文｜ 首都医科大学 孙俪瑜 李孟洋 闫晓檬 党媛 刘雅婧 刘津津

中国共产党第十九次全国代表大会报告指出：增进民生福祉是发展的根本目的。而12345 市民热线，正是通过全媒体渠道受理民众提出的包括咨询、投诉、求助、建议、举报等诉求，解决市民们生活、生产中遇到的问题，是市委、市政府关注民生、倾听民意的平台，是社会治理水平、能力的彰显和体现。

1.12345 市民热线的概念与发展历程

1.1 概念

“12345”热线，即“非紧急救助服务系统”，是代表政府受理人民群众通过专线电话、市长电子信箱及其他相关途径向市政府提出批评、意见和建议等事项的服务热线。

12345统一政务服务热线平台是在12345 市民热线基础上，整合全市各类咨询、投诉、举报服务热线平台，构建集消费投诉、经济行为举报、行政效能投诉等为一体的权威化、高效化的便民服务平台。

1.2 发展历程

我国在城市建设方面起步较晚，“12345”热线最早出现在沈阳。1983年9月18日，沈阳市人民政府正式设立市长公开电话，全国多个城市相继开通。1999年6月，国家信息产业部正式启用全国统一政府热线号码：12345。从此，“12345”成了多数城市“市长电话”代名词。2010年9月底，南京市率先开通“12345”市民热线的政府呼叫中心，把各级政府部门、各类有关部门和单位直接服务民生的公开服务电话号码和信箱整合到一起，实行“一号对外、集中受理、分类处置、统一协调、各方联动、限时办理”的工作机制。如今经过37年的发展，“12345”市民热线的功能从单纯联系政府与人民群众，帮助解决问题，转变为预警、咨询、突发事件协调、非紧急救助等综合性服务，成为政府工作中不可缺少的重要组成部分。

2.12345 热线研究现状

2.1 文献梳理

笔者通过维普网站检索“12345 热线”，共有文献103 篇，有效文献99 篇。通过文献分析发现：涉及城镇文献98 篇，乡村文献2 篇。从研究内容方面，研究12345 热线及政府问题文献24 篇；研究其与相关部门联动机制19 篇；总结12345 热线数据及运行情况8 篇，其他社会问题如教育等2 篇。从研究区域来看，主要集中在济南市、西安市。搜索“北京12345 热线”，未得到有效文献。笔者通过万方数据库检索“12345热线”，共有文献376 篇，以“北京”“12345热线”为关键词搜索有效文献13 篇，包括12345 热线的介绍、改进及联动等内容。乡村文献2 篇，同维普。笔者通过知网进行“12345 热线”搜索，共有143 篇。以“北京”“12345 热线”为关键词进行搜索，得到有效文献1 篇。

综上，相比于济南、西安等城市，北京12345 热线的相关研究开展较少，对于乡村12345 研究，仅南京市溧水区进行过一次，数据较少。由此可见，在北京市开展乡村12345 热线使用情况调研，进而对城乡差异的原因分析及解决对策的研究非常有必要。

2.2 12345 市民热线运行现状分析

2.2.1 核心思想表述

①集中受理、批转办理、按时反馈、综合评价。

②事事有着落，件件有回音。

③办得快、办得好、办得管用。

④北京地区特色政策：接诉即办；街乡吹哨，部门报到；并建立健全服务群众“快速响应机制”“限时办理机制”和“当事人满意评价机制”，把民生服务作为考核政府工作的一项重要指标。

2.2.2 “123456”型工作体系

“123456”型工作体系包括“一个平台接听、两条渠道办理、三级机构联动、四大阵地宣传、五项制度保障、六种模式督办”，以山东临沂市为例介绍如下：

一个平台接听。形成“一个平台对外、一个号码受理”的24 小时接听的热线运转格局。

两条渠道办理。即直办和转办。直办指热线话务中心直接给予答复。转办指以工单形式，转交相关职责部门办理。

三级机构联动。三级机构包括市热线办、各级政府部门和联动单位热线办，由市级、区县及乡镇组成。

四大阵地宣传。通过电视、报纸、网络、户外，宣传12345 热线的功能。

五项制度保障。12345 热线需在平台管理、转交办理、督查督办、分析研判、考核通报上不断提高服务质量。

六种模式督办。实施电话、书面、会议、媒体、现场和专报督办相结合的六大督办模式。

2.2.3 工作模式

以上海为首，实行“三纵三横”，逐步形成“横到边、纵到底，运行顺畅、职能完善”的一体化工作方式。

2.2.3.1 “三纵”指机构上下级之间的联系机制，其中一级受理平台主要指市热线中心，二级受理平台包括各委办局及区、县等。

①工单下派。一级受理平台根据市民来电地域和内容，将工单派往二级受理平台，二级受理平台再派至各具体部门。②及时向市民反馈。各部门需在规定时间内处理诉求，电话告知诉求人处理结果同时反馈上级。③监察督办。上级平台以电话、网络等多种形式对工单承办部门进行督促检查，保证及时解决。

2.2.3.2 “三横”指各热线平台间以及同级各职能部门间的联系机制。

①12345 热线平台与其他热线平台整合。

②事件相关承办部门和12345 二级受理平台的横向沟通。多个职能部门相互协商，一起解决市民的诉求。

③及时答复，按时回访。承办部门需在规定期限解决市民诉求并通过电话及时答复。上级热线管理部门抽取比例回访，监督结果。

2.3 12345 市民热线平台的特点

2.3.1 顶层推动，自上而下

由市政府牵头，掌控整体框架和发展服务方向，树立严格规范的服务标准。在一定程度上克服部门本位主义，突破部门间堡垒，及时找到责任主体，确保诉求有效解决。

2.3.2 工作模式现代化

2011年以后，太原、深圳等多城市陆续实现“互联网+”政务服务，利用电话、电子信箱、微信公众号、微博等渠道，实现信息的网上交办、督办、反馈、统计分析等，为公众提供7×24 小时服务，初步形成“集中受理、批转办理、按时反馈、综合评价”的工作机制和体系。

2.3.3 热线整合一体化

建设服务型政府的过程中，多个政府职能部门先后开通服务热线，但是弊端频现。12345 是在整合各类热线的基础上形成的一条综合性服务热线，平台对外面向公众，一个号码受理各项诉求；对内面向各政府部门，协调、监管诉求受理，通过“一号受理、多线联动、方便市民、服务决策”，优化服务方式，提高服务效率。

2.3.4 信息集成化

12345热线整合各类资源，形成全市或全省统一的知识库，建立动态信息库，实时收集，信息共享，提高热线的直办答复率，为公众提供全面、详实、准确的信息服务。

2.3.5 工作程序简化

“接诉即办”是北京市12345 市民服务热线正探索使用的新型运行机制，由12345热线直接派单到街乡镇，省去中间环节，解决诉求时限缩短，效率提高。克服12345热线传统运行模式中经中心转向所属区域，再转向具体部门，工作效率低的弊端。内蒙古乌海市实行“一个中心，一级监督，一级指挥”的城市管理和民生服务模式，不再设立分中心、分平台，不参与任务派遣。

2.4 12345 市民热线的现实价值与努力方向

2.4.1 现实价值

城市发展中，公共管理和公共服务愈发重要，12345 作为综合性公共服务热线愈发体现其现实价值。

2.4.1.1 信息服务全面整合

12345热线采集各类信息，包括但不局限于政务信息、公共服务信息、生活信息等，建立起内容全面、功能强大的动态信息库。

2.4.1.2 民生需求有效解决

群众面临自身无法解决、影响基础生活的困境，或找不到相应管理部门，可以通过12345 热线向政府寻求帮助，由政府内部迅速协调，找到主要责任部门，快速解决问题和需求。

2.4.1.3 政府管理服务效能显著提升

政府通过12345 热线平台了解并收集民众生活的诉求和对政府的期望，收集基层资料，分析汇总数据，有助于保证政府服务群众的方向；政府鼓励市民积极发现上报城市管理问题，参与城市管理，增强市民城市荣誉感；节省政府人力成本；政府对公众意见的重视可以提高公众参与社会建设积极性，形成政府与人民群众的良性沟通。

2.4.2 努力方向

2.4.2.1 拓展管理服务职能

人们对“12345”热线的服务需求与日提高，在原有沟通政府与人民，帮助人民群众解决生活问题的职能基础上，“12345”市民热线需不断拓展职能，满足人民日益增长的美好生活需要。

2.4.2.2 探索科学合理有效的评价标准

“12345”市民热线以投诉人满意率为结案标准，采取三级回访制度，但现实中存在诉求人不配合，超出职能部门能力等事件（如经济赔偿），12345 热线应该探索建立更加科学完善有效的客观评价标准。

2.4.2.3 加强专业人才引进和培养

①现代化意识、专业人才不足，热线无法快速适应现代化政府的要求，对新技术的接受、利用速度较慢，对国外的先进经验也无法有效的吸收利用。

②基层工作者缺乏，人才流失严重。话务员工作压力大、薪酬待遇不高，并且缺乏长期激励机制，思想政治教育淡化、团队文化建设弱化。

3.未来发展趋势

3.1 转变工作职能，拓展工作内容与方式

12345热线需不断拓展服务领域，创新服务方式，改变以往静待公众来电的被动模式，根据工作实际主动确立专题，主动邀请有关部门为市民们解决问题，为公众提供各类服务诸如信息咨询、非紧急救助、谏言建议等。

3.2 加强法制建设，完善依法依规管理服务规范

综合各地区12345 热线发展程度和地区现状，制定相应法规，加快立法进程，让12345 热线的工作有法可依。目前，济南已将《济南市12345 市民服务热线条例》列入2018年立法计划审议类项目，其他各省市也有立法趋势。

3.3 继续完善监督考核机制

设置多级督办机制，下发通知督办、现场协调督办、联合媒体督办等，完善社会监督，进一步完善人大代表、政协委员、新闻媒体及市民群众等多个团体对热线工作的监督机制。加大考核力度。定期考核各承办单位工单处理情况，提高工单办理效率和公众满意度，表扬激励优秀办理单位和热线工作人员。

3.4 重视人才培养和引进

加强人员培训。提高客服人员入职标准，定期组织学习、培训和考核。加强思想政治教育，提高“全心全意为人民服务”的思想觉悟，在为人民服务中收获幸福感。提高岗位吸引力。完善岗位的薪级体系，按照岗位等级确定工资，实行考核晋升、竞争上岗。完善绩效管理机制，科学量化工作成效。加强团队文化建设。增强成员的团队归属感、认同感和责任感。

3.5 成立第三方办理结果判定工作组，探索科学合理有效的评价标准

投诉人对处理结果满意的工单，中心直接予以结案；投诉人对处理结果不满意的工单，中心应派出第三方处理结果判定工作组，对处理结果调查和判定，对承办单位履行相应职责和投诉人合理诉求公正负责。

3.6 加强宣传力度和正面引导

与新闻媒体协同联动，增强12345 热线品牌效力，宣传其服务人民的目的和功能，营造良好舆论氛围。如临沂市通过“直通12345”栏目提高12345 的知名度以及人民群众对12345 的信任度、利用率等。

4.小结

近年来，政府和社会各界非常重视民生问题，我国12345 市民热线作为关注民生、倾听民意的平台，在其服务理念和核心思想的引领下，经过37年的发展和完善，主要形成以“三纵三横”“123456”为主的具体运行模式，为构建服务型社会贡献了力量，受到了人民群众的信任和好评。然而其在发展完善过程中，仍需从实际出发，从立法规范、人才培养、评价机制、服务效能等方面进一步提升和完善，更好地关注和解决民生问题。