李青燕

囿于全球战略调整与资源重置，美国总统拜登上台百日内做出全面撤军阿富汗决策。美军自2021年5月开始撤离阿富汗，至8月30日完成撤军任务，宣告结束美国史上最漫长的战争。美国以反恐之名发动阿富汗战争，20年来既没有达成反恐目标，又给阿富汗带来深重灾难，再次证明以军事干预强行对别国进行“民主改造”注定失败。美国是阿乱局主要肇因，对阿和平重建负有不可推卸的责任。美国仓促撤军令其扶植的加尼政府迅速倒台，阿富汗塔利班短期内占领阿全境，重掌政权。阿塔比上次执政时期更加清醒和理性，承诺组建包容性政府，寻求与国际社会建立良好关系，但其政权能否实现长期执政及获得国际社会承认仍面临诸多挑战。周边国家加紧应对阿乱局外溢带来的负面影响，期待阿塔新政权“包容、反恐、睦邻”。中国与各方沟通协作，为促进阿局势平稳过渡发挥建设性作用。

一、美国对阿富汗政策的失败

20年前，美国发动阿富汗战争，以反恐划线圈定联盟，升级行动拉长战线，偏离反恐“初衷”强推“美式民主”。阿富汗逐渐沦为美国军事干涉与强权政治的演练场，同时也成为持续消耗美国国力的“流血的伤口”。20年后，拜登作为第四位经历阿战的美国总统，决意“止损”，以集中有限战略资源应对大国竞争。美国“甩包袱”式撤军引发阿局势剧变，阿塔以破竹之势重返喀布尔，再度取得政权。美军在喀布尔仓皇撤离，重演“西贡时刻”，凸显美国对阿政策的多重失败。

第一，美国凭借军事霸权肆意开启战争，给阿富汗人民造成严重伤害，也让自身深陷泥潭。“9·11”事件后，美国出兵阿富汗，推翻庇护“基地”组织的阿塔政权（1996—2001年），阿整个国家为之承受巨大灾难。长年战乱拖累阿经济社会发展，经济增长内生动力丧失，国家机器运转依赖外国援助。2014年外军大规模撤走，阿GDP呈现断崖式下跌，2015—2020年经济增长率平均为2.5%，人均GDP不足600美元。全国40%的人口处于绝对贫困线以下，失业率超过40%。战火纷飞使10多万阿平民在美军及其盟军的枪炮之下伤亡，1000多万人流离失所。美国学术机构数据显示，截至2021年4月，至少47245名阿平民在这场战争中丧生。美军频繁空袭造成的阿平民伤亡远超美政府公布数据，引发阿民众强烈抗议和国际社会关注。同时阿战也成为美国财力人力填不满的“窟窿”。美国约2400多名军人死亡，2万余人受伤;战争花费高达2万亿美元，平均每天耗资超过3亿美元。正如拜登多次为撤军决定辩护称，美国从自身利益考虑，全部撤军是“最佳选择”。“美国在阿富汗的任务从来不是国家建设”，继续在阿消耗美国战略资源毫无意义。诚然，美国在阿投入主要用于军事安全领域，从中获益最大的是美国军火商。据美阿富汗重建特别监察长报告指出，截至2020年底，仅有1433亿美元用于阿国家重建，只占美在阿总花费的7%;其中大部分还是对阿政府军的培训和武装，经济领域支持基金仅为180亿美元。

第二，美国将“反恐战争”扩大化，反恐行动意识形态化，强行输出“民主模式”只能以失败收场。美国奉行“先发制人”国家安全战略，用武力恐吓在全球拉起“反恐联盟”。军事野心不断膨胀的小布什政府，以伊拉克萨达姆政权藏有大规模杀伤性武器和支持恐怖主义为借口，于2003年3月又开打伊拉克战争，将战火烧至中东。此后不久，小布什提出“大中东伙伴计划”，表示将“首先完成阿富汗和伊拉克的民主重建历史性工作，以便为其他国家指明道路，并帮助世界上这个麻烦不断的地区实现转型”。小布什宣称美国肩负特殊使命和责任，要通过“民主改造”彻底消除来自“大中东”地区的恐怖主义威胁。两场战争极大消耗美国国力，扩张性反恐战略难以为继。后续奥巴马与特朗普政府收缩反恐战线，扶植阿民选政府与打造阿政府军，谋划“退出战略”，试图让“民主改造”成果继续在阿发挥作用。然而，生搬硬套的“美式民主”并不符合阿国情，无法满足阿经济社会发展需要，更是加剧了阿政治“碎片化”趋势。阿大部分农村（约占阿国土75%）仍处于部落社会生态，阿政府执政效力有限，内部派系斗争激烈，腐败盛行。阿历次总统选举难产，要靠美国从中斡旋才能组建新政府。内政外交依靠美国支持的阿政府缺乏民意支持，拥有先进美制武器的阿政府军毫无斗志，其溃败速度超出美国情報部门预测。美国及其盟友不得不大规模匆忙撤离在阿人员，混乱局面凸显美对阿形势误判与运筹能力不足，美“帝国霸主”形象崩塌;同时美国在撤军问题上单方面决策与行动，让西方盟友措手不及甚至感到“背叛”，质疑美政治信誉与可靠性。

第三，美国偏离反恐“初衷”，谋求私利加剧地缘战略竞争，采取选择性反恐致使在阿富汗“越反越恐”。美国打着“反恐”旗号发动阿战，但阿富汗及地区安全局势持续动荡，恐怖组织愈聚愈多。当前在阿富汗和巴基斯坦地区活跃着约20支恐怖组织，密集程度居世界之首。美国反恐并未给阿带来和平与稳定，却制造出新的“安全黑洞”。“伊斯兰国”呼罗珊分支连续在阿制造恐怖袭击，造成大量平民伤亡。贫困、战乱、冲突为恐怖组织滋生壮大提供温床，大量失业青年成为恐怖组织吸纳的“新生力量”。“伊斯兰国”“东伊运”“乌兹别克斯坦伊斯兰运动（乌伊运）”等恐怖组织加紧渗透，“基地”组织可能重新活跃。当前局面主要是美国未从根本上考虑解决恐怖主义问题，而是视阿为打入亚洲腹地的“楔子”，利用阿独特地缘位置，增强美国军事威慑力和谋求地缘战略优势。美国主要精力用于扩建军事基地，持续缩减对阿国家重建支持尤其是经济援助与民生帮扶，阿人民挣扎在贫困和战火之中。美国撤军后又试图一走了之，留下一个“烂摊子”，把承接阿难民的担子压在阿邻国身上，将人道援助责任推给国际社会。另一方面，美国长期选择性反恐，甚至妄图“祸水东引”侵害别国主权和安全，终会自食恶果。2002年“东伊运”被联合国安理会认定为恐怖组织。同年，美国国务院和财政部将“东伊运”列入与“基地”组织有密切联系的恐怖组织名单。但美国在处理该组织的恐怖分子时，却把在阿战中抓获的一批中国籍“东伊运”恐怖嫌犯称为“非战斗人员”，并试图将他们释放。特朗普执政后期，为配合全面对华打压，美国公然撤销对“东伊运”的恐怖组织定性，暴露出美国在反恐问题上“双重标准”虚伪本质和“以恐乱华”险恶用心。拜登政府若不纠正错误，将给中美涉阿合作及国际反恐合作设置障碍。B38838FF-7371-4061-8A06-23ACEAFF21C7

二、塔利班重新掌权与执政前景

美国仓促撤军令阿富汗政府与塔利班之间脆弱的平衡局面顷刻坍塌，阿塔抓住时机，政治、军事和舆论宣传（外交）策略多管齐下，迎来阿塔“2.0时代”。但阿局势发展存在不确定性，阿塔能否巩固新政权、实现长期执政仍面临内外多重挑战。

美国宣布撤军后，阿塔攻势进展之迅速令世人震惊。阿塔自5月从农村转战城市，7月中旬已控制阿境内半数县区，8月上旬连续占领多个省会城市，直至8月15日“和平接管”首都喀布尔。在整个战事推进中，大部分地区并未发生大规模交战，而是多数省区的政府军、警察部队和地方军阀放弃抵抗直接投诚或弃械逃走。除了外军撤离、民心思稳的大环境，阿塔的“速胜”得益于政治、军事和外交策略得当。政治上，“打谈结合”，掌握主动，伺机出击。阿塔利用与美国签订和平协议，将20年抗争打上“反击侵略”“爱国救民”的标签，增强身份合法性与斗争正义性，提升国内外政治动员力。美国撤军之初，阿塔表示与加尼政府的和谈大门依然敞开，缓解外部压力。阿塔还为重掌政权预做外部“铺垫”。发起“全面攻势”之前，阿塔派代表团先后访问俄罗斯、伊朗和中国，与关键邻国就阿局势展开沟通，寻求理解与支持。军事上，阿塔在攻城略地之时，并非一味用强，而是先与当地实权派或部落长老接触，给予安全保障或利益共享承诺，实现从内部瓦解抵抗力量。昆都士、赫拉特、贾拉拉巴德等重要城市均以“和平”方式被阿塔接收。潘杰希尔谷地是唯一阿塔夺权后攻占的地区，除了压倒性军事优势，阿塔先切断谷地通往外界联络线，失去补给与支援的反塔武装不复“当年勇”。舆论宣传上，阿塔重视与部族势力维系良好关系，争取基层民众支持，并利用社交媒体宣示其不同于20年前的主张和做法，展现宽容与温和姿态。占领喀布尔后，阿塔隨即宣布大赦所有的政府官员，并敦促工作人员返回岗位，尽快恢复经济社会秩序，有利于消减民众恐慌，稳定局势。

阿塔着手组建新政府，试图树立温和稳健新形象，但临时政府的政治架构尚未体现足够包容性。阿塔领导人和发言人多次做出积极表态，解决人民面临的问题，满足人民的愿望，致力于构建开放包容的伊斯兰政府，保障妇女的言论自由、就业和接受教育等权益，愿与各国建立良好的关系，决不允许任何人利用阿领土威胁别国。阿塔政治委员负责人阿卜杜勒·加尼·巴拉达尔曾率团与阿政界人士前总统卡尔扎伊、前首席执行官阿卜杜拉·阿卜杜拉、“伊斯兰党”主席古勒卜丁·希克马蒂亚尔等在喀布尔展开磋商。2021年9月7日，阿塔宣布建立临时政府，并公布临时政府架构与部分政府官员名单。阿塔最高领导人海巴图拉·阿洪扎达将以“埃米尔”身份领导国家，内阁成员主要有阿塔元老、最高领导委员会负责人穆罕默德·哈桑·阿洪德出任代理总理，巴拉达尔出任代理第一副总理，奥马尔之子、军事委员会负责人穆罕默德·雅各布出任代理国防部长，“哈卡尼网络”负责人西拉杰丁·哈卡尼出任代理内政部长，上届政府内阁成员阿米尔·汗·穆塔基出任代理外交部长等。阿塔随后又公布两批包括代理商务部长、代理公共卫生部长、总理政治副手等在内官员名单，增加少量少数民族人士，但仍无女性成员。显然，重要核心职位均由阿塔元老级成员担任，在阿塔内部“德高望重”，号召力强或拥有实权，有些在阿塔上届政府中担任过要职。内阁成员民族构成也比较单一，主要来自普什图族，塔吉克族、乌兹别克族、哈扎拉族等少数族群，在临时政府中的代表性严重不足。

阿局势仍在演变中，内外矛盾交织，和平重建进程难以一帆风顺。未来阿国家重建主要涉及政治架构完善、宪法制定、军队组建、经济社会秩序恢复等关键领域安排，将是一个相对缓慢的过程。阿国内政治生态复杂，教派、部族利益交错，且由于地缘位置重要，大国博弈下“代理人斗争”在阿从未停歇，历史上对任何一届政府都是考验。阿塔政治架构与施政方针正在形成，当前面临内部治理、民生困境和国际社会承认等迫在眉睫的严峻挑战。一是阿塔成员为主的普什图族与其他少数族群权力分配矛盾凸显，以及阿塔内部强硬派（军事委员会）与温和派（政治委员会）之间权力争夺激化，一方面将掣肘阿塔组建包容性政府，另一方面易引发阿塔内讧，动摇其执政基础。从目前公布的内阁成员名单来看，阿塔毫无悬念将主导阿内政外交走向，少数族群参政空间有限;阿塔内部权力架构强硬派逐渐占据优势，可能导致其内外政策更趋保守，尤其在妇女权益等领域缺乏灵活性。二是阿经济脆弱且严重依赖外援，美国对阿塔“卡脖子”，令阿经济处于崩溃边缘，并进一步加剧阿人道主义危机。美国冻结阿中央银行约95亿美元资产，国际货币基金组织也暂停向阿发放现值约4.6亿美元特别提款权。阿货币汇率暴跌，物价飞涨，人民生活难以为继。世界粮食计划署已发出警告，1400万阿富汗人面临严重饥饿，冬季的到来将令阿粮食危机雪上加霜。三是为纾解内外困局和参与国际事务，阿塔亟须获得国际社会承认，但面临美国为首的西方国家制裁施压。国际社会对阿塔政权仍持观望态度。联合国秘书长古特雷斯表示，当前与阿塔保持接触是“必要的”，“向阿提供人道主义援助是当务之急”。但美国甩锅推责，无视阿民生艰难，在国际社会援阿合作上制造障碍，并以冻结阿外汇储备作为政治筹码，继续对阿局势施加影响。

三、阿富汗局势对周边国家的影响

阿变局对国际形势、地区格局和安全稳定产生重要影响。阿局势处于由乱及治关键阶段，局部冲突、难民危机、恐怖外溢等风险犹在。国际社会和地区国家尤其是受溢出影响最直接的阿邻国着力应对挑战，同时对阿局势发展影响力上升。

1.俄罗斯与中亚国家重点防范安全风险外溢

由于中亚国家与阿富汗有着漫长的边界线，尤其担心阿乱局刺激该地区恐怖组织活跃而增加安全风险。同时，阿毒品生产和走私猖獗也令中亚国家深受其害。美国宣布撤军后，塔吉克斯坦对阿局势保持高度戒备，总统埃莫马利·拉赫蒙要求“确保最高级别战备状态”。塔吉克斯坦于2021年7月22日举行该国有史以来最大规模军演，23万人参加，并动用超过1000辆军车、数百门火炮和迫击炮。乌兹别克斯坦自2021年6月以来部队进入战备状态以应对阿紧张局势。俄罗斯调整在中亚国家军事部署，2021年8月上旬与乌兹别克斯坦在乌阿边境铁尔梅兹军事基地举行俄乌联合军演，并接连与乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦在塔阿边境附近举行三国联合军演。俄罗斯还主导召开集体安全条约组织（集安组织）特别会议，商讨应对阿局势潜在威胁。俄罗斯与集安组织成员于2021年9月展开“边界-2021”联合军演，并在10月举行了更大规模演习。此外，俄罗斯坚决反对美国借阿问题筹谋在中亚设立新的军事基地。俄罗斯向中亚国家发出警告，给美国提供军事基地或收留曾跟美军合作的阿雇员将给自身带来风险。在难民问题上，俄罗斯总统普京也批评西方国家寻求让中亚国家收容阿难民，使极端武装分子可能趁机渗透进入中亚和俄罗斯，加剧本地区安全动荡。B38838FF-7371-4061-8A06-23ACEAFF21C7

2.印度与巴基斯坦在阿富汗影响力此消彼长

阿富汗对印巴两国均具有重要战略意义，鉴于印巴长期对抗，双方视彼此在阿利益为零和博弈。伴随美国推进撤军计划，印巴在阿较量愈加激烈。美国有意让印度填补撤军后的地区“权力真空”，印度也跃跃欲试，但阿塔重新掌权给印度对阿政策带来巨大冲击。印度火速关闭驻阿使领馆，并紧急撤侨。印度对阿局势发展主要有三方面担忧：一是基于宗教、历史因素，阿塔政权对印度“不友好”。印度曾与以反塔“北方联盟”为主体的阿政府关系亲密，展开经济与军事合作。美撤军阿塔反攻之际，印度还向阿政府军提供武器弹药，遭到阿塔警告。二是印度在阿多年经营恐付诸东流，未来与阿经贸合作等可能受限。印度近20年来在阿投资和对阿经援约30亿美元，援建议会大楼、萨尔玛水电站和扎兰杰—德拉拉姆公路等项目，但不受阿塔欢迎，阿塔已呼吁印度结束在阿基建项目。三是阿塔与反印武装组织“虔诚军”“穆罕默德军”等有着千丝万缕的关系，印度尤为担心阿塔执政对印控克什米尔地区带来安全威胁。另一方面，巴基斯坦乐见阿塔重新上台，可以预见阿塔政权奉行亲巴政策，巴阿关系将迎来春天。巴是承认阿塔前政权的三个国家之一，并一直与阿塔保持特殊关系。尽管巴此次尚未表态承认阿塔新政权，但巴总理伊姆兰·汗多次呼吁国际社会应鼓励阿塔践行承诺，并加大对阿人道救助力度。阿塔若实现长期执政将有利于巴改善地区与国际环境及扩大在伊斯兰世界影响力。同时，随着阿塔巩固执政基础，相对于巴的战略自主性将增强，巴也面临如何与阿塔政权重新调试关系及在反恐、经贸等领域展开合作。

3.中国为阿富汗和平重建发挥建设性作用

作為阿的友好近邻和真诚朋友，中国始终奉行面向全体阿富汗人民的友好政策。在阿局势演变中，中国为促进阿局势实现平稳过渡积极施加正面、积极影响。中国始终尊重阿主权独立和领土完整，支持阿人民自主选择符合本国国情的发展道路，鼓励阿组建开放包容、有广泛代表性的政府，奉行温和稳健的内外政策，坚决打击各类恐怖势力，同各国特别是周边国家友好相处。中国认为，地区国家对阿塔政权的期待主要是包容、反恐和睦邻，这需要各方充分沟通、加强合作，共同为阿和平重建营造良好外部环境。中国领导人近期主持或出席多个涉阿问题多边机制会议，并同俄罗斯、巴基斯坦、中亚国家、美国、欧盟、伊朗、土耳其等重要涉阿攸关方开展密切沟通互动，为推动阿早日实现和平稳定提出中国方案。中国希望阿早日恢复经济金融秩序，反对对阿经济制裁，呼吁国际社会向阿提供紧急人道主义物资援助。长期以来，中国一直在各方面支持阿富汗的基础设施和社会民生建设，援建了喀布尔大学中文系教学楼、国家职业技术学院、喀布尔市共和国医院和坎大哈“中国医院”等多个民生项目。中国对阿无偿援助累积已达数十亿元人民币。面对阿当前困境，中国为阿富汗人民“雪中送炭”，已决定向阿紧急提供价值2亿元人民币援助物资，包括粮食、越冬物资、药品和疫苗等。从长远看，中国愿帮助阿逐步培育自主发展能力，融入区域经济合作和互联互通网络，恢复经济“造血”功能，实现经济社会发展，利于标本兼治解决阿难民问题和打击恐怖主义。

（作者系中国国际问题研究院发展中国家研究所副研究员）B38838FF-7371-4061-8A06-23ACEAFF21C7