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农业型小城镇建设用地节约集约利用的制约因素及措施探索
——以永春县为例

2021-03-31张菊萍

居业 2021年11期
关键词:永春县工业用地集约

张菊萍

(福建省地质遥感与地理信息服务中心,福建 福州 350011)

中国人多地少,经济社会的发展对土地的依赖性强,伴随着工业化与城镇化的迅速发展,土地资源供需矛盾日益凸显。为解决经济社会发展面临的资源环境问题,顺应国家生态文明体制改革、推动经济高质量发展的要求,节约集约利用土地势在必行。本次研究以福建省泉州市永春县为例,永春县是我国农业型小城镇,也是沿海山区县,地形多为丘陵山地、少平地,土地资源缺乏,积极探索其建设用地节约集约利用的制约因素及措施,对编制永春县国土空间规划,推动国土空间高效利用,促进经济高质量发展具有重要参考意义。

1 研究区概况

1.1 县域概况

永春地处福建省东南部、晋江东溪上游,东邻仙游县,南接南安市、安溪县,西连漳平市,北与德化、大田交界。县域土地总面积1 455(km)2,下辖18个镇、4个乡。2018年,户籍总人口60.55万人,常住人口46.8万人,常住人口城镇化水平59.7%;地区生产总值419.46亿元,比上年增长8.7%,近年来增长速度有所减缓,较2013年增速减少了3.6个百分点。全县农用地128 749.08hm2、建设用地9 966.3hm2、未利用地6 827.47hm2。

1.2 建设用地节约集约利用情况

(1)城镇用地

2008—2018年,永春人均城镇工矿用地由104m2/人提升至118m2/人,超出规划确定的111m2/人的控制目标;人均城镇建设用地由81m2/人提升至99m2/人,与同地区山区县相比,远低于安溪县的61m2/人。

(2)工业用地

永春工业用地约8.2(km)2,主要位于永春工业园区,其余位于各乡镇工业集中区或村庄。工业园区位于县城,于1993年批准设立,近年来园区积极推动智能化改造,实现产业提升,工业区节约集约利用取得了一定效果,但仍存在一些问题,如综合容积率0.95,在福建省开发区中位于末等偏上水平;地均税收实现度较低;另外,经调查,园区企业闲置土地约有1 190亩,占被调查企业用地的24%左右;目前园区储备地较少,已无法支撑永春县招商发展。乡镇工业用地分布较为零散,企业规模较小,产业落后,供水、排水等设施配套不完善。

(3)村庄用地

永春大部分农村人口处于较明显流出状态,但农村居民点规模却没有明显降低。2008—2018年,农村常住人口减少41%,农村居民点用地规模仅减少约1%。现状人均农村居民点233m2/人,10年间增长了69%;考虑到流动人口户籍未迁出,户籍人均农村居民点达139m2/人,与《福建省村庄规划编制指南(试行)》中规定的120m2/人以内,还有一定的差距。

2 制约因素分析

综上,永春县建设用地节约集约利用方面存在的问题,积极探索这些问题产生的原因及制约因素,对解决永春县经济发展用地瓶颈至关重要。经研究了解,问题产生的原因和制约因素主要如下。

2.1 城镇用地

(1)城镇总体布局分散,且规模较小,经济实力较弱,对人口吸引力不足。永春县山多地少,受地形条件影响以及区位、交通等因素的促进,城镇发展空间受到较大限制,中心城区建成区面积仅16(km)2,工业企业竞争力普遍不强,缺乏有影响力的大中型企业和名牌产品,县城中心城市尚未形成带动全县经济进一步发展的动力。

(2)缺乏合理的规划控制和引导。以往的城乡规划对建设用地规模强制性约束较弱,且用地拓展以平面为主,较少考虑地下空间规划布局,导致规划范围偏大,土地利用效率偏低。

2.2 工业用地

(1)从用地标准看,因园区设立较早,入园标准低,企业用地的设计标准也偏低,而在后期升级转型方面,企业对升级改造相关政策尚有疑虑,且难以获得充足资金支持,同时受限于现行的工业用地招拍挂出让制度,在无法保证收益增加的情况下,企业对提升用地效率缺乏动力。

(2)从产业结构看,园区重点企业以轻纺鞋服、机械装备制造为主,但从总体看缺乏大型龙头企业,没有形成产业集聚,多数企业处于产业链上游,如纺织类企业多以外贸代工为主,其产品可替代性强,附加值低,同时由于企业盈利能力受市场波动影响较大,在总体经济形势趋缓、产品需求量减少、成本上升的情况下,进一步加大了产业发展水平提升和企业转型升级的难度,极大制约了建设用地节约集约利用水平。

(3)从土地使用权流转情况看,园区工业用地出让年期均为50年,受让土地使用权的企业资金压力较大,造成部分企业在一期建设完成后,需先生产盈利后才能开展后续建设的情况,降低了土地利用效率,而园区大部分工业用地供地较早,无法部分分割出让,这部分暂无力建设的土地使用权也无法进行流转,阻碍了土地效率的提升。

2.3 村庄用地

(1)永春村庄规划编制率约50%,大部分村庄缺乏严格的规划指导和管控。规划强制性约束较少,且执行情况较差,村庄建设监管难度大。

(2)居民点分布与功能缺乏合理性。农户已经习惯以自然院落形式散居,在住宅建设时,受以往的生产生活方式与居住观念所影响,以大、扁平化为特征,形成了村庄用地零散、建筑空间利用率低的局面。

(3)大部分农村流出人口持有“城有房、村有居”传统观念,从而导致了离村不退宅和减人不减地等现象。

3 建设用地节约集约利用的措施

3.1 城镇用地

(1)科学划定城镇开发边界。落实国土空间规划三条控制线要求,以双评估、双评价为基础,衔接生态保护红线、永久基本农田,科学预测城镇发展规模和用地布局安排。(2)坚持内涵式发展,合理开发地下空间,构建立体城镇,科学利用城镇空间。

3.2 工业用地

(1)对未来进园区的,适当提高入园标准;对已落地的,积极推动厂区升级改造,鼓励企业增强自主升级能力,制定奖惩措施,打通融资渠道,提供政策和资金支持。鼓励和支持企业逐步向“绿色化、科技化、轻型化、高附加值化”方向进行结构调整升级。提升产业品牌质量水平、实施工业“互联网+”战略、引入高新技术项目培育新产业,提升土地利用效率。探索不同年期土地使用权出让、工业用地租赁模式,建设标准化厂房、推进智慧园区建设,减轻企业资金压力,推动存量土地流转。

(2)关闭乡村低效企业用地,复垦或改造成其他用途;科学统一构建排水、供水等公用与储存等生产设施,提高设施共享性,继而提升土地利用率;积极引导乡村企业向城镇、工业园区集聚,在土地有限的情况下,合理调整产业结构和用地布局,提高产业层次,发挥集聚效益。

3.3 村庄用地

(1)开展农村全域土地综合整治,有效治理空心村和闲置宅基地。(2)按需编制村庄规划,与生态保护红线、永久基本农田衔接,合理划定规划范围,既为村庄未来发展留有空间,又避免村庄无序发展。(3)积极宣传,树立一户一宅与超占交额等观念,规范宅基地管理。

4 结 语

综上,本文通过调查研究分析,发现了永春县城乡建设节约集约利用存在的一些问题和制约因素,并努力探索节约集约利用的措施,为永春县国土空间规划编制提供了一部分基础参考。以往的城乡规划更多的是扩张型、增量式的规划,随着空间规划体系改革推进,国土空间规划作为新的高质量发展的规划,更加注重落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,并向内涵式、集约型和绿色型规划转变。因此,探索国土空间节约集约利用是我们要持续研究的课题。

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