长江水利委员会水土保持局

(湖北 武汉 430011)

2019年，为贯彻落实习近平总书记关于推动长江经济带发展系列重要讲话精神，水利部组织长江经济带4个流域机构和11省(市)水行政主管部门开展了长江经济带生产建设项目水土保持监督执法专项行动，通过集中查处一批“未批先建”“未验先投”和不依法履行水土流失防治义务的违法违规项目，积极推动长江经济带人为水土流失防治和“共抓大保护、不搞大开发”要求落地见效。

1 专项行动开展情况

1.1 快速部署启动

2018年12月，水利部印发专项行动工作通知，就专项行动的执法重点、工作任务、进度安排和工作要求等进行统筹部署。同月，制定专项行动工作方案，在武汉召开专项行动启动培训会，进一步明确流域机构和各省水行政主管部门专项行动具体工作要求。2019年1月，流域机构和各省水行政主管部门按照专项行动通知要求，制定专项行动实施方案，召开专项行动启动会，部署落实专项行动工作。云南、四川分管副省长就专项行动进行了批示；贵州、四川、湖南、江西等省成立了以厅领导为组长的专项行动领导小组，明确厅内各成员单位的职责分工。

1.2 全面梳理排查

2019年1月至3月，流域内的11省(市)水行政主管部门结合水土保持行政许可监督、群众举报线索、日常监管、遥感监管等情况，组织对辖区内疑似存在违法违规行为的生产建设项目开展梳理排查，掌握违法违规线索，分类拟定执法项目清单。云南、贵州结合遥感监管成果对辖区内违法项目进行全面排查，其余9省(市)分级对各自区域内的违法项目开展梳理排查；11省(市)共计排查疑似违法项目2万余个，其中未批先建项目1.24万个、未验先投项目0.70万个、不依法履行水土流失防治义务项目0.14万个。

1.3 集中现场核查

2019年3月至5月，长江、淮河、珠江、太湖流域机构根据各省上报的执法项目清单，重点针对工程规模大、施工周期长、扰动范围广、水土流失隐患大的项目，结合日常监管情况和群众举报线索，按“一省一单”方式分省拟定集中现场核查项目清单，采取现场核查和集中约谈方式，对129个项目进行集中核查，以“一项目一清单”下发核查意见，明确了执法处理意见。11省(市)水行政主管部门根据违法项目梳理排查情况，分级组织开展了现场核查工作，进一步明确违法行为和执法处理意见，确定了查处主体和督办主体。

1.4 严格执法处理

2019年5月至10月，11省(市)根据违法项目核查情况，采取限期整改、集中约谈、挂牌督办、立案查处等方式，组织市、县两级水行政主管部门全面开展了违法项目执法处理，共计查处水土保持违法项目2万余个，对440起水土保持违法案件进行立案查处，处以行政罚款3 000多万元，水利部对23起典型违法案件进行了挂牌督办。四川省采取“约谈一批、曝光一批、挂牌一批、处罚一批”的综合举措对4 000余个违法项目进行了执法处理，对拖欠水土保持补偿费的1 000余个项目发起归零行动。云南、贵州2省结合遥感监管成果，分别完成0.47万、0.74万个违法违规项目查处。

1.5 强化跟踪督办

2019年6月至8月，水利部组织启动专项行动督查工作，由水土保持司、政策法规司会同流域机构，对11省(市)专项行动推进情况和重大违法项目执法处理情况进行集中现场督办，按“一省一单”和“一项目一清单”下发督办意见。水土保持司多次组织召开专项行动调度会，研究部署专项行动重点工作。流域机构按照专项行动时间节点要求，每月对11省(市)专项行动工作进展进行跟踪督导。11省(市)也积极采取不同方式，分级督导推动本省专项行动工作。至2019年底，共有83.4%的违法项目已完成整改，80%的立案查处案件完成结案。

1.6 及时总结提高

一是在专项行动开展过程中，及时收集整理违法行为认定和执法处理中出现的新情况、新问题，通过分析研究，制定《生产建设项目水土保持监管有关问题处理参考》，分6类违法行为，根据不同的违法情节提出了68条违法行为执法处理参考意见。二是编制《长江经济带生产建设项目水土保持监督执法专项行动案例选编》，选取了专项行动查处的14个违法案件，从案情发现、立案查处、法律适用、案例评析等方面进行总结和解析，规范和推进了水土保持监督执法工作。三是结合专项行动中发现的问题和不足，组织开展了水土保持监管相关制度和机制研究。

2 主要经验做法

2.1 加强组织领导，落实工作责任

各级水行政主管部门通过加强组织领导，明确职责分工，积极争取政府、人大支持，加强与相关部门协作，积极推动了专项行动顺利开展。水利部制定专项行动工作方案，多次组织召开调度会专题研究专项行动重大问题，落实应对措施。长江委按照“全委一盘棋”工作要求，委机关8个部门分片包干，6个委属单位提供技术支撑，保障了专项行动工作任务顺利完成。四川省分管副省长就专项行动进行批示，部分市(州)由政府领导直接部署推动，联合人大开展了执法检查。云南省分管副省长就专项行动进行批示，省政府副秘书长召开专题会议研究，水利厅主要领导进行专门部署。江西省水利厅分管领导多次带队进行现场督导检查，推动违法项目的查处整改。四川、江西、浙江等省将专项行动纳入省级对市级的年度考核内容。

2.2 落实监管措施，强化执法成效

针对建设项目违法类型、情形和性质不一的特点，各省水行政主管部门积极探索，主动应对，采取针对性措施切实强化专项行动执法成效。四川省对主动自查自纠并迅速整改到位的及时进行销号，对不主动自查整改的责令停止违法行为并限期整改，对限期内未完成整改及涉嫌重大违法行为的依法严肃查处，对拒不落实整改措施的进行挂牌督办。云南省分两批次明确了600多个违法项目的查处主体和督办主体，并对时间节点提出了要求，将执法信息纳入信用监管平台实行联合惩戒。重庆市强化水政执法与水土保持监管的联动，将专项行动与河道违法陈年积案“清零”工作无缝对接，整体推进。湖南省将重大违法项目在全省总河长会议上进行通报。江西省按照“应批尽批、应管尽管、应罚尽罚、应收尽收、应验尽验”的原则全面开展违法项目查处。

2.3 积极督导推动，营造高压态势

专项行动期间，各级水行政主管部门及时总结专项行动存在的问题，通过召开督导会、现场督查、印发督导文件等方式，持续推动专项执法行动。水利部组织流域机构对11省(市)专项行动开展现场督导，每月定期跟踪督导各省专项行动进展和违法项目处理情况。云南省把专项行动督导作为重要工作内容，4次召开专题研究会研究部署专项行动重点工作。贵州省2次召开专项行动阶段工作总结和布置会，每月通报各市(州)违法项目查处整改情况。四川省召开执法处理专题座谈会，印发3个执法处理文件，统一执法处理要求。江西省对违法项目采取月调度方式，及时掌握查处和整改进度，就专项行动下发了9个督办文件。重庆、湖北、湖南等省(市)针对专项行动进展及时组织召开了督导推进会。

2.4 强化支撑保障，夯实工作基础

为规范专项行动各阶段工作，水土保持司组织编制了专项行动工作方案、专项行动现场核查工作手册和专项行动督查工作手册，细化了工作内容、工作程序、工作方式、工作要点等内容。长江委针对专项行动开发了“专项行动APP”和“专项行动监督执法系统”，对违法项目现场和佐证材料进行拍摄取证，实现了违法项目从建档立户、现场取证到查处销号全过程管理。各省(市)及时组织执法人员开展集中培训，熟悉掌握专项工作内容和要求，水土保持司和流域机构积极派员参与培训授课。云南、四川、江西等省搭建专项行动微信群和QQ群，及时传达专项行动工作要求，了解市县专项行动进展动态，解答专项行动疑难问题。

2.5 加强宣传引导，扩大社会影响

为加强专项行动宣传引导，各级水行政主管部门通过跟踪报道、设置宣传栏、制作专题片等形式，积极扩大专项行动社会影响。长江委在门户网站开辟专项行动宣传专栏，派出记者跟踪报道专项行动。四川省在《四川日报》头版报道了专项行动开展情况；眉山市通过网络媒体开展水土保持法律法规宣传，全市约550个业主单位主动咨询水土保持法律法规及具体事项办理流程。云南省结合专项行动制作专题宣传片，在昆明市3 000多辆公交车和4条地铁线路视频媒体上滚动播放。湖南省在全省总河长会议上播放违法项目查处宣传片。江西省将专项行动宣传工作纳入政府目标考核，在各级网络媒体积极推送宣传文稿。

3 存在问题及对策建议

专项行动取得了积极的成效和经验，但在执法队伍的建设、执法机制的完善、违法项目的执法处理等方面仍存在不足和短板，需在后续监管工作中采取针对性的对策措施予以改进和补齐。

3.1 存在问题

(1)部分基层执法力量整体较弱。专项行动过程中发现，部分市县水行政主管部门监督执法力量存在人手不足、业务不熟、经费设备难以保障等情形，特别是机构改革后，机构进一步整合，人员进一步精简，往往一个部门多项职能，监督执法能力难以满足专项行动需求，与当前的强监管工作要求不相适应。

(2)水土保持日常监管与执法衔接机制未有效建立。 机构改革后，部分市县的审批、监管、执法分离，水行政执法职能划转至综合执法部门或生态环境执法部门，当前的衔接机制不健全，违法违规材料移送困难，未形成有效的监管合力，执法力度不够。

(3)执法处理不够严格规范。部分地方水行政主管部门存在执法流程不规范，执法文书拟定不合理，违法行为判定中工作不深入，判定结果不客观和不准确，在处罚适用条款选择中一定程度上存在“避重就轻”情况，执法处理工作中对违法项目偏重整改。

(4)跟踪督导工作力度不足。一是上级水行政主管部门对下级水行政主管部门跟踪督导力度不足，特别是对监管力量较弱的县级水行政主管部门督导不足，致使执法困难。二是对违法项目查处及整改落实的跟踪督导不足，存在对违法项目未及时查处或整改落实不到位情形。

(5)遗留问题执法处理难以把握。专项行动发现的违法项目中老项目占比较大，存在较多亟待解决的历史遗留问题，因处理各类历史遗留问题的法律法规依据不足，致使执行层面缺乏可操作性的指导意见，给执法处理带来了困难。

3.2 对策建议

(1)加强基层队伍监管能力建设。结合机构改革后基层水土保持监管机构设置和人员配置情况，针对人手不足、业务不熟、经费设备难以保障等问题，及时研究制定相关政策，有针对性地采取帮扶措施，强化基层水土保持监管队伍的监管能力建设。

(2)推动建立水土保持审批、监管、执法衔接工作机制。针对机构改革后生产建设项目水土保持行政审批、监管、执法分离的情况，及时组织研究制定相关政策和指导性意见，推动地方建立水土保持行政审批、监管、执法有效衔接工作机制。

(3)强化对违法项目严格规范执法。结合每年开展的遥感监管工作，督促各省在执法处理过程中切实严格规范执法，违法项目查处要客观公正，不能避重就轻。针对造成重大水土流失危害项目及水行政主管部门多次检查拒不落实整改的项目，要严格依法予以查处，避免简单“以改代罚”。

(4)加强水土保持监督管理履职督查。加强对地方水土保持监督管理工作履职督查力度，督促和推动各级水行政主管部门规范高效行政审批，强化事中事后监管，切实落实水土保持监督管理职责。对监督管理工作存在严重问题的，要进行通报和约谈，按照相关规定进行问责。

(5)细化和规范违法行为查处指导意见。针对地方水行政主管部门在专项行动和遥感监管中普遍反映的执法处理难点问题，特别是老旧项目执法处理中法律法规依据不足的遗留问题，研究制定分类处置指导意见，规范和细化不同违法情形的执法处理方式和要求。

4 结 语

长江经济带生产建设项目水土保持监督执法专项行动历时近一年，通过集中查处一批水土保持违法违规项目，有效提升了建设单位的法律意识和责任意识，有力推动了生产建设项目水土流失防治工作。通过对存在问题采取针对性的对策措施，将会进一步强化各级水行政主管部门的水土保持监管能力，促进长江经济带生态保护和绿色发展。