城乡建设用地增减挂钩工作的几点思考

2021-04-01章顺洪

中华建设 2021年6期

章顺洪

国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要出台后，国家高度重视粮食安全，以最严格的制度管理耕地，建设新占用耕地管控力度会越来越严格，因城乡建设用地增减挂钩实行折旧建新耕地动态平衡，所以城乡建设用地增减挂钩工作的重要性更为凸显。

作为一项促进城乡统筹发展和支持社会主义新农村建设的管理措施，城乡建设用地增减挂钩无论是在节约集约用地还是脱贫攻坚中均发挥着十分重要的作用，很好地优化了土地利用结构和空间布局。新时代发展背景下，城乡建设用地增减挂钩工作在取得良好成效的同时，也存在着一些亟须解决的问题，如何进一步深化城乡建设用地增减挂钩工作的优势，推动节约集约用地、脱贫攻坚、城乡融合发展值得深入探究。本文从多个方面分析探讨城乡建设用地增减挂钩工作的落实策略，现作如下的论述。

一、城乡建设用地增减挂钩工作的三种方式

城乡建设用地增减挂钩工作的重要性体现在多个方面，其不仅是城乡统筹发展和社会主义新农村建设的有效机制，同时也是土地利用结构和空间布局进一步优化的举措，对进一步深化农村土地管理制度改革有重要的意义。基于城乡建设用地增减挂钩工作的这些重要性，一直以来城乡建设用地增减挂钩工作均被高度重视。目前来看，城乡建设用地增减挂钩工作主要的方式有以下三种:

（1）县域内试点缓解城镇用地供需矛盾:早在2005年时，我国便已经开展了城乡建设用地增减挂钩试点工作，并严格执行了“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的管理原则，在县域范围内得到十分广泛的实施，起到了很好的缓解城镇用地供需矛盾的目的。目前来看，试点省已经扩大到了全国的30个省份（除西藏外）。

（2）省域内流转助推脱贫攻坚:在2015年时，国家提出了“利用城乡建设用地增减挂钩支持易地扶贫搬迁”的政策，这打破了之前的“县域范围内建新拆旧对应设置项目区”的管理模式。在此政策下，增减挂钩的节余指标可以在全省范围内流转使用，这一做法是增减挂钩工作模式的一大创新，对更好落实城乡建设用地增减挂钩工作意义重大。

（3）东西部跨省域调剂，实施脱贫协作:跨省域调剂由国家统一管理，无论是调剂价格还是资金收取与支出均是统一的，这有助于平衡东西部的调剂资金。以2018年的数据来看，19个深度贫困地区所在的省份共计调出19.43万亩节余指标，调剂资金量达到607.28亿元，到2019年时，20个深度贫困地区所在的省份共计调出20.88万亩节余指标。

二、城乡建设用地增减挂钩工作中所存在的问题

1.城乡建设用地总量控制能力有待提升

就当前城乡建设情况来看，建设用地的规模处于不断扩张的态势，农村地区的建设用地呈现出两点显著特点，即建设用地数量大且分散零散、农村建设用地与产业建设用地之间的矛盾越来越凸显，整体利用缺乏合理性。在新时代发展背景下，如何有效控制城乡建设用地的总量，做好盘活存量与优化建设用地布局依然是亟须解决的问题之一，这事关城镇化建设工作，必须给予充分的重视。

2.农民利益保护机制不尽健全

就增减挂钩拆旧区的工作来看，其所涉及的工作面十分广泛，不单单涉及宅基地和房屋等财产，而且也包括被拆迁农民的集中安置。因为涉及很多农民的利益，因而在实际开展城乡建设用地增减挂钩工作时务必要充分考虑农民的切身利益，始终尊重农民的意愿，以此确保可以更好地维护农民的合法权益。但就目前的农民利益保护机制建设来看，无论是相关政策还是制度建设均存在着一定的问题，导致农民的切身利益无法得到切实的保障。除此之外，在新《土地管理法》的实施背景下，进一步健全增值收益分配机制尤为急迫和关键，同样要给予充分的重视。

3.建新区与拆旧区的管理问题

就目前拆旧复垦复耕的管理模式来说，主要有两种：一种是对县域内试点和省域内开展的增减挂钩实行拆旧区与建新区的管理模式，这一管理模式可以把拆旧区与建新区的项目有机结合起来，开展规范化的管理工作。但在实际应用时也不可避免地存在着一些问题，比如：新旧项目区的工程进度和责任主体均有很大的不同，极易引发多种问题；二是跨省域的项目不需要再由拆旧区与建新区开展对应性管理，将管理的重点落在拆旧区，目前已经取得了较好的效果，但目前的适用性还有待提升，如何强化拆旧区的监管力度是后续需要重点解决的问题。

三、深入落实城乡建设用地增减挂钩工作的策略

1.做好制度创新工作

在城乡建设用地增减挂钩制度创新方面，需要重点做好两点工作：一是建立闲置宅基地退出机制，二是健全增减挂钩指标交易体系。

目前来看，在城市化进程日益加快的背景下，农村地区正在逐步形成“空心村”现象，大量的宅基地被闲置，有的还存在一户多宅的现象。可以说，其中有很多的宅基地完全是可以整合复垦的，其节余的建设用地指标可以用于城镇化建设，也可增加农用地面积。在这种情势下，可以考虑通过建立闲置宅基地退出机制来更好的落实城乡建设用地增减挂钩工作，需要重点把控好三方面的要点：一是要不断加大挂钩拆旧的管控力度，结合实际情况制定科学合理的建新拆旧项目管理方案；二是要始终将农民群众的切身利益放在重要的位置上，不能出现强迫农民群众拆迁的情况；三是要与农民群众加大沟通力度，向其讲解闲置宅基地退出机制的作用和目标，帮助农民群众从思想层面上做出改变，继而自愿参与到闲置宅基地改造工作中去，以此将闲置宅基地通过土地流转的形式发挥更大的效用，进步提升挂钩指标的经济效益。

目前来看，已经有很多的省份建立了挂钩指标交易制度，实际应用过程中也取得了很好的成效，挂钩指标分配日趋合理，极大地推动了城镇化发展。另外，凭借完善的挂钩指标交易体系，挂钩指标可以被提前释放出来，挂钩指标的透明度和合理性更高，尤其是当挂钩指标的透明度提升后，有越来越多的需求方可以积极参与进来，挂钩指标的经济效益有很大的提升。结合新时代发展背景下的城乡建设用地增减挂钩工作，今后要积极做好挂钩指标交易制度的健全工作，以此在避免挂钩指标交易风险的同时可以深化挂钩指标交易模式。

2.明确政策目标

在城乡建设用地增减挂钩工作政策目标把控上，需要重点明确以下三点:

（1）要始终将“控总量”和“优布局”作为城乡建设用地增减挂钩工作的首要政策目标，进一步规划好具体的工作任务，统筹落实增减挂钩工作，且要对当前的城乡建设用地布局作合理的优化，确定合理的城乡建设用地增减挂钩指标，强化节约集约用地的能力。在城乡建设用地布局优化时，要将工作重点落在农村建设用地存量大、零散分布等问题的解决上。

（2）要始终将耕地动态平衡作为增减挂钩的主要政策目标，不仅要确保复垦后的耕地数量，也要确保复垦的耕地质量，发挥出更高的产能。需要特别注意的一点是，可以把拆旧区复垦的耕地纳入耕地占补平衡储备区，根据建新区占用耕地数量随时开展补划的工作。

（3）要始终将增加农民收入作为增减挂钩的重要政策目标，重点做好两方面的工作。一是要充分确保农民对宅基地等相关财产的处理情况要有知情权和参与权，并在此基础上进一步完善节余指标交易增值收益的分配机制；二是要结合新时代背景下的城乡建设用地增减挂钩指标政策制度要求，进一步健全市场交易机制，增强市场竞争能力，以此更好地凸显出节余指标的市场价值与效益。需要注意的一点是，在制定增减挂钩节余指标交易市场规则时，要充分从当地的实际情况来考虑，因地制宜地来确定区域性交易规则。

3.重构城乡建设用地增减挂钩监管平台

在重构城乡建设用地增减挂钩监管平台时，要将监管重点落在三点上，一是拆旧区和建新区项目管理上，二是耕地动态平衡上，三是节余指标市场交易监管上。在重构城乡建设用地增减挂钩监管平台时，要注重新技术的应用，全力打造全国统一性的信息监管平台，做到信息监管的全过程和动态化，确保城乡建设用地增减挂钩工作可以依照相关法律制度来高效开展。