翟姝影，裴兆斌

（1.华东政法大学，上海 200042；2.大连海洋大学，辽宁 大连 116023）

环渤海地区又称“环渤海经济圈”，是指环绕渤海全部和黄海部分沿岸地区的经济带，包括北京、天津、河北、山东、辽宁、山西、内蒙古中东部，共有157个城市，陆域面积约112万平方公里，占全国土地面积的13.3%，人口总数为2.6亿人，地区生产总值3.8万亿元，占全国生产总值的28.2%。环渤海经济区这一复合经济区凭借其地理条件优越、自然资源丰富、产业基础雄厚、科技水平先进、交通网络密集等优势，在我国全面开放和经济发展中处于重要战略地位。目前，在世界经济一体化的大背景下，环渤海各地区经济合作逐渐开展起来，全面开放与协同发展显得愈加重要，环渤海区域必将成为我国北方经济发展的“引领者”。环渤海拥有优越的地理环境与丰富的资源。多年来，环渤海经济的高速发展造成了对海洋资源的不当开发与利用以及污染的大量排放，海洋生态环境形势严峻。我国现行海洋环境保护法律制度较为原则化，在环渤海海洋生态环境保护方面缺乏具有操作性的法律规定，也给执法、司法工作带来了困难。因此，本文通过分析环渤海经济区海洋生态环境面临的诸多法律问题，有针对性地提出协同治理法治化建议，以期能对环渤海区域经济协同发展乃至全国经济的发展有所裨益。

1 环渤海区域的经济发展与海洋生态环境保护的内在关系

1.1 环渤海经济区之重要经济地位

党的十四大报告提出将环渤海经济区作为全国开发开放的重点区域之一，对其实施单独区域规划。2014年，习近平总书记在北京座谈会上强调，京津冀协同发展是国家的重大发展战略，为解决区域发展指明了方向、坚定了信心。环渤海经济区全面开放与协同发展是推进实施“一带一路”建设、京津冀协同发展等国家重大战略和区域发展总体战略的重要举措，是推进国家改革开放和区域协调发展进程的关键一步。党的十九大进一步将区域协调发展战略提升为新时代的七大发展战略之一，并将其首次提升为统领性的区域发展战略，目标是解决新时代社会主要矛盾中的“不平衡不充分”发展问题。环渤经济区海域广阔，拥有丰富的海洋资源，海洋生态环境关涉公民的切身利益。继20世纪的“珠三角”和“长三角”发展之后，环渤海经济圈已经成为国家经济社会发展的第三增长极[1]。从海域分布方面来看，环渤海地区海洋生产总值最高，所占比重最大，2017年海洋生产总值达24 638亿元，占全国海洋生产总值的31.7%，在中国沿海经济发展战略中占重要地位。

1.2 海洋生态环境保护是环渤海区域经济发展的题中应有之意

在经济发展的同时，必须衡量好海洋环境保护与经济发展之间的关系。经济发展与环境保护是一种既对立又统一的辩证关系，二者既存在着矛盾，又可相互协调。经济的快速发展一定程度上会导致资源的过度开采与环境污染，但是其能够增强环境的自愈能力；环境问题的解决必然能够带动经济的迅速发展。全球经济一体化背景下，环渤海区域的经济发展迅速，但是如此快的经济发展速度已经超越了海洋生态环境能够承受的底线，经济发展与生态环境的矛盾日益深化。目前，海洋环境污染、海洋资源枯竭、海洋生物多样性降低、水质下降等问题已经成为全人类所面临的生态危机。环渤海经济区海洋生态环境的承载能力已经无法满足目前的经济发展需求，一味地发展经济而不重视海洋生态保护，必将使国家付出沉重的代价。经济增受制约，人民的生活质量也难以得到提高。

党的十七大报告提出生态文明建设理念，将其作为我国经济发展的重要内容。党的十八大报告提出“发展海洋经济，建设海洋强国”战略思想。党的十九大将“建设海洋强国”进一步深化为“加快建设海洋强国”，并将海洋生态环境保护置于一个更加重要的位置，提出“要着力解决突出环境问题，加强水污染治理，加强沿海城市污染源治理”从而推动海洋经济可持续发展。2018年12月，生态环境部、国家发展和改革委员会、自然资源部联合印发《渤海综合治理攻坚战行动计划》，明确了渤海综合治理工作的总体要求、范围与目标、重点任务和保障措施，提出了打好渤海综合治理攻坚战的时间表和路线图。由此可见，新时代下，环渤海区域全面开放与协同发展与海洋生态保护是目前国家高度重视的两大议题，海洋生态环境保护是环渤海区域经济发展的题中应有之意。在环渤海经济区协同发展的同时，必须注重海洋生态环境的协同保护与治理，以“适应海洋生态环境”为基础，不破坏生态规律，人与自然和谐相处，保障海洋资源可持续发展，从而让区域经济协调发展发挥最大作用。

2 环渤海经济区海洋生态环境现状

2.1 海洋经济产业存在粗放与污染倾向

环渤海区域的海洋第一产业以近海捕捞为主。而近海捕捞对海洋生态环境的破坏度大，导致水质恶化，渔业资源遭受严重破坏，从而对捕捞业也造成了严重的影响。环渤海区域的海洋第二产业以海洋船舶业、化工业、油气业为主，这些重化工业的污染物排放量巨大。辽宁、山东、河北等省份作为我国重工业省份，均为重碳排放区，这种高排放、高能耗的粗放型发展模式已经对环渤海区域海洋生态环境造成了极大威胁。同时，近年来渤海海上油气勘探开发、海上倾倒等现象频繁发生，都对海洋生态环境造成了污染。

2.2 近岸海域污染严重、水质量差

作为半封闭性浅海，渤海自净能力弱，同时还面临着日益增多的陆源污染，很多企事业单位向渤海进行排放质量达不到标准的污水，导致近岸海域污染严重。渤海沿岸有50余条大大小小的江河，它们平均每年由各排污口直接排入渤海的污水总量高达全国污水排放量的40%。根据《中国海洋生态环境状况公报》公布的数据显示2007—2018年，年均排入渤海的污染物总量达90万吨左右。渤海海域未达到第一类海水水质标准的海域面积为21 560平方千米，较上年同期增加2 820平方千米，劣四类水质海域面积为3 330平方千米，较上年同期减少380平方千米。2001年，劣四类水质海域仅仅局限于渤海湾和辽东湾近岸局部海域，2015年已扩大到大部分近岸海域，并向三大海湾中部扩散，目前已经扩展到几乎所有近岸海域，主要分布在辽东湾、渤海湾、莱州湾、滦河口等近岸海域。可见，环渤海水体质量不容乐观。

2.3 海洋灾害频发

2006年至今，渤海海域内共发生了100余起溢油事件，从大连“7.16”原油爆炸事件到2011年蓬莱19-3溢油事故，对辽宁、河北、山东海域的海洋环境造成了严重污染。赤潮灾害也频繁发生，2000—2018年，渤海海域共发现赤潮204次，累计发生海域总面积40 191平方千米。2018年发现赤潮5次。同时海冰灾害、海水入侵、土壤盐渍化等现象也频频发生，均对渤海海洋生态环境造成了极大的威胁。

2.4 海洋生态系统遭到破坏

根据海洋监控区的连续监测结果显示，自2004年以来，每年的渤海海洋生态系统均处于亚健康甚至不健康状态。其中北戴河河口、双台子河口的海洋生态系统一直处于亚健康状态，锦州湾的海洋生态系统始终处于不健康状态，渤海湾、黄河口海洋生态系统处于亚健康或不健康状态。同时，渔业资源遭到严重破坏，浮游生物群落结构日趋简单化，生物多样性日趋下降。据调查研究，滨海滩涂湿地也正在以每年百分之二的速度消失，防洪防灾能力下降。

3 环渤海经济区海洋生态环境协同治理中存在的法律问题

3.1 立法问题

3.1.1 国家层面相关法律存在空缺、可操作性不强

近年来，随着海洋强国战略的实施，我国出台并修订了一系列的海洋生态保护相关法律法规，例如《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国海岛保护法》《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》《防治船舶污染海洋环境管理条例》等。虽然上述法律法规中均有关于海洋生态环境保护方面的规定，但是只有《中华人民共和国海洋环境保护法》是专门针对海洋生态环境保护制定的专门法律。《中华人民共和国海洋环境保护法》虽然修订了多次，但是大多是个别条款的调整，随着海洋经济的发展，加之海洋生态环境保护管理机构改革后，在法律实施过程中有很多问题需要解决，现行《中华人民共和国海洋环境保护法》已经难以满足现实的需要。由此可见，我国海洋生态环境保护的法律法规的整体性和可操作性不强，缺乏综合性海洋资源保护与污染防治的法律及相关实施细则，海洋生态环境保护的法律体系依旧有待健全。

渤海具有封闭性强，水体自净能力弱的特点，现行海洋生态环境相关法律法规中多适用于普遍性的水域污染事件，缺少针对环渤海区域的特殊规定[2]。同时，我国亦尚无一部基础性法律专门对环渤海区域海洋环境保护进行统一规定。当各区域之间发生海洋污染等方面的具体案件时，根据现有法律、行政法规中原则性的内容不能有效解决一些特殊问题，也可能出现无法可依的情况，使得法律的规制作用大打折扣。

3.1.2 地方层面立法欠缺、区域立法之间存在冲突

地方性法律文件的制定需要在上位法立法思想和宗旨的指导下进行。虽然辽宁省、天津市、山东省等地区于2018年出台或修正了各自的海洋环境保护条例，但是环渤海区域合作治理地方性立法体系依旧有待健全。各省份关于海洋生态环境保护的地方性法规、政府规章中对于渤海环境污染的责任的分担问题，环境治理的限度问题以及治理规范的制定问题还有很多需要发展和完善的地方[3]。同时，由于各省份的经济状况不同，导致各省份制定的地方性法规之间、地方性政府规章之间、地方性政府规章与地方性法规之间难免存在差异。例如环渤海区域各地区在海洋污染事故和非法开发行为的赔偿和补偿的标准的规定方面不能完全统一，这导致环渤海经济区出现跨省份海洋环境污染案件时，法律适用出现冲突。地方政府在立法时有时存有地方保护主义，缺乏合作与协同发展的意识，不利于区域协同、整体发展。

此外，在合作协议方面，环渤海区域沿海城市间先后签署了《廊坊共识》《北京倡议》《合作框架协议》《“1+7”合作协议》等协议。但上述协议主要规定了合作原则、宗旨、目标等，主要为原则性规定，缺少对协议各方有关环渤海区域生态环境保护的权利义务以及法律责任的明确规定。

3.2 执法问题

3.2.1 区域海上协同执法合作机制有待改善

2018年3月，党的十九届三中全会审议通过了《深化党和国家机构改革方案》，明确将海洋环境保护职责整合到新组建的生态环境部，下设海洋生态环境司，负责全国海洋生态环境监管工作。此次机构改革将陆源污染与海源污染治理职责进行统一，有助于增强陆海污染防治协同性和生态保护整体性。生态环境部的组建在执法体制上将以前分散的生态环境保护职责统一起来，实现陆地和海洋等“五个打通”，但从技术层面来说，打通陆地和海洋的任务艰巨，尚需持续巩固和不断深化发展[4]。环渤海区域海洋生态环境保护的工作不能单单依靠生态环境部门，还需要其他涉海执法部门的配合。目前，涉及海洋执法的有海警、渔政、海事等行政管理部门。各部门之间在打击非法捕捞、非法填海、船舶污染排放的等反面都存在着执法协作困难，在海洋生态环境治理等方面也存在着分工不明确的问题。加之环渤海各区域经济发展水平的差异，各地区执法队伍的执法能力和执法水平也参差不齐，在各个部门的联合管理过程中难免对执法权产生不一致的意见，发生管辖权争夺等执法争议，阻碍了环渤海区域海洋生态环境保护的协同治理。

3.2.2 区域海洋生态环境保护监管机制有待完善

一是执法监管力度不够。环渤海区域海洋生态环境执法监管存在着宽、松、软问题，一些区域的海上监督部门存在有案不移、有案难移、有案慢移的现象，甚至出现以罚代管、执法中压低处罚标准的现象，对破坏海洋生态环境的现象处罚力度不够，导致违法违规开采等行为频发。

二是监测技术落后。目前环渤海区域海洋的海洋监测设备能够检测到的海域面积有限，信息化建设较为薄弱，监测限于常规手段，没有研发高新技术，缺乏可以应对各种情况的高水平综合检测机制。同时，环渤海区域的陆源污染较多，海洋环境质量监测网络尚未实现陆海统筹，近岸海域、入海排污口、入海河流、生态敏感区的监测点位较少，各监测标准不统一，数据可比性差。

三是各区域信息共享机制不完善。环渤海区域发生的海洋生态环境污染问题牵涉到多个省份，因此在面对跨区域紧急案件时，各方执法主体联通协作能力不强，缺少具体的应急对策，执法协作机制也有很多不足之处，阻碍了环渤海区域海洋生态环境的一体化治理。

3.3 司法问题

3.3.1 海洋环境保护公益诉讼制度有待完善

近年来，环境公益诉讼制度的施行为以司法力量保护生态环境提供了法律依据，有力推动了司法参与环境治理的进程，已经成为我国环境法治体系的重要组成部分[5]。现行《中华人民共和国海洋环境保护法》第八十九条第二款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”但这一规定并非海洋环境保护公益诉讼，而是国家利益代表者行使的一种管理利益，所以当前海洋环境保护公益诉讼的只能适用《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条和《中华人民共和国环境保护法》第五十八条。而《中华人民共和国环境保护法》对提起公益诉讼的主体进行了严格的限制，对环渤海海洋生态环境公益诉讼造成了影响。目前，环渤海四省（市）已经初步建立起环渤海生态环境保护公益诉讼机制，但是在案件线索转移、调查取证、信息资源共享等具体操作方面还需要进一步落实。对于环渤海环境保护工作中遇到的共性问题，还缺乏强有力的司法保障。同时，由于各省缺乏应对海洋环境公益诉讼的实践经验，也给司法工作带来了困难。

3.3.2 区域性司法协作机制有待完善

环渤海区域海洋环境保护案件多为跨区域案件，受地方政府的影响，司法机关审理案件时可能存在地方保护主义的思想，在行使自由裁量时自然而然地做出偏袒本地当事人的判决，在涉及执行时，会产生对本地区的偏袒和对地区外的不公等[4]。同时，目前环渤海区域的司法机关之间尚未形成具有规模的协作模式，跨区域案件中存在一些管辖权冲突，在案件移送、执行方面也存在执行难、执行效率低的现象；各法院之间的信息共享机制尚未建立，难以实现信息的及时共享；由于缺乏审判经验的交流，导致不同区域之间同案不同判的现象；对于跨区域的海洋环境保护案件，司法人员经验欠缺，难以应对复杂的现实情况。

4 环渤海经济区海洋生态环境协同治理的法治化建议

4.1 完善海洋生态环境保护法律制度

4.1.1 加快修订《中华人民共和国海洋环境保护法》及配套条例

《中华人民共和国海洋环境保护法》是我国的海洋生态环境保护领域的基础性法律，于1982年出台，为我国海洋污染防治和生态保护提供了有效的制度保障。之前《中华人民共和国海洋环境保护法》修订了多次，但大多是个别条款的调整。此次机构改革之后，我国海洋生态环境保护管理体制机制发生重大变化。2018年，全国人大常委会开展了海洋环境保护法执法检查，对解决法律实施中存在的问题提出了明确要求。因此，应当加快修订《中华人民共和国海洋环境保护法》及配套条例，对海洋生态环境保护管理部门的职能配置、职权分工进行明确，并且对海洋生态环境的政治修复、监测评估等方面进一步完善，为环渤海海洋生态环境保护工作奠定法律基础。

4.1.2 加强环渤海区域海洋环境保护专门立法

第一，制定适用于该区域的海洋环境保护专门立法。基于环渤海区域的特殊性，建议国家出台环渤海区域统一相关法律、渤海污染防治相关条例。前者具体规定行政区划、重大基础设施建设、财政体制等，为地方性立法提供指导，宏观上协调地方立法的差异；后者主要规定海域开发开采、海洋环境保护的参与主体及其权利义务、污染防治措施及污染者的法律责任等，为各区域行政执法提供有效的执法依据。第二，完善地方立法。各省份在出台相关立法时要以共同保护环渤海海洋生态环境为理念，具体立法时对其他省份的情况进行充分考虑，相互沟通与协调，保证地方性法规、政府规章以及其他行政规范性文件不与其他地区相抵触，结合自身实际，对事故责任单位以及责任人应当缴纳的损害赔偿或补偿标准等具体需要明确的事项予以规定，解决法律与法规存在的脱节现象。第三，环渤海区的4个省份应当积极联合出台区域性合作治理规范制度，对各方主体权利义务、法律责任进以及污染的责任分担等问题进行明确划分，增强法律的可操作性，推进环渤海区域海洋生态环境保护工作的有效进行。

4.2 优化海洋环境保护执法体制

4.2.1 完善区域性海上执法协作机制

执法工作是环渤海区域海洋生态环境保护的“拳头”，“拳头”硬不硬直接关系到渤海生态环境的好与坏[6]。环渤海区域海洋生态环境保护离不开各区域执法机构的协作与配合。一方面，应当进一步明确各部门的权限分工。合理划分各部门之间的权限责任，避免职能交叉。由生态环境部门统一行使海洋生态污染物排放监管与行政执法职责，由海警、渔政、海事等相关职能部门各自在其职能范围内履行职责并落实主体责任。另一方面，形成统筹协调、各部门之间相互配合的执法模式。出现跨区域执法案件时要积极配合其他部门的工作，对于环渤海区域出现的共性问题及时沟通与探讨，面对新问题共同研究新的对策方案。同时，推进环渤海海洋生态环境联合执法行动，提升执法效能。

4.2.2 建立陆海统筹海洋生态环境监测与监督执法体系

建立陆海统筹的环渤海海洋生态环境监测与监督执法体系，实行海岸分段、海域划片、定期巡查、不定期检查、督察到位、责任到人的海陆空一体化监督管理模式[7]。第一，对围填海、非法捕捞等危害海洋生态环境的行为严格执法，加强海洋环境的监管力度，严格落实监管人员主体责任，严格实行“三线一单”制度即生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单制度。第二，加大资金投入，完善监测预警系统。各省份政府应当重视环渤海区域海洋生态环境保护执法工作，在资金上予以支持，积极研发高新技术，提升监测技术，统一检测标准，使得监测海域面积做到全覆盖。第三，完善区域监测共享机制。环渤海各区域应当搭建信息共享机制，实现共同监测、信息共享、预警联动的工作机制，完善实时监测系统，提升执法的联动性和机动性。此外，还要加强对执法人员专业知识和技能的管理和培训，提升执法主体对海洋生态环境保护的监管意识与执法素质，促使其面对任何危害或者潜在危害海洋生态环境的行为严格做到执法必严，违法必究。

4.3 完善海洋环境保护司法制度

4.3.1 完善区域海洋环境公益诉讼制度

首先，明确海洋环境公益诉讼的主体。环渤海经济区海洋生态环境污染案件多为跨地区污染，涉及的范围广、影响面大，通过个人或者单个政府难以有效治理环境污染，对于责任的认定较难。检察机关成为提起公益诉讼的最佳部门。因此建议在《中华人民共和国海洋环境保护法》修订以及相关法律法规中明确赋予检察机关行使海洋环境公益诉讼的主体资格。其次，优化海洋环境公益诉讼的运行流程。环渤海4个省（市）应当结合自身实际，建立健全检察机关提起公益诉讼的制度，对公益诉讼的调查取证权限、提起诉讼的范围、适用条件以及程序进一步明确，充分发挥检察机关的监督职责，海洋检察公益诉讼的功能应定位为搭建海洋环境资源管理部门和海洋生态环境部门沟通协作的桥梁[8]。最后，环渤海4个省（市）检察机关之间应加强海洋生态环境公益诉讼案件中的协作与配合，携手应对面临的共性问题，同时与其他司法机关和行政部门的横向协作机制，实现优势互补、联防联控，形成渤海生态环境保护合力。

4.3.2 健全区域性司法协作机制

海洋生态环境保护涉及公民的切身利益，地方保护主义的思想无疑使得有违公平公正的司法理念。环渤海4个省（市）司法机关在司法工作中应当加强司法协作，可以建立司法交流、合作平台，内设海洋生态环境保护司法交流专栏，分享环渤海海洋生态环境的司法审判经验。还可以构建环渤海跨区域法律文书委托送达、执行机制、矛盾化解联动协调机制，加强信息沟通，达成统一的司法标准，提高司法的公信力，共同营造公平公正的司法环境，实现维护环渤海海洋生态环境保护的最终目标。

5 结 语

海洋生态环境污染问题已经成为环渤海区域经济发展中的瓶颈因素，要想实现经济又好又快地发展，就必须衡量好海洋环境保护和经济发展之间的关系。而环渤海区域海洋生态环境协同治理需要法治护航，因此，应当完善区域海洋环境保护立法体系、完善执法体制、严格依法执法、保障公正司法，构建完备的法治协调机制。唯有这样，才能维护环渤海区域海洋生态平衡，确保海洋经济可持续发展，促进环渤海经济区全面开放与协同发展。