农会逐步涉猎基层行政，组织水利委员会，取缔乡约，改定农村行政组织，推选区村长。

(三)省府政令下的筹办：兼负行政职能(1940～1941年)

为规范农会组织，明确职权，1940年底新疆省建设厅依照《农会法》，拟订了《新疆省农会暂行章程草案》，即建设厅农字第1774号训令：“查部颁农会法，业经本厅按照本省环境，拟具新疆省农会暂行章程草案一份，呈奉省政府业予修改，随令抄发合行检发章程，令仰该县遵照成立，并将农会成立及改组情形具报为要，此令。”(18)《拜城召开农民大会，农会改组》，《新疆日报》1941年2月15日第3版。据此，各县局依照章程逐步改组农会组织。

伽师县于1940年12月19日“召集各机关首领、各区乡约、阿洪人等会议，当即依照章程实由大会选举公推阿不都、阿甫土的区长为正副会长，”(19)《喀什区署为指令伽师县府呈报组织农会成立日期》(1941年1月6日)，喀什地区档案馆藏，卷号：2—8—111—1。并推选了10名常务委员和8名候补委员。拜城县农会令行改组，“农会的组织与定章不合，应另行改组，除原有之正副干事长外，当场推定干事七人，候补干事二人。”(20)《拜城召开农民大会 农会改组》，《新疆日报》1941年2月15日第3版。木垒河县农务会“已于本月五日在农牧会办公室召开改组事宜。”(21)《木垒河农会改组》，《新疆日报》1941年2月18日第3版。从以上县局农会改组中，可以看出农会的组织机构是设正副会长或委员长各一人，依照县等推定常务委员七至十人，候补委员若干名。与之前农会相比，人员得到了加强。

出于稳固政权的考虑，盛世才执政之初曾多方寻求苏联的经济援助和人力支持。在此际遇下，苏联先后派出一批联共党员到新疆帮扶建设。在共产党帮助和参与下，1941年1月新疆省《县政府组织规程》《县局以下组织划一办法》颁行后，农会积极参与到基层政权建设当中，行政色彩愈发浓郁，逐渐成为基层行政的助力器。农会负责改定区村组织，筹办区村长训练班，改选区村长，讨论区村长待遇，查办官场土地等。绥来县农会不仅要筹办区村长训练班，还“由农会制作四乡指路牌，”(22)《绥来县政会议决定》，《新疆日报》1941年10月3日第3版。奇台县“农会将各区村改编就绪后，即派员分别前往各区指导进行工作，日前北乡区在头屯庙召开报告大会，……开会后由分农会会长成録报告政府改编区村制意义。”(23)《奇台农会改编区村》，《新疆日报》1941年12月5日第3版。英吉沙县农会组织区村长训练班，“至笔墨纸张概由农会供给，一切均已筹备就绪。”(24)《英吉沙组织区村长训练班》，《新疆日报》1942年1月11日第3版。库尔勒区公所成立纪念报告大会，“首由大会主席(农会阿会长)宣布开会及宣读政府颁发区村制办法，继由各正副区长阿不都等十三人举行宣誓，由曲县长等监督。”(25)《库尔勒区公所成立，区村长举行宣誓》，《新疆日报》1941年12月24日第3版。绥定县农会召开区村改组会议，“共组织五个区，各区村选正副区村长各一人等请，呈报政府现在业已批准，故于日前假民众俱乐部召开改选区村长大会。”(26)《伊犁黄渠竣工防水 绥定县改选正副区村长》，《新疆日报》1941年5月27日第3版。区村长待遇也由农会负责讨论议决。拜城县“奉政府令对区村长待遇问题，俟提交农民大会讨论后，再定具体办法。”(27)《拜城县政例会通过，补修东西县道桥梁，设过境宾客招待所》，《新疆日报》1941年2月14日第3版。乌什县农会积极查整官产，“关于乡镇官地，由县府、税局，会同农会派员一面调查，一面清丈随时登记。”(28)《乌什积极查整官产复派员清丈》，《新疆日报》1941年 8月8日第3版。

可见，随着基层行政组织的充实，农会在带领农民发展生产、开渠垦荒之余，还担负起了基层行政职能。此外，依照章程，农会可依照县等，自筹办公经费，至于征收标准，则须报请省府核准。如叶城县召开县务会议，决议“农会经费遵建设厅规定数千元，每石额粮三分洋抽收，月底收清，不准多收。”(29)《叶城县务会议决议发动农民植树种桑》，《新疆日报》1942年4月11日第3版。绥来县1941年农会办公费则是按照每亩五分征收。(30)《绥来县政会议决定》，《新疆日报》1941年10月3日第3版。这样，农会逐渐具备基层行政的性质与职能。

二 农会的改组与完善阶段：基层行政的助力器

1941～1943年，随着盛世才对基层政权的日益重视，农会职能完全由清末民初的纯农业机构转变为国民政府时期基层行政的助力器。

(一)农会改组为农牧改进委员会的缘由

“大革命时期是中国农会组织大力发展的时期，这些由共产党领导的农会组织，是在国家权威发生危机的情况下，作为政权对立面的共产党及国民党，组织和发动的农村社会革命的一种政权形式。”(31)于建嵘等：《农民组织与新农村建设理论与实践》，中国农业出版社，2007年，第146、147页。1927年7月20日中共中央发出农字第9号通告明确指出：“农民协会已经不是一种职业组织，而是以穷苦农民为主干的乡村的政治联盟。……这是农村政权的一个正确形式。”(32)中共中央党史研究室编：《土地革命纪事(1927—1937年)》，求实出版社，1982年，第42～43页。抗日战争时期各根据地继续将农会作为政权执行机关。

第一次国共合作破裂后，国民党汲取以往农会的教训，1930年1月国民党在中央民众训练部制订的《农民运动方案》中指出：“现在我们于民众新创之际，又来做农民运动，不免先与农民以惊惧的印象，所以农民运动的方法，应特别注意。不再打倒某土劣就算完事，尤在训练农民帮同国家做种种的建设，这便是最近作农民运动的一个最重要的信条。”(33)《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编(政治三)，江苏古籍出版社，1994年，第488页。据此，1930年12月国民党又颁布了《农会法》，将“农民协会”名称统一改名为“农会”，使农会以农村劳动者为主的社会组织改变为以农村有产者为主的领导组织，其任务是指导农民，协助政府或自治机关完成各项事务。

在共产党、国民党都加强农会行政职能的示范效应下，盛世才为加强牧区管理，严密基层行政组织，开始着手整顿农会，增强行政效能。执政之初，盛世才依靠苏联的帮助稳定政局，因此苏联与新疆联系较为紧密。鉴于此，一些联共党员、中共党员在新疆帮扶建设，新疆施政多有效仿共产党之处，强化农会职权则是其一。为抵制国民党势力入驻新疆，盛世才对国民政府的政令也不得不有所遵从。可见，在国共两党对农会行政职权不断加强的影响下，盛世才深受启发，也不断加强农会的行政职权。

新疆基层行政组织的充实也促使农会行政职权加强。盛世才将县以下的区村纳入基层行政组织之后，政府行政事务日益增多，而仅靠区村长的行政命令，很难调动民众的积极性。农会多由有声望的社会名流聚集而成，经常带领农民改良农业生产，因此在民众中有一定的社会影响力。鉴于此，凭借农会的力量来行使基层政权更为便利。这样农会从各县局自主筹建的民间组织，转而成为省府颁行农会法统一规范下的行政组织，盛世才逐渐扩大农会的涉猎范围，使其基层行政管理职能增强。

在推进农业、农村建设的同时，盛世才也完成了部落旧制的改治，由于畜牧业在新疆经济比重较大，因此急需加大对牧业的管理。以往农会对牧业关注不多，组织多不健全。为此，1941年在全省农牧会议上建设厅曾提议：“将各县现有农会改组为农牧改进委员会，以便充分利用其发挥各当地现有之优越条件，使畜牧业之改种工作与增加繁殖，得以迅速向前发展，以便增加生产，充实建设力量。”(34)《建设厅呈请各县农会改为农牧改进会以利工作附章程请通令》(1942年3月26日)，喀什地区档案馆藏，卷号：2—9—7—4。据此，建设厅拟订《新疆省农牧改进委员会暂行章程》，经省府例会修正通过。章程规定农牧改进委员会(以下简称农进会)的22项任务，设委员二十至四十人，任期两年，常务委员九人至十五人，正副委员长由常务委员中选出，委员均为义务职。定期会议每年举行两次，临时会议由常务委员三分之一以上提议召开，经费自行募集，每年限额为一等县3600元，二等县3000元，三等县2400元，设治局1800元，于每年终报建设厅核销。

(二) 从农会到农进会的改组

依照章程，各县局农会在组织名称、机构设置、薪资待遇等方面均需改组，从而使其在职能上发生重大变化，已完全变为基层行政机关。

1942年3月省政府通令各县局改组农会为农进会，选举委员，选定办公场所。博乐县在“1942年6月奉令将农会改为农牧促进委员会。”(35)博乐市志编撰委员会编：《博乐市志》，新疆人民出版社，1992年，第19页。疏勒县农会“遵章组织，当经决议，设委员四十人，……于六月十五日正式成立。”(36)《疏勒县呈报组织成立农牧改进会日期并推选委员名单由》(1942年6月25日)，喀什地区档案馆藏，卷号：2—9—87—7。迪化县“经四乡区村长热烈发表意见，公推马兴隆等十五人为常务委员，……会址暂设县府，经费每日为三百元，遵照政府指示，由各农牧民捐集。”(37)《迪化县府组织农牧改进委员会》《新疆日报》1942年4月18日第3版。绥来县“在汉文会俱乐部召开改选大会，继续通过全体委员四十人，包括汉、维、回、哈四个民族成分……闻该会现正积极进行宣传春耕，使用农机及设立农场种畜交配站等工作。”(38)《绥来农牧会改组农进会》，《新疆日报》1942年4月24日第3版。柯坪县农进会“会址暂设县府，经费按照规定拟在第二次会议上确定。”(39)《柯坪组织农牧改进委员会》，《新疆日报》1942年6月23日第3版。和田县府“假区长办事处召开改组农会为农牧改进委员会会议。”(40)《和田绥定成立农牧改进委员会》，《新疆日报》1942年7月10日第3版。哈密县农务会奉令召开农牧改进委员会，“当场一致通过玉素甫等三人为正副委员长。”(41)《哈密县农进会改组完毕》，《新疆日报》1942年7月15日第3版。新源设治局“已呈准政府成立农牧改进会，于七月一日正式成立。”(42)《新源设治局田委会，农进会相继成立》，《新疆日报》1942年7月26日第3版。塔城县农会“决议七月三十一日正式举行改组，以利工作。”(43)《塔城召开全县各区村长大会》，《新疆日报》1942年8月14日第3版。岳普湖设治局农进会“公推艾合买提为委员长，……阿不多热衣木担负下乡宣传一切农业进行各方法，已于十月十二日组织成立。”(44)《岳普湖设治局呈报组织成立农牧改进会日期并推选委员名单由》(1942年6月25日)，喀什地区档案馆藏，卷号：2—9—87—7。

此后，为使组织健全，分工明确，各县局又依照章程调整和充实农进会组织。1943年底迪化县农进会拟订改进办法：“一、工作之良，是赖于组织之健全。因去年组织上，人位上稍不健全，致使工作未能尽美尽善的完成。特于今年将内部人选重新调整，并新加委员十人，以资策进工作之发展。二、内部组织的健全，计分设农业、水利、牲畜、检查四组，每组设主任委员一人，推进会内工作。”(45)《迪县农牧促进会决定今年工作方针》，《新疆日报》1943年2月21日第3版。鄯善县农进会“计设总务、农业、牧业三股，股下设农牧、文会、水利、林业、生产、宣传、调查、统计、兽医各组，以专责成，并拟定下半年工作预算，分别呈报上级核示。”(46)《鄯善县农会改为农牧改进委员会》，《新疆日报》1942年6月7日第3版。阿山县农进会“内部组织及人选均已决定，计分农牧、牲畜、兽病、林业、水利五组。”(47)《阿山成立农牧改进委员会》，《新疆日报》1942年6月11日第3版。巩哈县农进会成员均改为专员，“关于正副委员长应选专员，……内部人员如秘书、庶务、会计等员一律任用专员担负之。”(48)《巩哈农进会健全组织举行改选》，《新疆日报》1943年3月31日第3版。

此外，为增进农进会工作效能，1942年11月建设厅改农进会会长义务职为待遇职。“该厅特通令各县局、农牧局、农进会等，切实执行任务以加强工作效率，并规定待遇如下：一等县农进会长月支车马费四十元，副三十元，二等县农进会长月支车马费三十五元，副二十五元，三等县农进会月支车马费三十元，副二十元，以上由十一月份起由各该会经费内支付。”(49)《建设厅通令各农进会，加强工作切实执行任务，并规定各农进会会长之待遇》，《新疆日报》1942年11月4日第2版。

可见，各县局农会改组为农进会后，人员更充足，皆为专员；办公地址固定化，皆为县府；组织细化，责权更明确；会长改为待遇职，增进效能。这些量变直接使农进会在行政职能上发生了质变。

(三) 农进会充当基层行政的助力器

农会改组为农进会后，行政职能愈发凸显。新疆正值推行区村制的高潮，凡是与区村制相关的行政事务，农进会均作为地方行政机构执行政令，使其行政职能进一步强化。

农进会负责组织区村长会议的召开、区村长训练班的筹办和管理、区村长的选举和改选。绥定县农进会组织区村长例会，“决定每月二十八号开一次例会。”(50)《绥定农进会召开区村长例会》，《新疆日报》1942年8月20日第3版。沙湾县政会议决议：“由农会会长负责组织区村长联合办事处。”(51)《沙湾县府召开首次县政会议》，《新疆日报》1942年8月11日第3版。迪化县“为锻炼各区村长工作能力，……成立区村长训练班。”(52)《迪化县府根据本年区村长训练办法成立区村长训练班》，《新疆日报》1942年12月15日第3版。阜康县区村长训练班“责成农进会提前筹备一切食宿，该班定于一月一日正式开学。”(53)《阜康县政府依章训练各区村长》，《新疆日报》1943年1月5日第3版。

关于区村长待遇经费数额确定，征收及代发，农进会完全承办。由于养廉地制推行困难，绥来、柯坪两县率先被允准可仿照牧区募集区村长经费，但均须由农进会代收转发。其他各县局被允准暂缓推行养廉地制者，均是效仿绥柯两县做法，由农进会全权负责区村长待遇经费数额及征收代发工作。随着基层政权的建设，从农进会行政职能的行使到农进会会长待遇经费的确定，都清晰地表明农进会已发生质的变化，完全成为基层行政机关，而农进会会长由以往的民间公益人士转变为行政公职人员。

三 新疆农会(农进会)的利与弊

由于新疆政局的变化，加之农进会自身发展窒碍颇多，1943年7月新疆省政府下令，撤销农进会。

(一)农进会发展的诸多窒碍

1942年下半年盛世才政治上倒向国民政府后，新疆农进会与国民政府的《农会法》的要求多有差异。1943年6月14日国民政府修正颁布《农会法》，具体职权与原《农会法》没有多大变化，主要关于农村经济发展和社会公共事业的兴建等问题，但将完成政府机关之咨询及委托事项作为了一项任务。(54)《中华民国史档案资料汇编》，第五辑第二编(政治五)，第153页。“在这一法令指导下，全国各地相继在乡镇一级建立了许多农会组织。只不过这些农会组织名义上以发展农民经济为宗旨。其实，已成为了农村少数上层人士的组织，是国民党同共产党争夺农民领导权的组织。”(55)于建嵘等著：《农民组织与新农村建设：理论与实践》，第153页。1943年国民政府的《农会法》，就全国范围而言是拉拢农村上层人士，与共产党争夺农村。就新疆的情况而言，其目的是重整新疆农会，削弱共产党在农会中的影响。一方面，新疆农进会的名称、机构、人员设置、职权范围与《农会法》多有不符；另一方面，新疆农进会仅在县局级建立，且是在共产党的扶持下指导区村工作；而《农会法》要求成立乡镇农会，使其成为保甲组织附属的行政机构。可见，两者在组织结构和行政职能上都有着极大的差异。1944年国民党执掌新疆政权后，“建设厅为使本省水利大量开发及整理水利系统，充分供给产出水量，以期扩大耕地面积，增加粮食生产，改善人民生活，”(56)《建设厅呈准颁行各区县水利会进行组织通则》，《新疆日报》1944年4月27日第3版。充实抗战和建国实力起见，特颁布《水利委员会组织通则》，要求各县成立水利委员会。截止1944年7月“呼图壁等十四县水利委员会先后组成，其他各县继续筹组中。”(57)《呼图壁等十四县水利委员会先后组成》，《新疆日报》1944年7月29日第3版。11月政务院又拟订办法，加强农会业务，以农会为农业推进之机构，但由于“三区革命”爆发，各县局农会基本未组建。

同时，由于农进会自身窒碍颇多，如隶属关系紊乱；组织不健全；经费征收混乱；且被赋予过多的行政职能，致使其对农牧业推进顾及无多，推进力度不够。依照章程，农进会应由农牧局领导，县政府监督指导。但在实际运作中，农进会隶属关系完全紊乱。“检讨各农进会之工作，对发展本县农牧业之任务尚未完全负起责任，甚或某些县份尚未组织成立。推测其源，一方由农牧局及县政府领导与监督之不力，而其主要原因仍属各农进会本身努力之不够。查农进会暂行章程第二条及第三条内载，农进会直接承受于该管区农牧局，必要时得经请建设厅核办，县政府有督导权等语。而一年来各农进会不仅未负起本身应负之任务，而且处于停滞状态之下，即在公文方面完夺后，呈请本厅或由县政府转报，故农牧局与农进会之间似完全失去联系。然章程内规定农进会既直接承受于农牧局，其应进行之一切工作及文件工作计划工作总结报告等(曾经呈报有违章程规定直接呈赍本厅)，自应由农牧局审核转报，或在技术方面请求事项，或工作上发生困难等情事，亦迳请农牧局协助与解决，如此组织严密，在工作上始能达到圆满之收获。”(58)《建设厅电饬农进会工作应由各农牧局县政府切实领导监督并由农进会努力工作以完成本身之任务由》(1943年1月30日)，玛纳斯档案馆藏。农进会、农牧局、县政府关系紊乱，直接影响行政效率。

依照章程，农进会所需委员人数较多，且应为专职，实际人员设置上却往往兼职或空缺，致使组织多不健全。尽管少许县局进行了充实和调适，但多数县局因人员缺乏，致使工作无法推进。

农进会经费征收混乱，“在一年工作过程中迭据各该会讨论者，有因额定经费不敷收支，有因募集办法不合当地实际情形，以致工作进行呈现怠慢态度。”由于农进会行政职能强化，诸多事务皆由其负责自筹经费，如农进会办公费、区村长训练班开办及运行经费、会长差旅费、区村长待遇经费等，不得向政府请款。因此，各县局为保证正常运转，往往加征农民赋税，而在征收经费中徇私舞弊的情况时有发生。这样，农进会已尽失改良农业，改善农民生活的主旨。

鉴于此，1943年7月省府第十一次行政例会上“决议各县农牧促进会因人才缺乏，组织太不健全，应暂缓设置，旧有之农牧促进会应暂予撤销。关于农牧促进会事宜，由县政府建设科推动进行，农牧会所有公有资产由建设科代为经管，俟训练有农牧人才再另筹设。”(59)《省政府召开第十一次行政例会》，《新疆日报》1943年7月7日第3版。至此，农进会最终退出历史舞台。

(二)农会(农进会)的地位与作用

尽管农进会最终被撤销，但它在近代新疆农牧业发展和基层政权建设中所发挥的作用却是不容忽视的。

农进会在一定程度上推动了新疆的荒地开垦、水利兴修和粮食增收，并培养了农业技术人员。阿瓦提县“为了开垦县属大量荒地，增加耕地面积起见，该县刘县长慎三率同农进会会长，各区区长前往该县叶尔羌河南岸，即帕其库木什实地勘查，该处荒地面积约有九千余亩，能播籽种九百余大石，现拟发动各区民众在该处开水渠两道。”(60)《阿瓦提县开渠垦荒》，《新疆日报》1943年6月29日第3版。迪化县农进会“对于全县的农牧业工作之改进，实有莫大之贡献。”(61)《迪县农牧促进会决定今年工作方针》，《新疆日报》1943年2月21日第3版。据统计，在盛世才第一期三年计划(1937～1939年)中耕地面积增加1,740,256亩。第二期三年计划(1940～1942年)中耕地面积增加2,989,900亩。1942年全疆耕地面积已达9,581,223亩。(62)盛世才：《四月革命的回顾与前瞻》，《新新疆》1943年第1卷第1期。自1941年开始，每年耕地面积都是以一百万亩以上的速度增长。1942年“耕种小麦面积有6,454,000亩，产量高达8,600,000担(每担一百斤)。这在当时，产量是极为可观。”(63)丁骕：《新疆概述》，独立出版社，1947年，第44页。农会的主要职能是发展农村经济，具体工作就是开荒、兴修水利、播种粮食作物，因此新疆农业耕地面积和农业产量的增长，各县局农会(农进会)发挥了一定作用。在畜牧业发展中，1942年“新疆省政府通过举办各种培训班，共培训出畜牧技术员117名，兽医125名，牧民兽医技术员4894名。”(64)《新新疆》第1卷，第1期1943年4月版。尽管不能将土地开垦、水利建设、产量增收、农技培训、畜牧业的发展完全归功于农进会的推动，但据时人所言：“新疆省农牧事业之发展，该会襄助颇多。”(65)李寰：《新疆研究》，中华书局，1944年，第121页。

在农进会的推动下，划定区村，选举区村长，训练区村长，助力基层建设，成效显著。截止1942年，新疆省“政府为了扩大训练地方自治的新干部，除将一部分优秀的区村长选送省城政治干部人员训练班受训外，并由各县县政府自行筹设区村长训练班。截止现在，开设上项训练班的县份，在全疆已有三十八县，其中十四县已有大批区村长受训完毕毕业。总计以上各县区村长训练班入学区村长共有一千三百二十三人，已毕业者七百五十人。”(66)李英奇:《抗战建国时期的新疆民政工作之一斑》，《新疆日报》 1943年1月1日6版。可见，随着农会行政职能的加强，直接助力新疆基层政权的健全与完善，“县以下区村制施行已多年，组织亦相当健全，运用亦很灵活，地方农田、水利牲畜、垦荒等生利事业亦已逐渐发展。凡此种种，说明新疆之基层政治，已走上地方自治之途程，而为新县制之实施奠立了最好的基础。”(67)陈必贶：《新县制实施与国力培养》，《新新疆》1943年第1卷第3期，第25页。可见，农会的助力作用也是不可否认的。