■ 曾自立 温州市消防救援支队

消防工作与地方经济息息相关，火灾数据不仅与地方经济的量有正比关系，很大程度还取决于地方经济的产业结构。过去，企业以资源能源的大量消耗和低廉的劳动力成本带来高速增长，新常态下，劳动密集型生产将会被资金密集型、技术密集型生产所逐渐代替，分散型生产势必被集约型规模化生产的成本优势所挤压。以温州市为例，“低、小、散”的旧有产业结构仍然存在，劳动密集型企业仍然是实体经济的支撑，但新的业态不断产生，社会火灾防控的难度日益增加，如何做好社会面上的火灾防控工作，是摆在市、县两级政府和消防部门面前的实际难题。消防监督执法工作对于减少社会火灾隐患、教育群众树立正确的消防安全观念和安全行为发挥了重要作用，但在以往消防监督执法的具体实践中，也暴露出执法理念落后、方法简单粗暴、重处罚轻教育等短板。随着政府职能的转型升级和消防执法领域改革的不断深入，势必对当前消防监督工作提出了更高的要求，消防监督执法体系面临凤凰涅槃般的重塑。

一、抓好基层消防监督执法的现实意义

（一）政府职能转变对消防监督执法工作的影响

国务院办公厅在年初下发了关于深化“放管服”改革转变政府职能的工作意见，针对行政部门前置审批、执法监督、优化服务等方面提出了明确具体的要求，“双随机一公开”监督模式正是在“放管服”的大背景下推出的一项具体执法举措。目前，“双随机一公开”已经在消防监督执法中运行，意味着消防监督执法职能更侧重于事中、事后监管，消防监督工作更加规范化，也更加具有针对性。“双随机一公开”的监督执法模式改变了以往消防监督大包大揽的做法，从“横向到边、纵向到底”的全覆盖模式转变为更加精准高效、公开透明，以尊重单位的自主消防安全管理为主导，提倡服务理念。“双随机一公开”的推行杜绝了无效和违规的监督执法行为，进一步提升监管效能，减轻市场主体负担，优化市场环境。

（二）乡镇、街道消防监督管理是消防监管架构的完善

乡镇、街道消防监督管理体系的建立，一是有利于提高消防动态监管能力。消防监督管理工作紧紧围绕乡镇（街道）内的不同行业、场所、住宅等开展排查、检查和巡防巡查，不仅能及时发现“常见性”火灾隐患和“习惯性”消防违法行为，还能针对不同时段、不同季节可能发生的火灾特点，有重点地部署工作，确保监管到位、责任到位、落实到位。确保消防动态监管到位，以每一个网格的安全来保证一个地区的安全，以每个场所的安全串联全局的安全。二是有利于增强小型场所的火灾防控能力。“低、小、散、乱”场所一直是消防安全管理工作所面临的难题。通过建立乡镇、街道一级的基层消防监管体系，一方面能将管理触手延伸到平时难以触及的小型场所，逐步强化对小型场所的消防检查、法律知识宣传，同时还能逐步明确这类场所火灾隐患整改的主体责任，加大隐患整改力度；另一方面，通过加大对小型场所的巡防频次，能切实掌握火灾隐患整改的进度，及时帮助单位出谋划策，制定出切实可行的整改计划，将隐患整改落到实处，从而实现火灾预防的目标。

二、基层消防安全管理待解决的问题

（一）认知定位不明

基层消防安全管理工作面临着诸多问题，其中之一便是责任主体认知定位不明，主要体现在以下两个方面：一是认知错误。社会单位和群众普遍认为，消防监督管理是消防部门的“分内事”，乡镇、街道的日常工作任务已经相当繁重，在现有人员配置条件下，无法再承担消防监督管理的“额外”工作。二是责任主体职责定位不明。消防监督工作三级管理制度已经推行多年，但是乡镇、街道消防监督检查的范围和数量应当如何划分和确定一直没有统一的标准。最常见的是单位往往要接受消防机构和派出所的双重检查，更要接受消防管理工作站、社区消防工作室和村消防安全管理员的多重检查。而从实际执法效果来看，要么就是对部分单位投入了过多的行政干预，要么就是一些单位或场所没有被覆盖到，出现大片的执法覆盖空白，无法从根源上解决实际存在的问题。

（二）监管权责不清

部门间信息孤岛严重，有些部门单位审批、注册等信息未第一时间推送至监管部门和乡镇（街道），监管部门和属地镇街平时排摸、积累不够，导致底数不清、情况不明现象较为突出。部分领域没有明确行业主管部门，监管存在部门、属地间责任不清现象。乡镇应急管理机构不具备执法主体资格，看的多、发现的少，检查的多、执法的少。政府机构改革后，公安与消防的执法协作机制缺乏顶层设计，履职积极性普遍弱化，出现了不想管不愿管的尴尬境地。从2019年10月1日开始，消防救援机构全面实行“双随机、一公开”抽查，面对量大面广、问题不少的一般单位和“九小”场所，基层消防监督员抽查比例非常低。

（三）部门边界模糊

当前，基层普遍存在责任边界划分不清的情况，往往认为消防救援机构监管消防安全重点单位为主，派出所主要监管其列管单位，属地乡镇（街道）监管居住出租房、合用场所等其他单位，消防救援机构、公安派出所对部分一般单位是开展抽查。由于乡镇（街道）消防工作站和安监站（所）人员又十分有限，与辖区单位数量严重不匹配，导致大量单位处于失控漏管状态。

三、加强基层消防安全管理的建议

近年来，省政府不断推动行政执法中心下移，全面推进城乡统筹的跨部门、跨领域综合行政执法，建立权责统一、权威高效的行政执法体制，切实增强基层政府治理能力和社会管理水平。

（一）明确监管责任

一是打通信息孤岛。依托大数据管理机构对各部门、各乡镇（街道）数据信息进行统一管理，按照能公开尽公开原则将单位基本信息推送至相关监管部门和属地镇街。在走访、排查过程中对各单位推送的基础信息进行核实比对，及时完善单位信息、剔除无效信息，做到基础信息基本准确。二是落实单位定责定格。对所有单位进行分门别类，逐一明确所属行业及监管部门，对无明确行业监管部门的，由属地政府指定监管部门；以基层网格为单位，为所有单位标识网格定位，确保不漏检失管。三是丰富乡镇执法手段。大力推行乡镇（街道）委托执法，赋予其更多的执法权限，做到权责一致。协调公安机关规范日常消防监督检查和消防违法行为查处，固化提升公安派出所消防安全监管职能。结合中央关于乡镇（街道）实行综合执法力量整合的要求，将消防安全纳入乡镇（街道）综合执法队伍的重要职责。

（二）保证委托执法的业务水平

《中华人民共和国行政处罚法》规定：受委托组织必须是依法成立的管理公共事务的事业组织，必须具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员，对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应该有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定，受委托组织必须明确专门的从事消防执法的人员，取得相应的消防执法资格。不难看出，消防监督工作具有较强的专业性。而目前的消防监督管理工作机制中仅对县级消防机构定期指导制度进行了规定，而这一制度仅仅是一种应急的机制，无法从根本上解决执法人员消防业务技能薄弱与日益繁重的消防监督管理工作之间的矛盾。基于此，笔者建议首先要明确从事消防执法工作的人员必须要掌握的知识体系和需取得的消防监督执法资格证书；其次是要将消防业务技能测试纳入乡镇、街道消防机构的管理机制中去，并作为重要测评指标之一。

（三）加强业务指导培训

一是落实定期指导。推动消防机构监督执法人员分片包干，定期深入乡镇、街道消防管理工作站、公安派出所开展工作指导，推动基层履职尽职；协调综治部门将消防安全纳入网格员培训内容，定期组织核查检查人员、网格长（员）开展集中培训或跟班作业，强化消防安全监管水平。二是制定工作指导手册、视频。结合各地单位消防安全特点，编印通俗易懂的消防安全培训教材、工作手册和示范视频，明确消防安全排查、整治的技术标准，指导相关人员掌握排查重点、整治标准和工作要求。三是切实开展轮训。全面开展政府专职消防队、社区微型消防站人员轮训工作，不断规范场地建设标准和日常运行制度，最大限度发挥多种形式消防队伍在隐患排查、消防宣传、应急处置等方面的作用。