胥大伟

2月8日，江苏太仓港经济技术开发区内的一家企业，生产人员正在加工出口海外市场的海上风电塔筒设备。图/中新

2020年，面对新冠肺炎疫情、世界经济深度衰退等多重严重冲击，中国成为全球主要经济体中唯一实现经济正增长的国家。随着经济的复苏，中国如何设定今年经济社会发展主要目标，宏观政策又坚持怎样的走向，受到国内国外的关注。

3月5日上午9时，第十三届全国人民代表大会第四次会議在人民大会堂开幕，国务院总理李克强作政府工作报告。今年中国经济社会发展的主要预期目标也随即出炉。

政府工作报告起草组成员、国务院研究室司长刘日红在接受央视采访时表示，今年报告的起草难度并不亚于去年。“去年我们要解决的是如何在巨大的冲击面前站稳脚跟，今年报告要解决的是站稳脚跟后如何向前进。”

2021年是“十四五”开局之年，如何布局创新体系，如何扩大内需和推进“双循环”战略，以及对保民生尤为关键的增加就业任务如何完成，所面临的挑战依然不少。

经济基本面将会“前高后低”

去年，政府工作报告未设定具体GDP增速目标。今年，政府工作报告提出，国内生产总值增长的预期目标是6%以上。

对于量化增长目标回归政府工作报告，经济学家、华夏新供给经济学研究院院长贾康告诉《中国新闻周刊》，去年是非常特殊的一年，在巨大的不确定性面前，需要把注意力聚焦在保障就业等一些必要指标上，GDP这样一个规划性、引导性指标就不在政府工作报告里出现，而今年的情况跟去年有明显不同。

广发证券全球首席经济学家沈明高对《中国新闻周刊》表示，确定GDP增长目标对全年工作安排很有帮助，其关键问题在于把GDP增长目标定在一个怎样的水平。

关于今年中国GDP增速目标，学界探讨已久。国际货币基金组织（IMF）预测今年中国经济增速在8.1%，经济学界和市场机构大部分的预测也都高于8%。贾康介绍，经济学界此前有预测，中国经济恢复性增长后，年度增速大概率会明显高于6%。“现在提6%以上，是在有一个引导性、规划性的指标同时，表现出弹性。”他认为，“6%以上”是个保底数字，体现了审慎态度，仍然延续着把更多注意力放在增长质量上。国务院发展研究中心宏观部研究员张立群告诉《中国新闻周刊》，“6%以上”是个底线，一个区间的表述，意味着6%以上并未封顶，为增长提供了一个很大的空间。

中国人民大学副校长刘元春撰文指出，“实现6%的GDP增速，意味着居民收入增速能够达到5%左右，企业的名义利润增速能达到7%～8%，政府的财政名义收入增速也能够达到5%～6%。经过一系列科学测算所制定的发展预期目标，将能够保证三大类主体步入常态化的运转。”

那么今年GDP的增长目标实现是否有难度？ 中国金融四十人论坛（CF40）成员、北京师范大学金融研究中心主任钟伟告诉《中国新闻周刊》，经济增长要看三个维度，一是剔除基数的环比增长;二是同比增长;三是名义增长。钟伟预计中国今年的名义增长可能会接近两位数。

贾康预判，今年中国经济基本面的情况将会是“前高后低”，这与去年中国的经济表现正好相反。他预计，今年一季度，经历“低谷反弹”的中国经济，增长速度会相当高，而到了二三四季度，速度将会放缓。贾康认为，今年中国GDP增速达到6%或者更高水平是很有希望的。

政策不急转弯

今年政府工作报告中，宏观政策定调连续性、稳定性、可持续性，要继续为市场主体纾困，保持必要支持力度，不急转弯。贾康对《中国新闻周刊》分析，政策不急转弯的言下之意不是转不转的问题，而是怎么转，如何掌握转向的量度，即不能急转。

钟伟表示，从实际经济增长的角度而言，中国还未回到疫情前的状态，也没有回到潜在增长率附近的水平，宏观政策应该更谨慎地推动经济增长，政策还没有到明显需要转向的时候。

今年政府工作报告中设定的预期目标是CPI涨幅控制在3%左右。国家统计局的数据显示，从2010年至2020年，CPI的涨幅大致围绕在2%至3%之间，只有2015年由于食品价格上涨，CPI涨幅一度高达5.40%。尽管官方CPI数据上涨温和，但这与居民感受仍有差距。钟伟认为，中国通胀问题现在关键要解决的，是民众切身感受与官方统计数据之间存在的较大差异。

沈明高认为，在极端宽松的全球货币政策趋势下，中国经济面临通胀的不确定性很高。今年政府工作报告中提出，货币供应量和社会融资规模增速与名义经济增速基本匹配，保持流动性合理充裕，保持宏观杠杆率基本稳定。沈明高预计，今年中国的货币政策会比发达国家略紧。

贾康注意到，此次政府工作报告，在财政政策方面并未提转向的问题。政府工作报告提出，今年赤字率拟按3.2%左右安排，比去年有所下调，不再发行抗疫特别国债。中央本级支出继续安排负增长，进一步大幅压减非急需非刚性支出，对地方一般性转移支付增长7.8%，增幅明显高于去年，其中均衡性转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金等增幅均超过10%。建立常态化财政资金直达机制并扩大范围，将2.8万亿元中央财政资金纳入直达机制，规模明显大于去年。各级政府都要节用为民，坚持过紧日子，确保基本民生支出只增不减。贾康分析，今年赤字率拟按3.2%左右安排，低于去年3.6%的赤字率，与去年这一非常之年相比，是一个积极而又审慎的权衡，调低是必要的。

“财政赤字率3.2%，虽然比去年3.6%要低，依然突破3%这一经验上的警戒标准，且比疫情之前2019年正常年份2.8%的水平要高。”京东数字科技首席经济学家沈建光撰文认为，财政支出总规模要比去年增加，新增专项债规模与去年相近，说明保就业保民生保市场主体的支持力度不减。

2月27日，美国众议院投票通过拜登1.9万亿美元财政刺激法案，将移交参议院投票，离最终通过仅差“临门一脚”。钟伟认为，相比美国，中国的财政政策明显就是回归常态化，在政策上还是有空间的。

今年政府工作报告强调财政政策更可持续。财政部部长刘昆则在今年两会首场“部长通道”上指出，“坚决落实化解财政风险隐患，持之以恒抓实化解地方政府隐性债务风险”。钟伟认为，政府要关注债务的可持续性，“首先企业不能过度加杠杆，其次居民加杠杆要小心。在政府加杠杆当中，地方政府加杠杆应该小心，中央政府则须有更多考量。”

3月6日，2021年银川现代服务业暨妇女人才专场招聘会在宁夏工人文化宫举行。图/新华

就业压力依然很大

去年的政府工作报告中，稳就业是最重要的一项重点任务。2020年，中国城镇新增就业1186万人，年末全国城镇调查失业率降到5.2%。作为最大的发展中国家，在疫情的巨大冲击下保持了就业大局的稳定，没有出现规模性失业。

今年的政府工作报告中，明确城镇新增就业要达1100万人以上，城镇调查失业率5.5%左右。国务院研究室副主任郭玮指出，今年的就业压力依然很大，需要在城镇就业新增长劳动力1500万人左右，其中高校毕业生900多万人。“从就业需求和经济恢复趋势考虑，把就业预期目标恢复到1100万，即2019年的水平，城镇调查失业率5.5%左右。”郭玮说，这个目标是不低的，因为现在经济还处在恢复发展的过程中，市场条件依然复杂严峻，各种不确定因素还在增多，要完成这样的目标任务也需要付出更大的努力。

实际上，目前相关统计数据不容乐觀。中国金融四十人论坛研究部的数据显示，劳动力市场方面，PMI从业人员当中的大型企业、中型企业和小型企业分项从业人员指数在过去半年时间都在下行，目前都低于荣枯线，尤其是小型企业的从业人员指数只有46.3，且2020年四季度外出农民工就业数量16960万，较2019年同期减少466万人，同比增速-2.7%。2020年四季度农民工工资增速2.8%，较此前多年6%的平均增速大幅下降。

钟伟告诉《中国新闻周刊》，判断就业市场是否真正好转，有两个补充指标：一是起薪水平，二是服务性消费。据钟伟观察，这两年起薪水平几乎未涨，跟人们日常生活相关的餐饮、娱乐、教育文化等服务性消费依然是负增长。

在贾康看来，新增就业关键在中小微企业。在中国，以中小微企业为主的民营企业提供了80%的就业，且新增就业90%以上来自民营企业，中小微企业一直是增加就业的主力军。

然而受疫情波及，中小微企业和个体工商户困难较多，稳就业压力较大。

贾康认为，政府工作报告中，对小微企业匹配支持的政策力度很大。对于中国第一大税种的增值税，今年将小规模纳税人增值税起征点从月销售额10万元提高到15万元;对小微企业和个体工商户年应纳税所得额不到100万元的部分，在现行优惠政策基础上，再减半征收所得税。

此外，政府工作报告还提出了很多具体的政策红利：对不裁员少裁员的企业，继续给予必要的财税、金融等政策支持。继续降低失业和工伤保险费率，扩大失业保险返还等阶段性稳岗政策惠及范围，延长以工代训政策实施期限。拓宽市场化就业渠道，促进创业带动就业。推动降低就业门槛，动态优化国家职业资格目录，降低或取消部分准入类职业资格考试工作年限要求。同时继续对灵活就业人员给予社保补贴，推动放开在就业地参加社会保险的户籍限制。

勾勒出系统创新之路

今年的政府工作报告将创新定义为中国现代化建设的核心，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。报告提出，完善国家创新体系，加快构建以国家实验室为引领的战略科技力量。

2020年9月11日，中共中央总书记习近平在北京主持召开科学家座谈会。习近平在讲话中指出，要组建一批国家实验室，对现有国家重点实验室进行重组，形成我国实验室体系。

清华大学中国发展规划研究院执行副院长董煜接受《中国新闻周刊》采访时表示，国家实验室是服务于国家科技的战略性需求，通过打造若干个在科技领域最前沿的实验室，来突破中国最需要突破的技术。这意味着，建设国家实验室需要优先集中资源和力量去投入。董煜认为，这是一项系统性工程，在这套实验室体系中，国家实验室处于龙头地位，它将引领和带动整个国家对科技战略力量的构建。

报告还提出，支持有条件的地方建设国际和区域科技创新中心，增强国家自主创新示范区等带动作用。从区域科技创新平台建设的布局来看，“十四五”规划提出支持北京、上海、粤港澳大湾区形成国际科技创新中心，建设北京怀柔、上海张江、大湾区、安徽合肥综合性国家科学中心，支持有条件的地方建设区域科技创新中心。

目前，苏州、襄阳、呼和浩特等地，或在建或提出要建区域科技创新中心。董煜认为，科技创新平台是分层级的，相比于大而全的综合性国家科学中心，区域科技创新中心要在某一个领域或几个领域存在突出优势，并与区域内特色优势产业集群紧密结合，需要避免盲目跟风和重复建设。

中国人民大学重阳金融研究院宏观研究部主任刘玉书撰文指出，此次政府工作报告与以往最大的不同在于，从前瞻引领、战略导向、应用支撑和科技服务于民生等方面系统勾勒出了智能化的数字中国的系统创新之路。

刘玉书认为，当前，中国的智能化创新之路已形成了三大“新引擎”。第一大引擎是“超级工程”。中国在载人航天、探月工程、深海工程、超级计算、量子信息等领域取得一批重大科技成果。这些超级科技工程成果的实现，本身就是系统化创新体系建立的过程。第二大引擎是“超级平台”。以国家实验室为引领的创新“超级平台”，为突破基础理论、攻克关键性技术难题提供了良好的创新环境和全方位的支撑。第三大引擎是“超级转型”。随着中国产业的转型升级，企业的创新活力不断被激发。

另一个值得关注的是，今年政府工作报告还提出，运用市场化机制激励企业创新。强化企业创新主体地位，鼓励领军企业组建创新联合体，拓展产学研用融合通道，健全科技成果产权激励机制，完善创业投资监管体制和发展政策，纵深推进大众创业万众创新。延续执行企业研发费用加计扣除75%政策，将制造业企业加计扣除比例提高到100%，用税收优惠机制激励企业加大研发投入。

董煜认为，创新要以企业为主体，政府除了对高新技术企业实施税收优惠外，还应在知识产权质押融资、科技保险、人才流通等方面做好政策配套。