陈荣昌

(湖南大学 法学院，湖南 长沙 410082)

随着信息技术的颠覆性迭代升级，网络空间成为各类主体共享信息、交流情感的重要场域。在网络技术与网民规模效应叠加影响下，基于各类主体对话交流、资讯传播等需求而生成的信息内容规模庞大、样态繁多。作为网络空间的基本元素，网络信息内容既涵盖网络空间各类主体上传、存储和传播的各类文字、图像、音频、视频信息；也包括网络游戏、网络文学、网络音乐等网络文化产品承载的价值内容。[1]在全面推进依法治国新时代，法治成为网络信息内容治理的基本底色，加之其治理复杂性的客观存在，有必要从学理层面剖析不同信息内容呈现的类型化特点，结合法治要求对不同类型网络信息内容的治理策略进行探析。

一、复杂性：网络信息内容治理的现实情境

在虚拟性与去中心化并存的网络空间，信息内容与国家安全、社会稳定和个人权利保障密切关联，对违法信息内容实施治理具有天然正当基础。但在诸多因素叠加影响下，当前网络信息内容治理面临着复杂性情境。

首先，网络信息内容规模大、传播快、样态多。当前，我国网络空间各类信息内容的数量多、规模大，这与网络信息存储技术的进步和我国庞大的网民基数密切相关，前者使网络信息内容能被更广泛地便捷化储存，促推存量增长；后者使网络信息内容发布、传播、使用的主体分布众多，这在扩大信息流的同时，放大了网络信息内容规模的增量预期。在网络带宽日渐拓展及其相关技术升级背景下，网络信息内容能更快速地传播，传统信息分发程序、机制和周期被突破。在不受约束的情况下，相关信息内容能随时随地被传播和共享，信息产出周期明显缩短。与此同时，网络信息内容的形态多样、外延广泛，涵盖国家、社会和个人层面的各种信息内容，也包括各种网络平台、程序、机制、产品上承载的形形色色的信息内容，在其形态呈现上，网络信息内容不仅可以文字、图片、声音、视频等形式出现，也能被隐含于网络代码和算法逻辑之中。

其次，网络信息内容发布、传播及其治理主体愈来愈具有多元性。与海量的网民规模相对应，不同网民知识结构、利益诉求等存在差异，网络信息内容承载的价值内涵因之多样而丰富，使网络空间的各种信息内容鱼龙混杂、良莠不齐。并且，随着技术赋能所肇致的国家分权实践，社会转型逐渐加快，网络信息内容治理主体也日趋多元，“国家治理已经不再单纯被看作是政府一方的事情”[2]6。网络信息内容治理越来越“强调从传统的行政管理向公私伙伴关系和治理网络的转变”[3]。党和政府、网络平台及企业、网络行业组织、网民等成为型构治理主体结构的基本力量，共建共治共享格局基本成型。在多元化主体发布、传播和治理信息内容过程中，不同主体利益、价值、主张深度碰撞，形成了一定的博弈格局，哪些主体能发布传播何种信息并以何种方式依靠何种标准对何种信息内容的何种环节进行治理等问题在法律与实践层面均面临争议，这也放大了网络信息内容治理情境的复杂性。

最后，技术变革在引发网络信息内容外延转化的同时型构着一定的治理壁垒。在人工智能、大数据、区块链等技术辐射下，网络代码、算法等技术对信息内容生产传播活动影响显著，技术逻辑甚至能决定信息内容的形态和生命周期，现实中出现的算法推荐、内容推送、自动写作、程序化过滤等技术实践不仅使网络信息内容形态出现变化，也扩充了网络信息内容的现实外延。这就决定了网络信息内容治理对象不能仅限于表层性的可视化内容，也需涵盖技术层面的代码和算法范畴，而代码、算法等技术本身具有的高门槛和隐秘性也使治理对象复杂性增强，释放了一定的负面效应。例如，在人工智能语境下，网络信息内容生成具有极强的人机交互性，算法推荐成为信息内容制作和传播的重要形式，但算法推荐内容并不具有质量保证，且极有可能衍生同质化弊端，造成更多的信息“茧房”“孤岛”和“偏食”现象，而这种技术化的脱域倾向进一步突出了治理网络信息内容的复杂性。

二、类型化：改进网络信息内容治理的尝试

行为意义一般建构于主体及其利益属性之上，网络行为责任主体的差异及其不同利益的分野为本文对网络信息内容的类型化分析提供了借鉴，因而本文将其作为不同信息内容划分的两种维度。在责任主体维度，根据网络信息内容制作、发布、复制、下载、查阅、传播过程中不同主体的责任属性，按照普遍做法，将网络信息内容的责任主体分为网络平台和用户①；在利益性质维度，根据网络信息内容涉及利益的属性差异，将其标准细化为公共利益与私人利益。按照以上两种维度，网络信息内容可分为四种类型(见表1)。

表1 网络信息内容的分类

(一)平台公共性信息

网络服务平台化的深入使网络平台在网络活动中的资本与技术优势持续释放，网络平台成为各类信息内容发布、传播的重要场所，呈现出一定的“公共属性”[4]。而国家治理的分权趋向与技术本身的赋权效应使网络平台治理信息内容的作用进一步凸显，其治理违法信息内容的责任亦在法律中得以确认，这为其公共性行为提供了现实基础。从此意义看，平台公共性信息可视为网络平台发布和传播，或其平台上现实存在的，涉及国家安全、社会稳定等公共利益而被法律法规明确规定属于网络平台治理责任的信息内容。

技术虽有一定的中立属性，但技术主体却需承担相应的责任。在平台公共性信息治理中，此类信息内容虽涉及公共利益，但法律层面的归责逻辑已突破传统语境而将网络平台这一私主体视为治理此类信息内容的直接责任主体。换言之，由于网络平台具有技术监管的相对性优势，部分原本属于公权力主体的权力被法律或政府外包给相应的网络平台，一些平台因而具有了一定的准公共性权力，并被要求承担治理的法律责任。现实中一些网络平台利用与用户话语的不对称优势，通过单方性创设服务协议审查、屏蔽、删除用户发表在平台上的信息内容，并依靠平台内设机制对用户争议进行处置，这些行为实质就是网络平台权力的作用，已在网络空间释放着比肩公权力的影响力，如不对其课以法律义务，必将损及公共利益的实现。同时，平台上存在的涉及公共利益的信息内容对国家安全、社会稳定密切相关，平台作为信息内容制作和传播的重要场域，对涉及公共利益的信息内容天然具有治理责任，这种归责逻辑有坚实的法理支撑。

(二)平台涉私性内容

网络平台并不因其公共性而自然形塑具有公共价值导向的行为模式，私有性仍是网络平台的本质属性，其行为选择常以自利逻辑为基本考量，追求自身平台数据、信息、流量的最大化商业变现。当网络平台上的信息内容不指涉公共利益，仅与用户等私主体利益相关，并由网络平台制作、发布和传播时，此类信息内容即属平台涉私性内容。

网络信息传播垄断已构成网络信息内容治理的重要挑战。[5]由网络平台单方创制的涉私性内容，可借助网络平台权力和智能算法的运行快速向用户等私主体分发与传播，具有传播快、智能化程度高的特点。虽然网络平台的权力性质与权力运行方式并不天然合法正当，但其现实影响力却是客观存在的，处于博弈对立面的用户常常缺乏足够的议价资源和话语权与网络平台进行博弈。当前，算法推荐成为信息内容传播的重要形式，机器自主学习的发展也使信息内容具有相当程度的自主性，可以实现无外力干预下的自我制作、复制和传播，而支撑其技术运用的算法常掌握在相应网络平台手中，平台涉及用户的信息推广和内容推荐行为也可低成本实现单方性强制推行，这使得一些网络平台俨然成了互联网经济和网络时代的“利维坦”。[6]在此情形下，平台发布和传播此类信息内容所造成的损害用户权益的责任便需由网络平台承担。

(三)用户公共性表达

自媒体的广泛普及使用户逐渐突破信息接收者的单一角色，成为网络信息内容生产和传播的重要主体。用户在网络空间发表的信息内容，一旦触及公共利益，可将其归类为用户公共性表达的信息内容类型。换言之，用户公共性表达是以网络用户为责任主体，由其个人实施的网络信息发布、传播等行为而影响公共利益的信息内容。

对用户公共性表达信息内容的理解可从两个层面展开。一方面，用户公共性表达的信息内容可以是用户通过网络就公共问题所发表的看法和见解。对公共问题发表主张、表达诉求本就是宪法赋予公民的基本权利，但任何自由都不具有绝对性，而是附有义务的，言论自由也不等同于公民可以肆无忌惮发表危害公共利益的信息内容。由于网络空间主体多样、价值多元，各类主体知识背景、利益诉求十分复杂，一旦就涉及公共利益的事情发声，就必须严守法律底线，确保公共言论合乎国家发展的政治性、法治性要求。另一方面，用户公共性表达的信息内容也可能源于用户本人并非出于公共意愿但对公共利益具有辐射性影响的话语传播，这种辐射性影响既可呈现正面价值，也可具有负外部性，如用户对其自身生活场景和情感经验的思考抒发可能因其认知局限而具谣言属性，进而影响公共利益。

(四)用户涉私性主张

网络空间是各种意见表达和观点交锋的基本场域，当用户发表的信息仅涉及私人利益时，这种信息内容就属于用户的涉私性主张，这既包括用户基于自身知识、经验、感悟而形成的信息内容，也包括用户个人对其他用户或群体行为发表看法而形成的可视化评判信息，还包括用户引用、复制、转载、传播其他用户文字、图像、音视频等内容而生成的信息形态。

网络空间具有虚实相生的跨界性，有其自身的虚拟性特征，也与现实物理世界交融共生，一定程度可视为现实世界借由技术框架投射所成的镜像。现实世界的一些特点仍然构成网络空间的基本特征，如现实世界的人口基数决定了网络空间的网民规模。面对数量庞大、复杂多元的原子化个体，网民行为去中心化的分散性十分明显，用户的涉私性主张也构成网络空间信息内容整体生态的重要方面。由于不涉及公共利益，此类信息内容并非国家公权力机关和网络平台监管治理的重点，一般只在被发现存在侵权事实后，才进入法律规制视野，因而具有较强的自生性。然而，即使不涉及公共利益，一些用户的涉私性主张仍可能对公共利益的实现具有一定的影响，若用户经常发布低质化、同质化信息内容，从长远看仍损及清朗网络空间建设的共同利益，加之其存在的民事侵权可能，也需将其纳入积极治理语境。

三、法治化：网络信息内容治理的转型路向

(一)网络信息内容治理法治化建构的基本思路

在全面依法治国新时代，法治成为衡量国家治理现代化的重要标准。[7]网络信息内容治理法治化构成国家治理现代化转型的有机部分，需将网络信息内容治理纳入法治框架，但其法治建构以规则完善为前提，因而基本思路是实现治理规则建构的完善性与全面性。

在硬法规则层面，我国网络信息内容硬法体系存在一定结构性困境与内容性难题。换言之，当前我国网络信息内容领域尚未出台专门法律，其治理依据大多为行政法规和部门规章，不同规定不仅存在协同性不足问题，其相关规定内容的具体性也较有限。例如，作为治理直接依据的《网络信息内容生态治理规定》仅为部门规章，法律位阶不高，现行立法大多分散于网络新闻、网络游戏等细分领域，相关规定对淫秽色情等信息内容的判定标准缺乏具体统一的界定说明，使不同法律规定之间协同性有限。因此，对于以上问题，有必要加强和改进立法工作，构筑科学完善的硬法规则体系。具言之，其一，进行综合性专门立法，研究制定《互联网文化和信息法》作为网络信息内容的实体法，对目前法律、行政法规和部门规章有关网络信息内容治理相关问题的条款进行整合，形成多位阶法律规定协同配套的硬法规则体系，夯实治理的法律基础。其二，针对不同时期法律规定的协同性障碍，可在国家层面组建专门工作小组，对不同时期、不同领域、不同部门出台的法律、行政法规和部门规章按照统一标准实施法治审查，确保不同法律、行政法规和部门规章在内部结构和内容规定上的一致性，破解不同法律规定的协同性难题。其三，对于法律规定过于抽象的内容性问题，可在实践中予以化解，如由多主体深度参与、共同推动在全国范围内形成统一的违法信息内容判定标准体系，提升法律规定的具体性与精准性。

在软法建设及其与硬法协同上，或可看出我国网络信息内容治理规则结构的全面性、立体化还较为不足，未充分形塑软法硬法协同共治的理想样态。依法治国的全面逻辑不仅内含法治延伸领域的拓展，也包括法治规则的全面性建构，需将软法硬法共同纳入国家法治框架。然而，现阶段我国网络软法治理生态发育较为不足，有必要在完善国家硬法规定的同时，鼓励网络平台、网络行业组织等主体依法制定和实施相关软法，细化国家硬法要求，以此规范和约束网络平台治理行为和用户的网络信息内容发布传播等行为。建议由中国互联网协会牵头，广泛吸纳多元主体参与制定《网络信息内容治理各方自律公约》作为治理网络信息内容的专门软法，充分发挥软法在治理信息内容中的作用。对于硬法在违法信息内容界定方面的抽象性问题，网络行业组织和网络平台亦可在参与国家层面统一违法信息内容判定标准体系建设的同时，出台行业和平台内部的具体性软法规范，明确行业和平台内部对违法信息内容判定的统一性要求。此外，也需在完善软法合法性审查机制建设的基础上，创建软法硬法对接、转化机制，增强软法权威性，从而形成软法硬法分工合作、协同共治的局面，提升网络信息内容治理规则的全面性、立体化。

(二)不同类型网络信息内容的法治进路

1.以权责优化为中心治理平台公共性信息

在人工智能时代，网络信息内容治理面临信息爆炸、内容造假等风险挑战，网络平台因其具有的技术优势在治理中扮演着“准执法者”的角色，承接了部分公权力的让渡。尽管如此，网络平台在其公共性信息治理中仍面临诸多困境。一方面，网络平台权力过大而难受监督，缺乏必要的约束机制，“网络平台对用户权利的限制常逃逸于公法规则约束之外”[8]；另一方面，网络平台责任结构并不完全合理，即过度关注平台维护国家安全的义务，忽视用户权利的保障责任，且其责任的履行监督也过于注重事后处罚，对事前治理关注不足。[9]这些问题的存在促生了网络平台对其公共性信息治理的随意性，放大了平台责任的逃逸风险。

现实语境下的平台公共性信息大多体现为用户在其网络平台发表和传播的涉及公共利益的信息，网络平台对其有一定治理责任，因而需以网络平台的权责优化为中心进行治理。具言之，一要构建网络平台权力监督机制，根据法律法规规定，创建网络平台权力清单，明确网络平台在治理相应信息内容中的权力边界，既明晰网络平台权力与政府权力的运行界限，也廓清平台权力与用户权利的关系。对于一些平台自主赋权而对信息内容进行的治理，要在法律层面明确网络平台权力主体、范围、运行程序等问题，防止网络平台权力无序扩张侵蚀公共利益。二要重塑网络平台责任框架，既提升网络平台承担国家义务的科学性，又强调平台对用户权利的保障责任。亦即谨慎确定网络平台对国家安全等具有的法律责任，健全网络平台在信息内容治理中的“责任豁免”情形与机制，发挥“避风港”规定对秩序与发展的平衡作用，将政府对平台责任的监督关口前移，通过编制特定网络平台责任清单，防止追责泛化，进而引导网络平台合法治理其平台之上的公共性信息，并在此基础上明确网络平台对用户相关权利负有的保障责任。同时，也要提升网络平台法治能力，通过常态化法治教育，增强相应人员对法律要求的理解，破解相应人员对法律认知的专业壁垒，保证其对平台公共性信息治理行为的合法性。平台公共性信息虽主要由网络平台实施治理，但政府作用同样不可缺少，政府需强化监管机制，对平台治理过程和结果进行监督考核，并充分发挥政府在网络治理中的主导作用，吸纳网络行业组织、网民等多主体深度参与对网络平台的监督，构建多主体协同共治的信息内容治理格局。

2.以权利保障为要点治理平台涉私性内容

网络平台具有虹吸效应，占据着同私主体对峙博弈的话语高地，对用户具有强大的绝对性优势。一般而言，网络平台具有“赋权和控制双重属性”[10]，既能为公众信息沟通、情感互动提供技术支撑，也可依托技术优势形塑霸权格局，通过数据画像与算法推荐垄断公众信源，塑造公众认知。用户虽是信息内容的输出者，但又被自身输出的数据喂养，成为智能化技术的“佳肴”，缺乏话语彰显空间及机会，因而在此类信息治理中，需特别突出权利保障的法治要点。

平台涉私性内容主要是网络平台在商业利益驱动下的产物，对其治理既要强调平台自身的内部约束，也需强化平台外部力量与机制培育建设。具言之，一要优化网络平台内部管理制度，要求网络平台在信息推荐和内容分发过程中嵌入合法性审查环节，对网络平台发布的涉私性内容进行内部审查，探索建立网络平台侵权责任追究机制，防止侵权风险外溢损及用户利益。二要驱动法律变革，加快法律确权进程，明确用户在网络空间具有的知情权、免受自动化推荐等新型权利，从法律高度为用户赋权，保障用户合法权益。例如，需将网络平台对用户网络行为数据的搜索、存储和分析等情况主动告知用户，保证用户对其“信息留痕”具有知情权，并通过在网络平台内设“拒绝再接受此类信息”或“不再接受此类信息”等窗口链接，赋予用户免受自动化推荐权行使的便捷化路径。即使不能完全拒绝或抵制这种自动化推荐的信息内容，也需最小化用户影响，尊重用户对算法推荐的信息类型、内容特点、推送频率、弹出窗口设置等的个性化诉求。三要健全权利救济机制，充分吸纳多主体共同参与。在用户权利因平台涉私性内容发表、传播而受损时，用户可先通过平台内部举报机制申诉，如对结果不满意，则可再向由相应领域网络行业组织、政府工作人员、新闻媒体、网民等组成的第三方争议裁决委员会申诉，最后再向法院提起诉讼，由此形成多层次、宽领域的权利保障体系。算法是支撑平台发布涉私性内容的重要技术，对于由算法自动生成和推送的内容，用户有时难以将其数字化表达转化为司法机关认可的诉讼话语，而网络平台行为实际具有准行政属性，因而可参照行政诉讼经验，在法律层面明确网络平台在用户取证中的协助义务，以此对用户维权赋能。此外，也要充分利用多样态媒介渠道与方式多措并举，提升用户权利意识，畅通用户维权渠道，通过培育具有竞争性的网络信息内容服务市场，增强用户话语权。

3.以标准明晰为重点规范用户公共性表达

技术发展形塑的网络空间实现了对公众的话语赋权，为公众参与公共事务提供了新渠道，但公共诉求的不规范表达或信息传播中衍生的损害公共利益行为仍时有发生。如何平衡宪法赋予公众的表达自由与因维护公共利益而实施的言论规制之间的关系成为时代发展中的重要议题。对于用户的公共性表达，由于其依托平台而存在，相应平台负有一定的治理责任，常采取关键词过滤、图像识别分析等技术，对用户言论表达进行审查。但网络平台并非公权主体，不具有法律判断的专业性，难以精准判断用户信息内容是否合法合规。在此背景下，明晰相应信息内容的治理标准成为破解用户公共性表达面临窘状的可行之道。

在深层意义上，网络信息内容治理以负面清单为基础。[11]但网络信息内容领域的负面清单本身就存在问题，有些行政法规存在超越性现象，禁止了宪法和法律没有禁止的某些信息内容。[12]还有部分行政法规或部门规章对禁止性内容规定存在不一致问题。对于这些问题，一要在全国范围内构建统一的禁止性内容清单，在广泛调研分析基础上归纳整合分散于法律、行政法规和部门规章中有关禁止性信息内容的规定，整合后的禁止性内容清单用词需严谨一致，确保同一类型信息内容具有相同的字义内涵，以实现禁止性内容的整体化构建，破解不同规定碎片化难题。二要建立违法信息内容判定标准体系，对公共表达领域相关信息内容进行必要划分，如分类制定政治性违法言论、低俗性内容等判定标准，指导政府和网络平台在海量的信息内容中鉴别违法信息内容，并对用户释放教育价值与行为预期功能。三要培育各类主体公共精神，引导公民在参与公共事务时合法表达公共诉求、理性发表公共言论，特别要重视政府和网络平台主体法治精神培养，正确认知公民或用户利用网络进行的具有公共效应的信息内容传播活动，既严厉打击违法犯罪信息，又谨守法律底线，防止政府或平台治理行为形成“寒蝉效应”危害社会主义民主政治建设。

4.以素养提升为基础规范用户涉私性主张

网络的扁平化、破碎化、多元化、自由化在给人们带来进步、自由和权利的同时，也带来了一定的秩序风险与挑战。[13]网络空间之所以充斥诸多违法信息内容，既有制度性成因，也与使用者的知识文化、道德素质密切相关。对于用户发表和传播的涉及其他私主体利益的信息，需突出网民自身素养建设的重要性，综合利用多种手段塑造用户行为，提升网民媒介素养与法治素养。

提高公民法治素养、建设社会主义法治文化是新时代国家发展的重要任务，需将其延伸至网络空间，大力建设网络法治文化。具言之，一要改进宣传教育手段，积极探索公民媒介素养和法治教育的新方法、新模式，实现“宣传大众化”[14]。建立由政府指导，行业组织、非政府组织、网络平台、新闻媒体、网民共同参与的开放式宣传教育体系，强化教育互动，积极利用案例普及媒介知识与法治要求，使用户形成正确的媒介观和法治意识，妥善处理个人权利或利益与他人和社会之间的关系，需特别注意网络大V、网红、明星等群体对普通网民行为的影响力，发挥其榜样示范作用。二要将社会主义核心价值观深度融入网络信息内容供给结构，打造具有大众性的优质、精品内容，充分利用算法等技术大力推荐优质内容，形成“良币驱逐劣币”的压倒性态势，清除劣质信息生存土壤，确保广大网民经常接触和感知的是不被污染的优质内容，鼓励和奖励网络平台、用户等主体创作优质内容，以此形塑良好的内容生态，提升网民文化道德水平。三要适度完善惩戒制度，提高用户因不当发表和传播信息内容而对他人带来损害的违法成本，加强网络信息内容监管执法队伍建设，严厉打击网络信息内容领域存在的违法犯罪问题，积极保护相关主体涉及隐私、尊严等人格权利与知识产权、著作权等财产性权利。此外，需与针对网络平台行为的用户权利救济一致，在各网络平台或页面以醒目方式标注举报投诉窗口，确保维权的可及性和便捷性，并要求平台建立双向反馈机制，对于用户举报的与他人存在权益纠纷的信息内容，可根据法律规定和用户提交的证据暂时采取删除、屏蔽等手段防止信息传播，并对被举报人进行说明，在将被举报人对同一事实的说明进行分析论证后做出最终决定，以此平衡各方权益。

四、结语

网络空间的虚实相生使其信息内容治理面临复杂性，而这亦为对其类型化分析提供了切入可能。但是，也需客观看待这种类型划分，即以上关于信息内容类型的划分并非绝对，不同信息内容之间亦存在转化可能。如在特殊意义上，用户在网络平台发布的涉及私人利益的信息内容若因网络平台未及时依照法律采取通知、删除等措施而需承担连带赔偿责任时，此类信息内容亦可实现由单纯的用户涉私性主张向平台涉私性内容的转变，并可兼具两者共性。因此，需辩证看待不同类型的信息内容，统一将各种类型信息内容的治理纳入法治框架。这首先需明确其基本思路，将法治规则的完善性和全面性作为实现网络信息内容治理法治转型的重要前提，不断创新完善法治规则体系，夯实治理的法治基础。同时，亦需立足于不同类型信息内容的差异化特征，突出其法治痛点，探索不同类型网络信息内容治理法治化的具体策略，以法治化驱动实现治理现代化。

注释：

①之所以不将政府纳入责任主体，是因为政府所产出的信息内容大多属公法意义上的公共政策，并非网络信息内容治理的对象，且政府在治理中并不直接涉及相应民事或刑事责任，而本文所探讨的主要是相关私主体之间的责任问题。