李文东 孙亮 郭中梅

(中国联通智能城市研究院，北京100048)

0 引言

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》 明确提出要“加快数字化发展，建设数字中国”[1]，标志着我国以智慧城市承载的经济社会数字化、智能化建设，已进入全面、深入推进的新阶段。在这种背景下，一方面，智慧城市建设和服务下沉正成为重要趋势，体现出从省、市层面核心城市的数字政府建设向区(县)级及以下行政单位主导的智慧化建设和服务下沉的特点；另一方面，智慧城市虽在我国发展已经十余年，可由于区(县)级及以下行政单位在投资和业务管理权限上的限制，除产业园区的智慧化建设开展不错外，区(县)级及以下行政单位范围内的智慧化建设和使用效果一直不及预期。虽然住房和城乡建设部曾专门推出中小城镇的智慧化建设试点，发展和改革委员会也曾推动特色小镇试点，可由于城市规模小、投资大、见效慢等原因，很多试点仍停留在规划上，落地难成为普遍问题。即使部分试点开展建设，也存在建设成效不显著、持续运营难等多种现实挑战。因此，探索智慧城市下沉建设的合理路径和方式，变得非常重要和必要。

1 智慧城市建设为什么要下沉

当前，我国已开启全面建设社会主义现代化国家新征程，经济由高速增长转向高质量发展，需谋求转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力。结合我国实际情况，深入推进以人为核心的新型城镇化战略，促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展，提升数字经济比重，进一步扩大内需，构建国内国际双循环经济体系，已成为绿色低碳可持续发展和实现共同富裕的重要路径。智慧城市作为新型城镇化战略的重要支撑，已然向区(县)级及以下行政单位下沉，主要原因分析如下。

1.1 新型城镇化高品质建设是提升城市承载能力和城市韧性的必然要求

与以往高速发展阶段城市“粗犷式建设”不同，高质量发展阶段，无论是大城市以基层为单元的城市更新，还是县城“补短板强弱项”[2-3]，都更强调“规建管运服”一体化的新型智慧城市建设理念，以高品质建设和全生命周期精细化管理提升城市对人口、产业的承载能力，保障城市安全韧性运行。

1.2 新型智慧城市持续生长是深入推进城市数字化转型的内在需求

城市视角下智慧城市的终极目标，需要在各层面、各领域实现充分的数字化，构建与物理世界实时映射的数字孪生体，进而才能有更为广泛、深入的智能化应用支撑城市智慧运行。可考虑到实际操作的复杂性，我国省、市层面的智慧城市建设，更侧重于宏观层面大颗粒度上的智慧管控体系建设。对于基层微观细颗粒度治理需求，无论从投资规模，还是技术可行性，都很难一步到位，需要按统一规划和标准逐步建设，持续生长，也需要基层行政单位更多参与建设。中国联通最早提出的“城市微单元”智慧化建设和上海市提出的“智慧城市神经元”，正是基于此考虑，自下而上推进智慧城市模块化建设发展，降低大规模建设的难度和复杂度。

1.3 基层治理现代化推进是增强市民体验和弥补城乡数字鸿沟的要求

坚持贯彻以人民为中心的发展思想，需要不断提升城市社会治理现代化水平，尤其是基层治理现代化水平。以往智慧城市建设，过于强调“平台上移”，而“服务下延”不够充分，基层治理数字化工具普及不足，“上面千条线，下面一根针”现象比较突出。在新冠肺炎疫情防控过程中，基层治理发挥了重要的守卫作用，这进一步说明了基层治理的重要性，也暴露了基层治理“一刀切”、基层工作繁重、居民自主治理意识薄弱等短板。在后疫情时代，一方面需要加强基层治理的制度建设和智慧化工具支撑，提升基层现代化治理能力；另一方面，也要改变基层治理只侧重于政府管理的局面，增加与民生生活相关的数字化服务建设内容，满足人民对美好生活的需求。同时，核心城市智慧城市建设的深入开展，拉大了与县域、乡村等地区的数字鸿沟，制约了落后地区与核心城市的协同发展能力，因此需要加大县域、乡村等地区的数字化、智慧化建设投入，提升这些地区人民群众的信息化素养，促进区域经济发展。

1.4 促进基层经济高质量发展、活跃基层服务经济，是推动县域产业发展的需求

一方面，在大城市，随着数字经济深入发展，基层治理数字化转型除了基于数据的政府管控外，需要纳入更多的线上线下服务(O to O)内容，实现社会化多方参与的高效治理，改善基层民生服务，比如社区医疗、养老、家政、法律援助等服务。另一方面，我国县域城市数量众多，大多数县域经济发展明显滞后于大中城市经济，随着外部环境变化和国内大循环活力日益强劲，县域经济迎来内生增长动力激活的重要机遇期。充分利用信息技术降低时空局限，基于数据要素流通促进产业协同，持续优化营商环境，成为县域产业融入更大的数字经济产业生态，助力本地特色产业做大做强的必然要求。

2 智慧城市下沉后建设需求有什么变化

智慧城市下沉建设，相较于大中城市，从用户及需求、建设服务模式和管理要求各方面，都会出现新的变化。建设内容侧重和建设运营模式等只有适应这些变化，才能取得好的建设成效。结合项目实践，本文对智慧城市下沉建设的相关变化分析如下。

2.1 用户及需求变化

智慧城市建设下沉后，用户分为政府侧用户和社会侧用户(含企业和个人)。考虑基层信息化和互联网普及情况，两者都更强调智慧化应用要实现“一站式”整合，简单易用，移动便捷。在基层政府侧，工作更聚焦任务执行层面，包括数据采集、现场管理、执法、调解、处置等，而不仅是宏观层面的数据分析。同时，基层政府由于机构设置和人员编制等问题，还需要应对“上面千条线，下面一根针”的问题。因此对智慧化支撑手段，更希望业务和流程汇聚，并能提供事项处置办理方面的专业指导和成熟模板，减少重复性工作，降低出错率，提升效率等。此外，基层管理事项非常具体，且随着数字化发展，要求会越来越精细，所以对逐步构建与物理世界相映射的数字孪生体需求也越来越高。在社会侧，除“一站式”聚合更多便民服务(包括政务服务和社会服务)外，还需要以“县城”为中心，提供覆盖农业农村的信息化服务，普及线下服务网点和电话热线服务等，以满足基层和农村中使用互联网服务困难的特殊人员，比如老人、小孩以及残障人士等服务需求。

2.2 建设和服务模式变化

首先，我国基层行政单位的信息化建设基础普遍薄弱，一次性实现向智慧化跨越，需要的投资会比较大，再加之我国基层行政单位众多，仅县域行政区划就有2800多个，如果全部独立开展智慧化建设，整体投资额将是个天文数字。其次，我国基层经济发展普遍落后，独立投资受限，很难像大中城市那样大规模负债投资，需要更为集约的建设模式。在运营服务方面，单个基层行政区划的用户规模很难实现规模化的商业运营，导致基层智慧化建设不可持续。为了建设上更集约，且能持续造血运营，探索由省、市统筹建设的市场化运营模式显得非常重要。

2.3 管理要求变化

一方面，基层行政单位的智慧化建设，原则上是省、市层级智慧城市建设的一部分，其数据资源也是省、市级数据资源的必要构成。因此，智慧城市下沉建设，一定要与省、市级政府的智慧城市建设实现数据共享和业务协同，避免重复投资建设。这就需要省、市级政府加强全域智慧城市的顶层设计，明确投资和建设规则。另一方面，随着智慧城市建设深入推进，数据规模越来越大，数据和网络信息安全要求也越来越高，考虑基层信息安全意识和能力都比较薄弱，省、市级政府需要加强在关键数据、规模数据生产上的统筹管控，保障智慧城市安全健康发展。除此之外，基层行政单位的智慧化建设，更多需要在互联网域为居民提供服务，并与运行在电子政务外网的数字政府平台进行协同联动。面向居民服务的应用如果全部部署在政务云互联网区，政务云扩容投资和运行维护都会给政府投资增加非常大的压力。反之，若将这些应用部署在一般互联网公司的公有云，则会对政府信息和数据安全带来较大隐患。因此，从建设管理的角度，政府需要综合考虑投资、安全、服务效能等因素来寻求安全稳定可靠的服务商提供服务。

3 智慧城市下沉建设的发展思路

智慧城市下沉建设，综合落地场景主要包括县(区)域智慧城市、智慧社区、智慧街区和商业综合体等。由于各场景智慧化发展诉求和定位不同，具体发展思路和侧重点也不同。以下在分析整体发展思路、社会资本参与和盈利模式思考的基础上，分别针对县(区)域智慧城市、大城市智慧社区和智慧街区的智慧化建设和发展思路进行探讨，具体如下。

3.1 整体发展思路

在建设内容方面，区别于省、市级大中型核心城市的“大中心、重平台”智慧城市建设模式，基层建设应该在与现有省、市平台统筹对接的前提下，聚焦业务应用和线下协同的服务实体建设，以及基层数据的生产和物联网数据采集等。同时，要在数字政府建设完善的基础上，在互联网域，进一步围绕服务基层工作人员、企业以及城市精细化治理、普惠民生服务等领域，寻求应用创新突破。

在建设和服务模式上，建议探索由省、市层面统筹，以市场化运作方式，委托可信的服务商提供云网安一体化新基建服务，并提供物联网、数字孪生、人工智能、区块链等共性技术服务，以及政府办公、政务服务、民生服务、产业服务等应用，以软件即服务(Software-as-a-Service，SaaS)或轻定制方式，提供给基层政府使用，进一步降低基层智慧化建设的复杂度和投资难度。基层政府通过政府购买服务来进行快速敏捷部署，并在省、市统筹监管下，确保服务成效和大规模数据安全。为确保政府数据安全，可以考虑在基层边缘部署服务一体机的模式，用来承载基层政府的关键业务并存储关键数据。在产业经济发展方面，基层政府应该充分结合本地特色产业优势，利用信息化手段和数据要素流通，推动本地特色产业融入城市群产业协同发展。同时，基层政府要高度重视服务本地百姓生活的商业综合体、物流基地(农产品或电商)、休闲文旅产业的数字化、智能化转型发展，持续改善营商环境，活跃本地经济。

3.2 社会资本参与和盈利模式的思考

综合考虑基层行政单位的投资能力和智慧化建设投资规模，在智慧城市下沉建设过程中引入社会资本参与非常必要。由于单个基层行政区划内潜在的用户规模一般比较小，所以在引入社会资本的方式和切入点上，需要充分结合运营盈利模式进行合理选择。

原则上，针对共性数据和服务平台，建议由省、市级政府牵头引入社会资本进行统筹建设，基于功能软件镜像部署、接口调用或SaaS化服务，以及标准化共性设施部署的方式进行，比如统一部署智能灯杆、服务一体机等，为全辖区县(区)级政府提供统一的服务。省、市级政府对县(区)级政府同类型建设投资进行严格管控，并与县(区)级政府联合对服务商的服务质量进行定期评估考核，持续提升建设质量，避免重复投资，保障数据和业务系统安全稳定运行。县(区)级政府按照使用的功能、接入的终端数量或用户规模等，按年购买相关服务。省、市级政府可鼓励服务商在符合安全和规范要求的前提下，通过数据开放、服务门户或终端精准广告、提供用户订阅增值服务的形式，持续扩大社会企业和个人用户规模，在省、市全域拓展商业化运营，实现增值收益。

对于大部分规模小、欠发达的县(区)级政府，原则上不建议通过招商引资和“大而全”的信息化建设项目独立引入社会资本，而是以微单元综合开发建设总包的方式引入社会资本，比如商业综合体开发、居住社区开发、旅游景区开发等。政府应对微单元综合开发中智慧化建设标准及需要提供给政府的数据及业务系统等，提出明确的验收要求和标准，并鼓励传统开发商、电信运营商和ICT厂商联合投资开发，以提高建设品质。盈利模式由总包商进行全盘考虑，通过收取物业费或租金等方式盈利变现。

在大中城市，智慧社区多年建设实践已经表明，无论是大规模建设投资，还是持续建设运营，引入社会资本都非常重要。从持续运营的可行性考虑，智慧社区至少在区级以上层面统筹建设共性服务平台，构建进入辖区内所有社区的服务入口，才能有效吸引社会资本关注和投入，实现规模化、商业化运营。在盈利模式上，一方面是通过政府购买基层治理服务，包括数据和业务系统，实现部分投资回报；另一方面是充分发挥服务商在互联网端线上服务入口和社区驿站线下服务入口的优势，整合社会资源，推动现有社区物业数字化转型，为社区居民提供养老、医疗、儿童看护、智能家居管理、社区多媒体广告等服务，进行商业变现。此外，还可以通过平台积累的社区大数据等，为商业企业进入社区提供大数据服务来实现收益。

3.3 县域智慧城市建设和发展思路

作为衔接城市和乡村的重要载体，许多县域城市都纷纷搭上了数字化建设的快车，以数字化促进现代化，争做县域高质量发展的典范。如前所述，我国县域行政区划众多，发展非常不平衡，昆山、义乌等多个县级城市已经发展成现代化都市，但更多县域经济仍比较落后，甚至刚刚脱贫。因此，县域智慧城市建设模式和发展思路需要根据各地自身发展定位，选择合适的策略。

对于发达县域(综合考虑经济和人口规模等因素来定位)，建议省、市级政府适当允许其效仿大中城市的规模化、适度超前建设。对于欠发达的县城，建议省、市级政府加强统筹支撑，降低其投资难度，实现规模化运营，推动全辖区内数字化、智慧化建设均衡发展，为全省一盘棋数字化发展奠定基础。同时，建议省、市层面，全面推进县域治理能力的“互联网+监管”，以及县域数字化转型进度的评估考核，推动县域治理“上云上平台”，提升治理成效。

在智慧应用上，县城需紧密结合新型城镇化规划中“县城强弱项补短板”要求，利用数字孪生技术，实现城市“规建管运服”一体化，提高城市建设和管理品质，提升城市人口和产业承载能力。依托信息化手段，改善营商环境，实现“一网通办”“一网统管”“一网共治”。同时，以县城为重要节点，构建“数字乡村”服务体系。强化县域融媒服务入口作用，推动县域政务服务、社会服务在融媒汇聚，实现政策宣传、服务事项的渠道融合，方便百姓办事。

考虑县域智慧化建设基础，县域智慧化建设需要强化与省、市平台的数据共享和业务协同能力，在保障信息安全的前提下，实现高速网络的互联互通。在物联网数据采集方面，县域应该按照统一的规划设计，建设物联网感知平台，充分利用共性网络基础设施实现物联网数据采集，降低建设和运营维护成本。

综上所述，县域智慧城市理想的发展愿景应该是，在云网安一体基础设施支撑下，集约高效构建四大体系，即一套融合物联网和城市3D实景地图的数字孪生体系，支撑城市精细化治理；一套横纵贯通，融合政府办公的“一网统管”体系；一套基于融媒入口为百姓服务的“一网通办”体系；一套实现县域领导和省、市层面高效决策、监督的智慧化运行管理体系。

3.4 大中城市智慧社区建设和发展思路

在大中城市，社区治理是政法、公安、民政、住建、城管、卫健委、应急等多部门共同参与的基层治理场景，也是智慧城市下沉建设的重要方向和内容。就目前大中城市建设的实际情况看，智慧社区涉及部门条块分割建设的现象非常严重，亟需在市、区级层面实现统筹。建议大中城市以城市大脑为基础，构建“城市社区治理小脑”，实现社区数据采集流转、业务事项流转、社区服务等一体化建设。

在社区数据采集上，建议在“多网格合一”的基础上，实现一体化规划和统一部署，推动数据在社区治理小脑平台进行汇聚，并流转到相关部门，确保数据准确和“一数一源”。同时，在社区治理小脑平台上，集成面向社会治理的智能分析和工单流转结案系统，提升社会治理效率和智能化水平，减少人为干预。在前端服务上，面向小区或公共场所，统筹规划部署社区服务多媒体终端，实现社区服务在终端的一站式聚合，方便服务社区居民。

需要指出的是，社区治理除了线上内容建设外，也需要重视线下综合服务场所的建设，比如社区服务驿站等，为社区居民提供便捷服务。同时，建议民政部门联合街道、居委会等，积极拓展第三方社会服务机构提供线上线下协同服务，并发展基层党员群众成为社区工作志愿者，共同参与社区治理。

3.5 智慧街区等其他微单元建设和发展思路

这里的街区，泛指大中城市商业综合体、步行街等。智慧街区建设，需要兼顾商业街区管理与商业发展需求，建设基于“GIS+BIM+设施设备”三维模型的街区数据模型，融合物联感知、应用系统，打造数据智能中枢，支撑智能管理、数字治理、智慧商业、5G示范等应用场景，实现对街区游客、人员、设备、治安、消防、交通等的智能管理，赋能街区商业繁荣发展和精准治理。

智慧街区建设一般由街区管理运营机构主导，政府部门提出对游客数据、安全应急数据、街景数字孪生数据等的需求即可。智慧街区建设的最终目标是，对内实现街区的全部数字可视化，对设备、人员、事件的全可控性；对外串联衣食住行等全生态链，更精准、更有趣地提供个性化服务；基于大数据智能分析，助力街区运营机构逐步完成商业布局，实现生态链共赢。

4 政府推进智慧城市建设下沉的建议

基于对不同类型智慧城市下沉建设的研究和理解，本文认为，当前高效推进智慧城市下沉建设，政府部门(尤其是省、市级政府)需重点从政务数据和共性平台的共享治理，以及统筹规范建设运营模式两方面进行加强，而不仅是先进的IT技术应用。为此，本文对政府部门推进智慧城市下沉建设提出四方面具体建议。

4.1 进一步推进数字政府平台的开放性

智慧城市下沉建设，既需要与省、市数字政府平台实现数据共享和业务协同，同时也需要在互联网区提供更多服务，确保治理服务成效和市民服务体验。因此，在提升政府平台开放性方面，一是要降低上级政府数据为基层政府开放的门槛和壁垒，在市级层面实现数据按行政分区的管控模式，允许基层有管理使用自己数据的主动权；二是在接口调用、数据脱敏、隐私计算等技术支撑下，进一步提升互联网区和电子政务外网区数据和业务的交互能力，基于可信服务商的公有云服务，在互联网区为社会提供更精准优质的服务。

4.2 加强数据和业务标准规范体系建设

与目前各地的智慧化建设重点强调大数据分析和智能化应用不同，本文认为智慧化建设已经进入体系化建设阶段。随着智慧城市下沉建设深入发展，参与主体的多元化趋势会越来越强，智慧化建设将越来越强调数据和业务场景标准规范的建设，这些标准规范会成为数据要素流通和使用的重要基础。再加之数据安全管理要求越来越重要，也需要统一的标准规范进行保障。因此，建议省、市政府层面对智慧城市建设应该采集哪些数据、如何采集、具备哪些数据、数据如何跨部门或跨层级共享使用、数据要素如何社会化流通等，制定标准规范体系，提升智慧城市下沉建设效率。

4.3 省、市级政府强化共性数据和基础支撑的建设

启动智慧城市建设这样的复杂巨系统，意味着大规模投资，这是基层建设智慧城市面临的最大困难。同时，大范围、大规模数据采集和存储，也会为城市信息安全带来众多隐患。因此，建议省、市级政府充分考虑在共性数据和基础支撑能力建设，比如城市数字孪生数据(包括大规模测绘数据生产、物联网数据采集等)、CIM模型和共性服务平台等方面，加强省、市层面统筹建设，基于统一平台开放给基层使用，降低基层智慧城市建设的复杂度和投资难度。另外，可以考虑在大数据分析、人工智能、区块链等领域，从省、市层面，建设共性服务平台，为基层提供相关免费服务。

4.4 积极引导推进基层智慧化项目长效运营

智慧城市建设重在长效运营已经成为业界共识。大规模开展基层智慧城市、智慧社区类项目建设，一方面，由于投资规模大，所以需要长效、专业的商业化运营，通过“自造血”降低总体投资，保障建设成效和可持续发展；另一方面，基层的智慧化建设要为广大基层市民提供互联网服务，因此需要按照互联网产品和服务理念，针对相关功能和服务的持续迭代提供专业化运营运维服务，以弥补基层政府在推广和运维能力上的不足。为引导推进基层智慧化项目的长效运营，在项目运作和管理上，本文提出4点建议：一是政府和相关服务商在项目建设可研论证阶段，加强对运营模式的分析和测算，制定运营服务标准，对投资进行合理管控；二是政府在项目投入运营后，定期对项目运营情况进行评估，强化运营服务监管，并及时解决服务商在运营方面的问题；三是政府通过制定管理办法，强化社会公共资源统筹协调，并严格履行在同类项目上的管控承诺，避免重复建设和企业间恶性竞争；四是政府加强对购买服务类项目的财政滚动预算管控，保障基层政府财政支付能力。

5 结束语

在“数字中国”建设大背景下，智慧城市建设下沉对提升基层治理能力现代化水平，活跃基层产业和服务经济变得越来越重要。基层政府应积极投资建设智慧城市，同时省、市级政府也不能缺位，应在智慧城市建设运营模式、建设内容和管理方式上综合考虑，确保智慧城市建设投资合理、成效显著。只有在充分认识并解决当前数据和业务协同方面存在问题的基础上，通过各层级政府协同和政企合作，才能推动“数字中国”建设更规范有序、更长远的智慧发展。