张鹏飞

一、水利工程质量监督的历史

我国工程质量监督作为政府对使用国有资金建设的工程进行监管的手段，已经走过了三十多年的历史。早在80年代初期，原国家城乡建设环境保护部和国家标准局联合下发《关于试行＜建筑工程质量监督条例＞的通知》，提出积极推行全面质量管理，做好质量监督工作。随后，国家先后颁布《国务院关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，提出要建立专门的机构开展质量监督工作。1990年，国家建设部制定并颁布了《建设工程质量监督管理规定》，明确了由政府主管部门授权的工程质量监督机构，对各类新建、改建、扩建的工业、交通和民用、市政公用工程及建筑配件、原材料实行质量监督的权力。水利工程质量监督起步于1986年，水利电力部颁布《水利电力部基本建设工程质量监督条例》，并成立水利电力工程质量监督总站。1997年，国家水利部制定并颁布《水利工程质量监督管理规定》，同年12月又颁布《水利工程质量管理规定》，正式明确了水利工程质量监督机构权利与职责，水利工程正式进入了业主质量负责、监理质量控制、设计质量服务、施工质量保证、政府质量监督的全方面质量管理体系。2000年，《建设工程质量管理条例》《国务院第279号令》经国务院第25次常务会议通过，将工程质量监督以法规条例的方式确定下来，赋予了工程质量监督机构的法律地位，明确了工程建设各方质量责任主体的权责和义务，为我国工程质量监督工作奠定了坚实的基础。

二、水利工程质量监督职能相关法律法规依据

根据《水利工程质量监督管理规定》（水利部水建〔1997〕339号）文件规定，工程质量监督的依据为：（1）国家有关的法律、法规；（2）水利水电行业有关技术规程、规范、质量标准；（3）经批准的设计文件等。其中水利工程质量监督相关法律主要为《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国产品质量法》等，相关行政法规主要为《建设工程质量管理条例》《工程建设标准强制性条文》等，部门规章主要为《水利工程质量管理规定》《水利工程质量监督管理规定》《水利部贯彻质量发展纲要提升水利工程质量的实施意见》《水利部办公厅关于印发水利建设工程质量监督工作清单的通知》《水利部关于印发水利工程建设质量与安全监督检查办法》等；水利工程质量监督工作常用的技术标准有：《水利水电工程施工质量检验与评定规程》《水利水电建设工程验收规程》《水利水电工程单元工程施工质量验收评定标准》以及各类规范标准等。从职能依据的文件来看，工程质量监督既涉及行政性文件，同时涉及众多的技术规程文件（各类规范标准）。假如从依据文件来定义工程质量监督的性质，笔者认为，水利工程质量监督是一种对技术和知识要求较高的行政监督检查。

三、近几年基层水利工程质量监督机构现状（以笔者所在蓬江区为例）

笔者有幸见证了所在地区近几年水利工程质量监督的发展，以下以江门市蓬江区为例，介绍基层水利质量监督工程机构的现状：

第一阶段：2010年以前。蓬江区辖区内水利工程的质量监督工作由市水利工程质量监督站负责，后由于受监工程增多，市质监站不再负责区属工程的质量监督工作，2010年后转由蓬江区农林和水务局负责。第二阶段：2010-2017年。蓬江区农林和水务局为蓬江区水行政主管部门，但未成立专职质量监督机构，质监人员为局股室内部人员兼任。随着高质量发展的要求，政府加强工程质量监管的需求日益凸显，兼职模式已难以满足发展要求。第三阶段：2017年-2019年。2017年12月，蓬江区正式设立专职水利工程质量监督机构-蓬江区水利水电工程质量监督站，为蓬江区农林和水务局的下属公益一类事业单位。第四阶段：2019年至今。2019年，蓬江区开始事业单位改革，为进一步厘清行政职能和公益职能边界，蓬江区水利水电工程质量监督站更名为蓬江区水利水电工程质量管理站，质量监督包含的行政职能回归到区水利局局机关，质管站保留质量监督的公益性职能。从以上四个阶段可以看出，质量监督工作先从一开始的水利局兼职承担，到后来的质监站专职承担，再到后来水利局与质监站分别承担，体现了水利工程质量监督工作朝专职化、精细化发展的趋势，笔者预测，基层质量监督机构下一步将继续朝着专业化、高度标准化、规范化的方向纵深发展。

四、基层水利工程质量监督发展中面临的一些问题

虽然我国在90年代末就开始实施水利工程质量监督制度，但并没有强制规定县（区）级必须设立质监专职机构，到2014年水利部要求加强水利工程建设质量与安全监督责任，明确提出各地要建立健全水利行政主管部门质量与安全监督机构，大力推进县级质量与安全机构机构设置。至此，基层水利工程质量监督开始进入发展阶段。县（区）基层水利工程质量监督发展有其自身的规律，遇到的问题也有其自身的特点，主要有以下几点：

（1）工程数量多，人员不足。虽然目前来看，我国大型水利工程建设中心在向国内西部和国外转移，但是基层中小型水利项目呈增加趋势。以蓬江区为例，2015年开始的中小河流综合治理项目，总投资为8361万元，2019年开始的水环境治理（一期）项目，水利项目总投资达2.3亿元，2020年开始的水环境治理（二期）项目，水利项目总投资达6.2亿元。接下来还有西江潭江综合治理项目等多个超亿元规模项目。以上的项目，都为一个综合项目里面包含了众多小型水利工程，类型多样如水闸、泵站、堤防加固、清淤等。由此可见，基层水利工程建设数量非常多，任务特别繁重。但到2020年上半年，蓬江区专职水利工程质量监督机构-蓬江区水利水电工程质量管理站在岗人数仅为2人，质监人员明显不足。经笔者了解，江门市其他县级市（区），情况也大抵如此。（2）质量监督规范化仍有待加强。在笔者从事质量监督的过程中，深深感受到基层质量监督工作的规范化仍需要加强。究其原因，可能有两点：①人员自身能力水平较弱。基层水利人才严重短缺。②传统质量监督模式对小型工程存在部分不适应。各类规范文件针对大中型工程制定，小型工程仅为参考实施，小型工程的项目法人大多为政府基层部门，非独立企业组织，往往难以专职。另外小型工程的建设管理模式有其自身的特点，如工程类型众多、工程分散、重复性工程内容少、施工管理不固定等。（3）质量监督效力仍有待加强。在新一轮机构改革后，质量监督的行政职能从专职机构剥离回归行政机关。基层水利工程质量监督专职机构的职权为公益服务，但由于现行法律规定工程质量监督机构完全承担行政职能，质量监督行政执法权与专职机构的剥离导致专职机构的行为效力削弱，虽有行政职能委托的形式，但如何使得专职质监人员更好的使用行政检查执法权，增加政府质量监督的效力，仍有待探索。（4）新工程模式增加质量监督责任和风险。传统工程承包模式为项目法人发包、施工、设计、监理等分别承包，近两年，基层涌现了一批新承包模式的工程项目，如PPP(Public-Private Partnership)模 式、EPC(Engineering Procurement Construction)模式、EPC+O(Engineering Procurement Construction+Operation)模式等，如蓬江区2019年和2020年的水环境治理项目即为EPC+O模式，新的工程建设模式给质量监管带来了风险和更重的责任。传统水利工程项目质量由项目法人（建设单位）负全面责任，监理、施工、设计按照合同等对各自工作负责，质量终身责任制也是建立在此基础之上。但根据最新的规定，工程总承包单位对工程质量全面负责。这是否能作为免除项目法人质量责任的依据暂时还不好判定，但项目法人的监管动力已经被削弱，而关于新模式下的质量监督的权责边界仍然没有规定，这势必增加质量监督的责任风险。

五、对基层水利质量监督下一步发展的思考

（1）高位推动、强化人员培训、出台指导性规范。基层质量监督过程中仍使用的是适用大中型工程监管的手段，对小型工程并不是十分适用。水利部或者省水利厅可以根据基层水利监督的实际情况，出台一批适合基层水利质量监督的相关法规办法，同时把水利工程质量监督优秀的做法案例，梳理成典型模板，在全国或者一定区域范围内推广实行，提高基层水利工程质量监督的专业性和规范性。（2）厘清质量监督权责的关键点，避免一味追责。工程质量与投资、招标等情况密切相关，政府质量监督作为一种抽查手段，难以完全发现工程中存在的质量问题，而一旦出现工程质量安全事故，作为政府监管部门似乎无论是否履职尽责都会难辞其咎。然而如果想要工程质量水平真正提高，就必须将责任压实到工程的相关建设方和责任人。如项目总承包模式的工程，作为项目建设方的项目法人（建设单位）的质量责任减少了，但相应的责任应该落实到项目总承包相关单位而不是转移到政府监管部门。因此厘清政府质量监督权责的关键点，是保障政府监管、落实企业主体责任的重要手段。（3）加强质量信息化工作。目前工程质量资料仍以纸质资料为主，检查资料需要到项目部查阅，同时资料的及时性和真实性难以确保。工程重要的质量信息应该系统化整理并归档，如果能建立一个质量监管系统，各参建方依照不同的权限操作，将不同阶段的质量文件上传、审查、保存、调阅等，同时可以附加管理人员人脸识别打卡等相关监管功能，形成透明施工、质量溯源的模式，必将改革工程质量发展的阻碍，提升政府监管水平能力，强化工程质量安全的保障。

六、结语

总体而言，我国水利工程质量监督发展过程中推动了工程质量的提升，有力保障了国家投资项目的建设质量。但基层水利工程质量监督起步较晚，目前及今后一段时期仍将遇到不少问题，如何运用新手段、新科技、新办法去解决这些问题，将是基层水利工程质量监督的关键所在。