季正嵘，李京生

（同济大学建筑与城市规划学院，上海200092）

2019年5月23日，中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》）正式对外公布。2019年5月自然资源部在《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知自然资办发〔2019〕35号》的工作通知中明确规定：村庄规划是法定规划，是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划。我国村庄规划全面进入了“以生态文明为引领、以乡村振兴为目标、以空间规划为载体”的新阶段。国家从空间治理能力建设的角度提出空间规划体系的改革，体现了这次空间规划改革的问题导向，规划要有用、管用、好用，不是做表面的，而是要真正地贯彻实施，能指导规划实践有实用性；还体现了这次空间规划改革的价值导向，规划编制成果法定化要有效率，规划实践要直观、动态、并持续陪伴村庄发展！

1 多规合一的村庄规划面临多元困境

按照国土空间规划体系建设总体要求，提出了“多规合一”实用性村庄规划的总体定位。然而乡村的空间多元、价值多元、治理多元，导致多规合一的村庄规划必然面临多元述求。在乡村地区建立多规合一的规划系统面临着土地指标增转失实、主体权利虚位失效以及乡村治理体制失衡等多元困境。

1.1 乡村保发展和保耕地之指标困境

规划首先应正视乡村“保耕地”的困境。国土空间规划体系中落实的三条刚性控制底线为生态保护红线、城镇开发边界和永久基本农田保护线，在不同层次的国土空间规划中进行刚性传导。……