殷丽娟，许罕多

（中国海洋大学 经济学院，山东 青岛 266100）

20世纪以来，中国充分利用海洋资源与区位优势，发展海洋经济，改善人民福利，创造了新的国民经济增长点。与此同时，各种用海、涉海行为，如海洋倾废、填海造地等日益频繁，导致海洋生态遭到严重破坏。不仅造成近岸海水水质恶化、海洋及海岸带栖息地锐减，还导致海洋生态服务功能难以正常发挥，海洋经济可持续发展面临严峻挑战。同时，由于海洋资源环境具有公共物品属性，产权难以明晰，其开发与保护工作存在外部性[1]，导致利益相关者之间的生态、经济及社会利益关系难以调节，影响了海洋生态保护与建设工作的开展。为了解决海洋生态破坏等方面的问题，就需要建立生态补偿机制，通过政府与市场两种手段调整利益相关者环境及经济利益的分配关系，抑制生态破坏行为、激励环境保护行为。

生态补偿体现了自然资源有偿使用的原则[2]，是一种有效解决生态环境问题的政策工具集[3]。随着海洋环境问题的凸显，生态系统方法逐渐应用于海洋资源相关问题的处理中，实施海洋生态补偿成为必然趋势[4]。不同学科领域的学者们对海洋生态补偿机制的相关问题展开研究，但尚未取得系统化、规范化的研究成果。而海洋生态损害补偿是海洋生态补偿的关键部分，其理论与应用研究尚未成熟，还很薄弱，无法满足保护海洋生态的现实需求[5]。填补海洋生态损害补偿问题研究，已成为协调海洋经济发展与生态环境保护、实现海洋资源可持续利用的现实选择。

因此，本研究从海洋生态损害补偿的概念出发，根据损害成因，将海洋生态损害补偿划分为事故性、工程性以及陆源污染性海洋生态损害补偿3种类型。以此为基础，进一步探讨补偿制度建立的3个关键问题：补偿主客体、补偿标准、补偿方式，对前人的研究成果进行系统梳理，以期对该领域的理论研究与实践应用有所裨益，形成前后衔接、相互配套、运行灵活的补偿机制。

1 海洋生态损害补偿相关概念

1.1 海洋生态损害及损害类型

在海洋生态损害补偿中，海洋生态损害可以界定为：由于人类活动直接、间接地改变海域自然条件或将污染能量、物质排入海洋，导致海洋生态系统及其生物、非生物因子受到的损害[6]。它强调的是海洋资源环境、生态系统本身的损害[7]。虽然从生态学角度看，风暴、海啸等自然变化也会造成海洋生态损害，但这些损害影响往往是长期的，结果并不显著，没有相关部门应对其承担法律责任或经济赔偿[8]，因此一般不做考虑。

根据海洋开发利用的相关实践，可以把海洋生态损害分为三大类：一是工程性海洋生态损害，即通过填海造地、围海用海、海洋矿产资源开采等海洋工程直接或间接地改变海域自然条件，或索取海洋资源的强度与速度超过生态承载力，造成海洋生态功能退化或资源枯竭。二是事故性海洋生态损害，主要是由海上危险品泄漏造成的损害，最为常见的是溢油损害[9]，如由海运船的碰撞、海洋石油开采以及输油管道破损等导致的溢油事故，其发生具有突然性、偶然性和瞬时性的特点[10]，油污会造成动植物缺氧死亡，其中的有害物质经由食物链影响贝类、鱼类与人类，海洋旅游景观也会因油污而受损[11]。三是陆源污染性海洋生态损害，陆源污染物质、能量进入海域中，导致环境质量下降、海洋生境受损。陆源污染具有来源广、持续性强、周期长等特点[12]。学者们大都将陆源污染作为“附属品”归为某一类造成海洋生态损害的行为原因中一带而过，并未将其单独梳理分析。本研究认为不同于海洋工程改变海域属性的“破坏性行为”，陆源污染本质上是一种“污染性行为”，不同于危险品泄漏事故的“突发性”，陆源污染具有日常积累的“一般性”，应将其单独作为一类进行分析。

综上，海洋生态损害是一个广泛的概念，它包括在海洋开发利用过程中由事故性、工程性以及污染性事件造成的海洋资源、生境和生态功能损失。背后导致这些破坏性、污染性行为发生的制度根源，通常是市场机制、政府机制以及社会机制失灵等问题。从评估量化的角度来看，海洋生态损害本质上是一种相对概念，是海洋开发利用等活动前后指定海岸及海域范围内的环境质量、生态功能的差值，但这种变化差异的衡量角度与方式并不唯一，这造成了损害评估及补偿标准制定的困难。

1.2 海洋生态损害补偿概念研究

近年来，海洋利用活动对海洋资源环境的不利影响逐渐加剧，海洋生态损害补偿成为关注热点。同时，为保护海洋生境，“海洋生态补偿”“海洋生态保护补偿”“海洋生态损害赔偿”等政策措施相继推出，导致了概念内涵难以明晰，制约了海洋保护工作的开展。只有明确“海洋生态损害补偿”与其他概念的联系和区别，才能更好地建立海洋生态损害补偿制度。

“海洋生态补偿”具有包容性，它既是一种激励性补偿，也是一种惩罚性补偿，包括对生态正面效益的补偿和对生态负面损失的补偿两个方面。依据海洋开发利用活动造成外部性损害的性质，可将其划分为增益型补偿与抑损型补偿[13]。基于保护者、受益者、破坏者在海洋生态损害和建设中的作用，可将其分为海洋生态保护补偿和海洋生态损害补偿[14]。海洋生态保护补偿，本质上是增益型补偿，是指根据“谁受益、谁补偿”的原则，要求海洋生境受益者或有关政府对环境的建设者、保护者或做出牺牲的单位、个人进行相应的补偿，以内部化正外部性，激励生态保护行为。与保护补偿的激励机制不同，损害补偿要求责任主体对其行为造成的负外部性“买单”[15]，是典型的抑损型补偿。具体来说，海洋生态损害补偿是指对于经过批准的、合法的海洋开发利用活动所造成的生态损害，依据“谁破坏、谁补偿”的准则，要求开发利用者作为责任方对海洋受损生境进行补偿或补救，是内部化外部成本的一种手段。海洋生态损害赔偿与之相似，但有所不同。基于补偿和赔偿含义的差异，海洋生态损害赔偿是指责任方对由未经批准的海洋开发利用活动所造成的海洋生态损害进行补偿或恢复，是责任方对自身过失、过错、违法行为所承担的法律责任[16]，强调的是事后对责任方违法行为追责。

综上，本文认为海洋生态损害补偿是一种对受损海洋资源、生境以及生态功能的生态补偿制度，它要求责任方对事故性、工程性和陆源污染性事件所造成的海洋资源、生境及功能损失实施补偿或恢复，是海洋生态补偿的重要组成部分。其本质是一种通过明晰权责关系，平衡分配海洋开发利用过程中相关方面环境及经济利益的制度安排。不同于海洋生态损害赔偿的事后追责，海洋生态损害补偿更注重在海洋开发利用的过程中管制用海行为，以达到保护海洋生态的目的。根据损害类型，本研究将海洋生态损害补偿划分为工程性、突发性及陆源污染性海洋生态损害补偿3种类型，并进一步探讨分析。

2 海洋生态损害补偿主客体

建立海洋生态损害补偿机制，应当明确利益相关方，解决“谁补偿谁”即生态补偿的主体问题。海洋生态损害补偿的主体分为补偿主体和受偿主体（补偿对象）。从环境法学的角度看，补偿主体是按照合同约定或法律规定负责筹集资金、提供技术、实施补救的义务方，受偿主体是应当获得物质、技术或税收优惠等补偿的社会组织、地区或个人[17]。在具体案例中，划分的基本思路是考察某一事故、污染事件或海洋工程导致生态系统服务功能发生了怎样的变化，找出利益相关者，继而分析这些功能变化对相关各方造成的影响，根据利益变化关系明确补偿与受偿主体[18]。而补偿客体是补偿、受偿主体共同指向的对象，即海洋的自然资源和生态系统。

事故性海洋生态损害主要是由海上危险品泄漏造成的，其中海上溢油影响严重且较为频繁。我国《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋环境保护法》）第六十六条要求：“按照船舶油污损害责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。”该法表明造成油污损害的船舶所有人与货主应当作为责任主体。国际相关法律也对补偿主体有所规定。一般而言，补偿主体应为造成危险物质泄露的船舶或设施的营运者、控制人、所有者或者特殊情形下的第三方。受偿对象为因油污或危险品泄漏而遭受损失的渔民、沿海居民和相关企业以及为清理油污、修复受损的海洋生态做出贡献或牺牲的单位及个人。然而在实务操作中，如何落实各个责任主体，并非易事，特别是责任人互相推诿的情况[19]。

随着沿海经济的发展，大量的污染物由陆地排向海洋，陆源污染成为海洋生态损害的主要原因。《海洋环境保护法》第九十条要求海洋污染损害的责任者、过失或故意导致海洋生态损害的第三方作为补偿主体承担责任，但这仅是一种原则性规定，并未明确界定“责任者”的具体含义，实务操作性不足。陆源污染的来源主要有两方面：一是沿岸的个人、企业或者城市直接将污染物排入海洋。二是陆源污染物通过大气、河流等环境媒介，间接进入海洋[8]。前者通常是点源污染，由固定排污口集中排放工业废水、生活废水等污染物。对于此类污染损害，可以根据污染物质进行排查，凡是通过这一固定排污点向海洋排放该污染物的多个排污企业都应是补偿主体[20]。后者通常为非点源污染，成因复杂且随机性强，难以界定责任主体[15]。因此，相较于其他损害而言，陆源污染的责任主体复杂，污染者具有极大的非特定性和不确定性，损害来源相对模糊，在实践中往往难以准确界定补偿主体。同时，陆源污染往往波及范围较大，甚至是跨区域的海洋生态损害，补偿对象也难以确定。根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国海域使用管理法》，海域等自然资源属于国家所有，因此国家有权作为受偿主体进行索赔。国家制定相应的“污染物排放标准”及“排污收费制度”，收取一定的排污费，但由于价格偏低并不足以弥补生态损失，可考虑将收费标准提高，并建立起补偿主体和补偿对象分别为排污单位和地方政府的补偿机制[18]。

工程性海洋生态损害补偿的主体问题在我国现有法律法规缺乏细致规定。学者们对此方面的相关问题进行了不少研究，主要集中在围填海方面，其他海洋工程如跨海桥梁、海底隧道等相对较少。李京梅和李娜对填海造地生态补偿制度进行了探讨，提出了因海域使用者对海洋的开发利用活动损害了海域生境，应充当补偿主体，而国家作为海域所有者应充当受偿主体，国家海洋局等权利代表机构有权向海域使用者征收一定金额的生态补偿金的建议[21]。而郭臣认为因填海造陆而利益受损的渔民、养殖户、原住民等以及参与修复损害的群体、个人也应归为补偿对象[22]。姚秋芬在研究海岛旅游开发生态补偿机制时，指出由海岛旅游的资源管理行政部门、相关个人、企业与政府应充当补偿主体，对受损的海岛居民和生态环境进行补偿[23]。可以看出，工程性海洋生态损害的补偿主体较为明确，是海洋工程项目的责任方，若项目责任方是政府，则补偿主体就为有关政府部门。

综上，海洋生态损害补偿的主体可以是个人、群体或国家，根据“谁破坏，谁补偿”的原则，补偿主体应当是在海洋开发利用过程中，对海洋生态系统或功能造成损害的行为主体，包括海洋工程责任方、海洋资源使用方以及其他造成生态损害的相关者；受偿主体为包括海洋生态损害事件中的利益受损方以及为修复海洋生态作出贡献的单位或个人；补偿客体则为海洋自然资源和生态系统本身。此外，与陆地生态系统相比，海洋由于循环性、流动性、整体性等自身特点以及用途的多样性，使得海洋生态损害补偿所涉及的利益相关者范围很广，如陆源污染损害往往会存在跨区域的问题，使得利益相关者确定困难，难以全部顾及。因此，在建立生态补偿机制时，应当注意是否需要把利益相关者界定在一定地域范围之内。

3 海洋生态损害评估及补偿标准

3.1 海洋生态损害评估方法

海洋生态损害评估是通过对海洋开发利用活动或污染性、突发性事件造成的生态损害进行确认与分析，并运用恰当的方法将损失的生态资源服务由生物物理量转化为货币价值量的过程，是确定补偿标准的基础和依据，可归纳为基于生态服务价值的评估与基于受损生境修复成本的评估两种方法。

海洋生态系统服务价值的评估方法逐渐完善，依据具体评估对象的市场属性，可以分为模拟市场法、替代市场法、直接市场法3种[24]。生态服务价值损害评估的理论思想就是有选择地运用这些方法对受损生态服务进行经济价值评估，量化生态损失。随着海上运输业的发展，危险品泄漏事故时有发生，海上溢油危害严重。为此，学者们使用生态资源服务价值评估法，定量评估溢油损害。如陈锋、胡恒等沿用供给、调节、文化、支持四类服务的划分方法，对子服务进行识别，采用替代市场法、能值分析法等评估技术，构建了溢油损害的货币化评估体系，并分别将其应用于罗源湾和“塔斯曼海”轮的溢油事故研究[25-26]。

但海洋生态服务难以分割，非使用价值难以衡量，导致价值评估法的使用存在争议，有国外学者推荐使用生态修复的原则作为计算生态损失的主导方法。生境修复的评估方法有资源等价分析法（REA）和生境等价分析法（HEA），两者的关键假设是修复计划的生态服务收益和受损的生态服务损失应该相等[27]。评估过程分为4步：一是择定衡量资源服务的恰当指标；二是计算资源服务损失量；三是根据“增加量=损失量”计算修复工程规模；四是估算补偿修复工程的价值量或成本费用。在具体应用中，生境等价分析法与资源等价分析法分别是根据“生态服务-生态服务”或“资源-资源”的原则计算生境或资源的损失与收益[28]。近年来，等价分析法已广泛应用于海洋溢油损害评估。杨寅、张继伟改进生境等价分析法，将其应用于溢油生态损害评估，计算出所需替代生境红树林、海草床及珊瑚礁的面积[29-30]。同时，资源等价法也被我国学者应用到溢油事故损害分析中，如对渤海塔斯曼溢油事件的潮间带生物损害和蓬莱19-3油田溢油事故的生物资源受损程度的定量评估[28，31]。

学者们应用多种评估技术研究工程性海洋生态损害补偿，评估对象主要集中于填海造陆、电厂温排水以及围海养殖等大规模工程项目，对于小型、常规的工程活动很少关注。张慧、王衍等识别并分类分析了受损的海洋生态服务功能，利用生态系统服务价值损失的系列评估方法分别对青岛前湾和洋浦填海造地造成的生态损失进行了评估[32-33]。李京梅等以胶州湾围填海为例，根据生境等价分析法，计算了生态功能与海洋资源的受损程度与补偿规模[34]。戴桂香通过改进后的温排水HEA补偿规模计算出了象山港国华电厂海域的补偿生境面积及价值[35]。在围海养殖方面，苗丽娟等探究海洋资源机会成本的内涵、特性、核算模型，计算了最低生态补偿标准[36]。冯佰香等结合海域自我恢复能力，估算了某围海养殖项目的资源恢复周期和生态补偿标准[37]。

目前，陆源污染性海洋生态损害补偿的研究较少，大多采用基于生态服务价值评估和基于生境修复目标评估两种方法相结合的研究方式。童晨等选择象山港作为研究区域，结合两种评估方法，尝试建立陆源污染的损害评估体系，探究陆源污染损害评估与补偿标准[38]。何改丽等结合海洋倾倒对生态环境的实际损害程度，设计了生态服务价值损害、生态修复海洋损害两种评估体系，计算海洋倾倒损害，将两种评估结果的平均值作为补偿标准[39]。

综上，海洋生态损害评估方法体系已日渐完善，广泛地应用于事故性、工程性及污染性海洋生态损害补偿的相关研究。只有科学评估海洋生态损害，才能保证补偿标准的制定最贴近生态受损现实。不同类型的海洋生态损害各有特点，需要谨慎择定生态损害计算类目，评估方法也应恰当变动，如陆源污染影响的主要是较低等的底栖生物与浮游动植物，且污染物中的营养物质很可能会促进浮游植物的生长。因此，在选择受损因子时，不必过多关注大型鱼类及浮游植物的损失。

3.2 海洋生态损害补偿标准

科学确定补偿标准是构建海洋生态损害补偿机制的关键所在，它解决了“补偿多少”这一生态补偿研究的核心与难点问题。根据评估方法，补偿标准可以归纳为两种：基于海洋生态服务价值损害的货币化补偿标准与基于受损生境修复目标的补偿标准[7]。

若生态服务功能的市场价值可以被准确地量化评估，那它应是制定补偿标准最好的依据[40]。但该方法在实际操作中却很难直接用于补偿政策的制定。首先，海洋生态系统结构复杂，生态系统服务难以分割，而评估过程中将生态功能简单划分，人为割裂了生态服务间的紧密联系，还可能重复计算某些价值量，使得评估结果缺乏可信度[24]。其次，采用替代价格法、意愿调查法等计算非使用价值损害容易产生偏差，特别是意愿调查法在很大程度上依赖于问卷设计以及受访者素质，易受到人为主观因素的影响。最后，补偿标准的制定应当合理、客观，过高或过低都不利于补偿工作开展，而基于生态服务价值损害评估确定的补偿标准往往价值偏大，超出了补偿主体的承担能力和接受范围，可将其作为海洋生态损害补偿标准的上限[13]。

基于生境修复的补偿标准分为3个部分：一是初始性修复成本，即将受损的资源生境修复至原有水准的费用；二是补偿性修复成本，即对恢复期间内功能损失的补偿；三是实施损害评估形成的损害评估费、数据收集费以及监督管理费等合理成本。与基于生态服务价值的损害评估方法相比，该方法通过选取能提供相同或相似生境的修复项目，来补偿损失的资源服务，无须直接计算受损资源服务的货币价值，避免了有效评估非使用价值损失的难题。但该方法需要过强的假设条件，比如假设修复工程能够提供与受损生境类型相同、价值相同的服务功能，以及公众愿意接受在损失资源服务和通过修复获得资源服务间的权衡。同时，补偿计划的选择并非唯一，修复工程的时间、空间性差异较大，如何选取补偿计划、修复地址难以有明确标准。而且非货币形式（如面积）的核算结果无法直接用于索赔，如何通过恰当方法将其货币化也是补偿工作的难点。有学者主张选取补偿标准区间，该区间下限为海洋开发的机会成本或生态恢复治理成本，区间上限为海洋生态系统服务损害价值[41]。

综上，基于海洋生态服务损害的货币化补偿标准与基于海洋生态修复目标的补偿标准各有优缺点，仍需改进与完善。实际上，这两种补偿标准往往不能直接用于补偿实践中。一方面，合理补偿标准应根据时空差异进行动态调整，因此理论标准确定之后，需要综合考虑当地的海洋开发利用情况、海洋生态需求以及经济社会特点，研究制定相应的生态补偿系数，协助调整补偿标准。另一方面，确定补偿标准应当遵循适度、公平的原则，考虑补偿主体的支付意愿、支付能力以及受偿对象的偏好需求，这就需要重视损益主体的参与，通过相关各方的讨价还价、谈判博弈，最终确定相关者都能接受的补偿额度。

4 海洋生态损害补偿方式

补偿方式体现了补偿主体与对象间的权利义务关系，是海洋生态损害补偿的实现手段。依据运行机制、实施主体的不同，补偿手段可归纳为市场补偿与政府补偿两类[15]。政府补偿是通过行政调节实现补偿，主要采取补贴、管制、转移支付、税收优惠等手段，是目前生态补偿实施的主要方式。而市场补偿则是利用经济手段，通过市场交易进行补偿，包括生态标签、产权交易、配额交易等，是生态补偿未来发展的主要方向[14]。依据补偿主体和对象得到补偿的具体形式，补偿方式可以分为经济补偿、非经济补偿与生境修复补偿，其中非经济补偿包括智力补偿、实物补偿、政策补偿等。本文按照工程性、事故性和陆源污染性海洋生态损害补偿分类梳理补偿方式。

事故性海洋生态损害的补偿实践主要体现在溢油损害补偿方面。首先，经济补偿是溢油损害补偿最直接、最主要的补偿方式，主要包括政府财政转移支付、减税或退税、海洋环境税费、设立专项基金等。这些手段实际上是政府针对海洋溢油事故的责任主体实施经济上的处罚，在一定程度上能够解决生态补偿的资金筹集以及补偿对象的经济损失问题。其次，智力、实物、政策补偿等非经济补偿方式也较为常用。如为由于溢油污染而失去职业的养殖户、渔民等提供技术指导与技能培训，帮助他们转产转业，恢复生计；为受到损害的渔民、居民等提供物资、住所等生产生活要素；通过政策手段扶持发展海洋生态养殖、旅游等有利于海洋资源可持续的产业。最后，生境修复方式逐渐受到重视，如责任主体有义务把损害程度降到最小，在事故发生后及时采取措施，实施恰当的补救工作，并竭尽所能修复海洋生境，使其回到基准水平。

工程性海洋生态损害补偿主要采用两种补偿方式：一是经济补偿，主要包括财政转移支付、补偿金、财政补贴等。如《中华人民共和国海域使用管理法》要求使用海域的个人和单位按照规定缴纳海域使用金，开发海洋油气资源的责任方需缴纳一定的资源使用税费和其他资金。货币补偿可以通过经济杠杆增加围填海等海洋开发利用活动的成本，约束海洋工程规模，但难以监管货币用途，无法及时修复受损生态[21]。二是生境修复。由于海洋工程的特殊性，很难直接修复受损生态使其恢复到原有水平，如填海造地彻底改变了海域的自然属性，即使是退田还海也无法复原。因此工程性损害的生境修复方式主要是通过建立与受损生境同等规模或更大规模的补偿修复工程，如建设人工红树林、移植珊瑚等进行补偿，即通过生态重建等价补偿生境资源损失，获取生态服务。

陆源污染、海洋倾废等海洋生态损害目前以经济补偿方式为主，手段单一。主要是依照《中华人民共和国海洋环境保护法》等相关法律对向海洋排放污染物、倾倒废弃物造成海洋污染的责任主体收取海洋排污费和海洋倾废费。可以看出，目前我国陆源污染性海洋生态损害的立法并不完善，相关研究和补偿实践也尚处于起步阶段。

综上，我国的海洋生态损害补偿仍是由政府主导，以经济补偿为主，在溢油事故以及海洋工程领域，补偿方式已经逐渐由以货币补偿为主转向重视生境修复，更加符合生态补偿的目的，陆源污染的补偿方式仍比较单一。我国现有的补偿方式，无法满足补偿实践的现实需要。首先，海洋生态损害补偿的最终目的是保护和修复海洋生境，实现海洋资源可持续利用，但以经济补偿为主的补偿方式难以保证补偿资金充分运用到海洋生态保护、修复中去，导致生态补偿的整体效果难以实现。其次，经济补偿的典型形式仍是政府财政转移支付，市场化手段缺失，中央与地方政府财力有限，无法确保补偿资金充足，而长期由政府主导会造成政府补偿与市场补偿的不平衡，难以发挥市场补偿机制的优势与特点。最后，补偿方式没有发挥综合作用，非经济补偿与生境修复相对处于弱势，尤其是生境修复没有发挥出在海洋生态损害补偿方面的应有作用。

5 总结与研究展望

5.1 总结

现阶段，我国海洋领域的生态损害补偿机制尚处于起步、探索阶段，有待进一步完善。本研究依据损害成因，将海洋生态损害补偿划分为工程性、事故性以及陆源污染性海洋生态损害补偿3种类型，以此为基础梳理总结相关文献。

本研究的边际贡献在于：一是将陆源污染性海洋生态损害补偿单独作为一类进行梳理分析，而非将其作为“附属品”归为某一类造成海洋生态损害的行为原因，填补了研究空白，既贴合研究现状，也符合未来的研究需求和趋势。二是梳理辨析了海洋生态损害补偿及相关概念，明确了“海洋生态损害补偿”与其他相关概念的联系和区别，有助于解决概念内涵混淆不清、难以明晰等问题。三是基于海洋生态损害补偿的3种类型，对补偿制度建立的3个关键问题：补偿主客体、补偿标准、补偿方式进行了系统分析，有助于形成前后衔接、相互配套、运行灵活的补偿机制。

5.2 研究展望

从理论研究和实践应用来看，我国海洋生态损害补偿有以下关键问题需要进一步研究。

（1）海洋生态损害补偿的关键环节。首先，我国补偿机制过于强调政府的核心地位，虽便于政府调控，但容易形成单一、封闭的补偿主体，导致“政府失灵”。国外在补偿实践中建立了湿地补偿银行、排污权交易等多种市场化方式。如何借鉴国际经验，将补偿机制由政府主导过渡到市场主导，充分发挥市场机制在海洋资源配置中的决定性作用，尚需深入研究。其次，补偿标准的制定存在争议，理论标准难以直接用于补偿实践。因此，应引入“廉价磋商”机制，鼓励利益相关者参与协商，并根据用海类型以及当地经济社会特征，制定补偿调整系数，最终构建政府可操作的，补偿双方可接受的补偿标准制定机制。此外，现阶段的补偿手段单一，需要建立多种补偿方式相互结合、共同作用的补偿体系，特别是应当重视生境修复在海洋生态损害补偿中的作用。最后，现有研究大多是探讨补偿机制的单一环节，缺乏全过程、系统性研究，陆源污染方面的研究也很匮乏。

（2）海洋生态损害补偿的保障条件。在法律保障方面，目前我国海洋生态损害补偿的相关规定散见于《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国海洋环境保护法》等国家性法律及个别地方性法规，缺乏专门立法。且现有规定过于笼统，对于补偿主体与范围、评估方法与标准无明确规定，缺乏实践可操作性。资金保障方面，依靠单一政府投入，无法满足资金需求，需构建多元化、全方位的融资体系，推动社会组织和公众补偿、发展市场化融资方式。

（3）海洋生态损害补偿工作的评估与监管。为保证补偿工作的有效开展与改进完善，需要建立科学的补偿效果评估机制。如何设计海洋生态损害补偿效率的测度方法，寻求提高补偿效率的系统方案，有待研究。此外，监管工作仍存在问题，如海洋污染的流动性、跨区

域性导致政府部门管理权限难以划分，部门间互相推诿责任；补偿实践缺乏国民监督，难以保证补偿工作高效完成。只有合理划分政府权限，引导国民监督，做到补偿实践公开透明，才能真正发挥补偿机制的作用。