吴昌

1 问题的提出

推进应急管理体系和能力现代化，既是一项紧迫任务，又是一项长期任务。在这其中，完善基层应急保障体系建设具有重要的现实意义[1]。应急管理工作的实践已经充分表明，完善的应急保障体系是有效应对突发事件、快速恢复社会秩序的重要支撑。

临安区地处浙西山区，辖5个街道、13个镇，270个行政村、36个社区，常住人口近60万，地域面积3126.8平方公里，东西长100公里，森林覆盖率81.93%，西北部山区海拔平均1500米，东南部平均数十米，地势起伏大，地形地貌复杂、土质疏松，有两个省级暴雨中心（清凉峰一带梅暴雨中心、天目山台风暴雨中心）。可以说，临安区自然灾害风险的复杂性、交互性、危害性以及救援难的特征较为显著，森林火灾、小流域山洪、泥石流、生物灾害等险情灾情易发多发。随着应急管理体制改革不断推进，临安区自2019年以来，全力探索建立综合性应急管理体系，现已形成应急管理基本架构，以国家、省、市、区试点为契机推进提能增效，指挥系统、气象预警、预案体系、救援队伍等基础保障性工作不断夯实。但从临安区的工作实践看，基层作为应急管理的“前沿阵地”，在当前复杂多变的公共安全形势与快速发展的经济社会形势下，存在一些困难和问题[2]。为此，本文以临安区应对自然灾害的实践为视角，通过走访、座谈、文献阅读等形式，对临安区在应急管理机构改革后，尤其是应对2019年“利奇马”台风和2020年超长梅汛期的工作实践基础上，就其中遇到的困难和存在的问题进行了分析，并提出了相关建议，以期对推进基层应急体系建设和提高基层治理水平有所裨益。

2 临安区应急保障体系建设中存在的主要问题

2.1 应急管理人才力量配置不足

2.1.1 应急管理局层面

应急管理局成立后，整合了原区安监局、区政府办公室、区民政局、原国土资源局、区水利水电局、原林业局（农业局）等多个部门相关职责，并承担了区安全生产委员会、应急委员会、防汛防台抗旱指挥部、森林防灭火指挥部、减灾委员会、防震减灾工作领导小组等6个议事协调机构职责。作为新组建的单位，基层改革还处在推进、磨合阶段，新同志、新业务都有一个适应期。同时，与其他部门处于同一层级，更多的是属于业务指导关系。就目前看，该局班子成员和中层干部大多都不是业务骨干出身，综合协调型和防汛、减灾等业务人才匮乏，造成应急管理专业性薄弱。虽然该局整合了多部门职能，但现有内设机构与职能不匹配，与其他部门单位关系也不够明确、不顺畅，尤其是相应的专业人员并未转隶，造成目前应急管理局缺少业务专业干部，机关大量借用下属事业单位干部，人员力量不足，无法有效发挥作用。

2.1.2 镇（街道）层面

调研摸底情况显示，区级层面已经形成了由区委常委、常务副区长统抓大应急的初步格局，而到了镇（街道）层面，虽然都设立了综合指挥室，明确了应急管理分管领导，但作为一个统筹性的科室，如何统、怎么统的问题非常突出，且应急管理由多位领导分管、人员变动较快，导致其对分管业务内容熟悉程度不高，统筹协调差。

2.1.3 村（社区）层面

村两委、普通党员和网格员等是所在区域的主要力量，但是年龄上普遍较大、文化水平相对偏低，整体上缺乏专业性、连续性、系统性，制约了应急管理事业发展，应当说，应急保障体系管理工作在末端落实受到很大影响[3]。

2.2 现有应急救援队伍无法满足需要

2.2.1 政府方面

目前主要是依托消防为主的应急救援队伍，但主要分布于三个镇（街道），且每支队伍人数较少，无法有效覆盖中西部森林密集地区。在业务主责上更多的是在城区（中心城镇），针对该地区森林防灭火、地质灾害等应急救援队伍建设相对较弱。而基层应急管理工作大部分由地方基干民兵、防汛、森林防火等队伍承担，而这些队伍人员数量有限，专业能力欠缺，难以承担重任，未能具备专业、快速反应能力。

2.2.2 社会力量方面

尽管在消防综合救援的基础上，该区依托四支社会救援力量，组建了森林灭火连、地质灾害救援排、防震减灾救援排，但由于缺少统一管理，存在队伍不稳定、专业能力不高、难以形成合力等问题。同时，由于政府部门与社会力量之间存在分工协作不明确、两者之间信息的不对称与不透明等问题，致使社会力量的参与行为与参与效果大打折扣，影响了应急救援的效率。

2.3 应急物资保障缺少统一布局

2.3.1 物资储备布局不够合理

在应急物资分类管理的现状下，各有关单位对于物资管理的目标、任务各不相同，库点布局没有全区性统一规划，物资储备种类不系统，存在低水平重复建设、布局不合理等问题。全区现共有3个区级救灾物资储备仓库，分别分布在三个镇（街道），对偏远但同时又是灾害高发地区的辐射救援能力有限。

2.3.2 物资储备方式较为单一

目前该区应急物资储备以实物储备为主，合同储备、事前协议等市场化储备所占比重较小，应急物资储备的种类、数量及保障的时效性都难以满足突发事件需求。例如，帐篷、排水泵、发电机等应急救灾物资分散于各单位，配置数量也不多，险情突发时需要集中调度。特别是要应对泥石流等险情所需的重型起重设备，没有常规配置，主要还是靠借调使用。

2.3.3 物资调配落实不够有力

由于应急指挥车辆、通信设施、应急救援特种装备缺乏，特别是由于缺乏可操作的细则，紧急情况下应急物资的装卸、流转、使用效率较低，突发事件发生后缺少第一时间应对的必要物资和工具，影响了应急物资保障工作的顺利开展，如防火带建设、水毁修复、日常勘查等工作。

2.3.4 物资保障信息化建设不足

尽管灾害监测预警网络已经初步形成，但由于各部门积累的数据资源分散在各自信息化系统中，信息化平台不完善，尚未形成整体统筹、综合调度格局。信息传输大多还是依靠文件、会议、电话等形式，运用大数据、物联网、云计算、人工智能等信息化技术十分欠缺，未能形成上下贯通、左右衔接的应急管理信息资源互联共享模式，数据资源整合与共享需求突出。同样，因部门之间、单位之间缺乏信息沟通和资源共享，针对各类应急物资储备的种类、规模、结构、布局，缺乏系统、全面、定期评估，影响物资保障效率。

2.4 应急预案操作性实效性不够强

2.4.1 预案编制与执行脱节

虽然各单位对预案编制非常重视，但一些部门单纯为编制而编制，或为迎接检查，预案通过后常常被束之高阁。出于行政经费和正常工作考虑，预案缺少常态化演练，不组织或不认真组织预案演练，走过场，搞形式，演练成“演戏”，针对性不强，达不到演练的目的。没有对演练中存在的问题和缺陷作详细记录和总结，应急预案动态化管理不足。

2.4.2 预案操作不够便捷

一方面，预案内容、处置程序和方案繁琐难懂，加之受人员素质、技术水平、专业知识等多种因素的限制，相关领导和工作人员自身在预案中的角色、责任和功能不清晰，无法真正有序高效应对突发事件。另一方面，部门救援力量因隶属关系不同、利益差别等原因，不同预案衔接性不够，应急救援现场往往存在多头指挥，各救援力量基本处于各自为战状态。特别是对不同应急事件应由哪些人到场也无规定，以致发生突发事件时，几乎所有人全部到场，既影响正常工作，也加重事件发生所在地政府、部门或具体单位的负担。

2.4.3 预案宣传与技能培训不足

由于对应急救援宣传教育和培训的认识不到位，重视程度不够，没有有效地开展各种形式的宣传教育活动，群众对应急救援知晓度不高，人员参与面狭窄。有的单位虽然有预案，但没有真正做到向相关群众公布，即使是在本单位也不是人人皆知。如工作人员在内的许多群众缺乏必要的自救、互救安全知识和现场逃生能力。有的演练不具规模，群众参与度低，起不到指导群众、调度大范围人群应急的效果。

3 完善基层应急保障体系建设的对策建议

3.1 强化党政领导应急管理责任

3.1.1 转变应急管理理念

按照“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”应急管理体制要求，切实转变观念，把党的领导落实到应急管理各领域、各方面、各环节，推动应急管理机构改革后由“物理变化”向“化学反应”转化。

3.1.2 完善制度强化落实

以《关于加强基层应急管理体系和能力建设的指导意见》（浙委办发〔2020〕27号）为依据，按照“属地管理”和“谁主管、谁负责”原则，细化尽职履责标准，如在西部山核桃等产业区划定专门负责人。建立健全镇（街道）和部门应急管理工作负责制和责任制，如落实人员调配、办公点、装备等。将应急管理列入村（社区）自治管理的重要内容，明确村（社区）基层群众自治组织工作机制，推进应急管理工作融入基层社会治理“一张网”建设。同时，建立落实追责机制、容错免责机制、纠错机制。

3.1.3 加大经费保障力度

将应急保障资金列入各级财政预算，按照规定设置预备费，保障突发事件处置需增加的经费；区镇（街道）两级应急管理、执法装备、日常办公、人员岗位等经费以及专业应急救援队伍和综合性救援队伍建设与工作经费纳入同级财政预算，切实解决基层应急管理工作人、财、物等问题，尤其是在对全区自然灾害风险普查基础上，根据不同地区情况，进行科学合理分配，要对中西部多山多林地地区有倾斜。

3.2 全面彻底厘清职能职责边界

3.2.1 找准角色定位

按照“统”“分”原则，厘清应急管理部门作为业务部门和综合部门的两个角色，强化管行业、管业务、管生产经营，必须管安全生产和灾害防治，进而发挥好应急管理部门的综合优势和各相关部门的专业优势[4]。

3.2.2 明确职责分工

由于应急管理工作具有急难险重和点多线长面广的特点，需要跨部门、跨层级、跨阶段和跨区域的综合协调。为此，在全区风险普查基础上，需要通过细化实化“三定”规定职责，彻底厘清“左右”“上下”部门层级之间的职责边界，并就事权划分、内部职责的分解融合、职责的衔接等提出具体要求，尤其是明确存在交叉或模糊的职责问题，同步编制职责边界清单，编制《应急管理领域“属地管理”事项主体责任和配合责任清单》，实现责任链条完整闭合[5]。在“防、抗、救”环节，明确每项职责边界事项的牵头部门作为主办部门，各涉及部门为协办部门，厘清主办、协办关系，并由牵头部门负责起草《职责边界事项工作规则》。

3.2.3 强化考核监督

在强化牵头部门责任的同时，必须依法赋予其组织权威，以制度化手段确保协调能力，明确赋予各职责边界事项的牵头部门一定的评价权，评价结果作为绩效考核的重要内容。同时，及时开展机构改革“回头看”，针对运行过程中出现的新情况、新问题，通过专题协商、会议纪要、签订备忘录等形式，进一步完善细化职责分工，消除盲区，化解矛盾分歧。

3.3 着力加快应急管理人才建设

3.3.1 合理优化人员配置

统筹调配全区编制资源，为应急管理部门配齐行政编制、调整划转应急服务保障事业机构并新增事业编制。推动编制资源下沉，明确用于镇（街道）专兼职应急管理人员编制数，强化镇（街道）应急管理队伍建设，尤其是要加大中西部地区人员配置。同时，应针对各类重大危险源建立相应的专家库，搭建应急管理专家参与应急管理工作的平台，拓展应急管理专家出谋献策的渠道，充分发挥应急救援专家组在应急救援准备和应急救援中的参谋咨询作用。

3.3.2 强化应急人才培育

结合地方实际，进行应急各类专业人才培养，每年进行管理人才与救援队伍的专业培训，加强应急管理学位教育。大力培养和选拔应急救援志愿者，对所有的志愿者按照国家标准进行培训，使其掌握各种救援技能，取得相应的资质，实现弥补专、兼职救援力量不足的矛盾。

3.3.3 抓好选人用人导向

强化应急管理人才选人用人导向，明确应急管理人才准入分类标准，科学设定岗位，通过公务员考试、事业单位招聘等方式，向社会公开招录一批有志于从事应急管理人才。在岗位选拔和任用上，向应急领域人员有一定倾向，探索建立优秀干部人才库及动态调整机制，科学合理使用干部，加强培养教育，使得用当其时、用其所长。

3.4 切实加强应急救援队伍建设

3.4.1 建设区级应急救援队伍

结合本区域自然灾害形势和处置突发事件的实际需要，兼顾政府财力、物力和人力，完善充实防汛抗旱、森林消防、地质灾害等专业应急队伍，加强资源整合，尽量减少或避免重复建设，以发挥现有资源、实现“一队多用、一专多能”的有效措施，建立“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”应急救援体系、提高应急救援能力。可依托公安消防部队，建设分布于东中西的三支区级综合性应急救援队伍，作为主体力量参与应急救援，每支队伍人数可控制在50人左右，以地质灾害救援、森林消防为主职，突出专业救援，也是一支综合性救援力量，兼顾汛期防汛等的专业应急保障救援力量。同时，同步建设区应急救援综合培训基地，由以上三支队伍承担对镇（街道）和社会救援力量的业务指导，以加强应急专家队伍、消防救援、社会救援力量、镇村综合救援队等队伍骨干的培训演练和沟通交流，提升全区应急救援队伍力量。

3.4.2 配强镇（街道）应急救援队伍

优化整合镇（街道）本级综合应急救援队伍，梳理镇（街道）本级由机关干部或其他人员组织的森林消防队伍、基干民兵队伍、抗洪抢险队伍、消防救援队伍等情况，整合人员力量固化形成一支“一专多能、一队多用”的综合性应急救援队伍。同时，可充分整合临近镇（街道）应急管理所与消防救援中队的人员力量、救援设备等资源，形成具体工作相互协作、互通有无、分线指导的联合救援队伍[6]。鉴于西部地区灾害易发多发，容易造成通讯、道路中断等情况，可探索建立一定的空中救援力量。

3.4.3 抓实村（社区）应急救援队伍

建立和优化村（社区）防灾减灾信息员和平安网格员队伍，对安全生产、隐患排查、消防安全等要求进行明确，按一套班子、一批人马同步推进村本级平安建设和安全生产等相关工作。可进行跨村（社区）应急救援队伍建设，实现“资源共享、优势互补、互相促进、共同提高”。

3.4.4 助力社会应急救援队伍

积极倡导企业和社会各界以各种方式为社会救援组织提供专业应急物资保障，缓解普遍存在的资金不足难题。按照《浙江省安全生产委员会关于培育支持社会救援力量发展的指导意见》（浙应急救援〔2019〕83号）文件精神，探索建立对社会化救援队伍和志愿者救援队伍的支持帮扶机制、奖励机制、宣传机制、演练培训机制和与应急救援成效挂钩的补偿机制等，规范队伍管理，提高队伍应急处置能力，推动社会化救援队伍可持续发展。加强政策法规指导与帮助，给予救援队员身份的认可和必要的一些权限，为快速实施救援开辟“绿色通道”，推动社会应急力量依法有序参与应急救援行动。

3.5 加快推进应急物资保障建设

3.5.1 优化区域物资储备布局

围绕应急管理体系改革的主要目标，区级层面统筹强化全区应急救援、安全防控力量和物资装备建设，合理规划建设区级应急救援保障中心，充实完善已有保障中心，对偏远但同时又是灾害高发地区增设保障中心，实现应急保障资源配置有效全覆盖。在此基础上，合理调剂现有政府相关仓储及房产资源，建设专业应急物资仓库，构建辐射全区的“主仓+分仓”，覆盖“区-镇街-村社”三级为特色的公物仓仓储格局，提高物资分级保障、综合管理和统筹调配能力。

3.5.2 完善应急物资储备体系

综合考虑地区自然灾害突发事件发生规律和需求、应急物资属性、可操作性和经济性等因素，研究提出实物储备、生产能力储备、商业储备、社会化储备等多种存储方式相结合的储备体系。建立应急物资储备联席会议制度，研究制定应急物资储备管理制度，明确应急物资储备结构、储备方式、审批流程及监督管理等要求，对全区应急物资储备有关工作实施检查指导等。充分发挥市场作用，加强资金政策扶持和标准引导，推进政府与市场的应急物资信息资源共享，依托数字赋能，打通工业生产、物资需求、市场供应链、调度分配等数据，构建部门与应急物资生产销售企业的供需衔接功能，促进各类储备方式发展。

3.5.3 确保物资高效调配到位

建章立制，按照轻重缓急、物资缺口程度及就近原则科学合理分配防控应急物资，切实做到“统一管理、统一审批、统一调配、统一信息报送”，精准调配各项应急物资。建立跨部门、跨区域的应急物资保障快速互助机制，提高资源的整体利用率。同时，完善应急物资征用补偿机制，根据突发事件等级、发生区域等情况，确定补偿主体，明确分担比例，使应急物资征用工作有章可循、有法可依，鼓励生产企业、经营单位、组织团体等参与应急物资共享。此外，对防火隔离带、水毁修复、防洪设施等基础建设落实情况，要加强监督、反馈和考核，确保物资“用在刀刃上”“用对地方”“用到位”。

3.5.4 加快物资保障信息化建设

以数字化建设为契机，依托消防、交通、城投等单位，强化应急物资信息管理功能。各有关部门和单位要完善各自信息系统功能，建立健全种类完备、储备充分、更新及时、覆盖全面的应急救援设施信息库，推进“应急一张图”等项目落地，实现与区应急平台的联通对接和数据交互，切实掌握和处理应急物资“有什么、有多少、在哪里、如何调”等情况。加快建立有线和无线相结合、基础电信网络和机动通信网络相配套、多种路由共存的应急通信网络系统[7]。

3.6 提升应急预案实用性针对性

3.6.1 完善应急预案编制

在预案编制过程中，加强预案涉及人员的参与，以增加不同人员对预案内容和环节的熟悉程度，并提升预案的实际操作性。为避免因人员变动导致预案难以操作的情况，各类预案的指挥机构、工作组、应急队伍的负责人可只明确到职务，不细化到个人；应急队伍组成人员、应急保障资源等需细化到个人内容，可作为预案的附件，简化应急手册，制定岗位“个性化应急图”，使应急手册做到“一目了然、一应俱全”。

3.6.2 强化应急预案演练

督促和引导救援力量结合自身特点，组织开展包括救援人员在内的有针对性的全员安全教育和培训，有计划地组织开展各种形式的应急演练工作，预案演练要注重实效，增强预案演练场景的仿真程度，达到检验预案、磨合机制、锻炼队伍的目的。实行扁平化指挥管理，避免在实际应急救援行动中出现互相推诿的情况，或由于指挥系统过大、层级过多出现重复下达命令的情况，造成整个应急行动效率低下甚至造成应急行动失败的严重后果[8]。

3.6.3 加强宣传与培训

将群众自救互救为内容的宣传教育纳入应急宣传教育总体规划，依托文化礼堂、党群服务中心等作为应急救援宣传基地，推进应急救援知识进校园、社区、部门等。拓宽宣教渠道，创新宣教形式，尤其是对森林消防、防汛抗旱等业务做统一的宣传，提高广大群众的防范意识和自救能力，掌握常见的事故自救互救方法。同时，根据各地、各单位情况，严格开展演练，丰富演练内容和形式，提高群众的参与度，检验应急宣传与培训效果，在全社会营造重视预防、共同抗灾、全力减灾的良好氛围。

4 结语

总之，完善的应急保障体系是有效应对突发事件、快速恢复社会秩序的重要支撑，也是推进应急管理体系和能力现代化的重要内容。需要指出的是，应急管理改革是在全面深化改革的大背景下的重要内容，许多基层部门、单位和人员强调应急保障体系建设或者整个应急管理工作中遇到的很多问题是基层政府解决不了的，必然涉及强化顶层设计，但除此之外，有许多需要基层不断深化探索实践加以完善。推进应急管理体系和能力现代化，必须着力巩固基层应急管理这一重要基石，着力解决基层应急保障体系建设中存在的困难与问题[9]。由此，才能全面贯彻落实习近平总书记关于应急管理和安全生产重要论述精神，努力打造以“大安全、大应急、大减灾”为背景的基层应急保障体系。