丛 梅

(天津社会科学院 社会学研究所，天津 300191)

法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，同时，也是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护和谐稳定、确保长治久安的根本要求(1)参见习近平：关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明。http://www.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/c_1113015372.htm，访问日期：2020年9月6日。。党的十八届四中全会专题研究依法治国问题，并作出“全面推进依法治国”的重要决定。党的十九大报告中再次强调要坚持全面依法治国，深化依法治国实践。在深化依法治国实践中，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。这里“全民守法”是全面依法治国的基础，也是未来要努力实现的目标。习近平总书记强调，人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。要充分调动人民群众投身依法治国实践的积极性和主动性，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，使尊法、学法、守法、用法成为全体人民的共同追求。

所谓法治观念，是指人们对法的本质和作用的看法，对现行法律法规的理解、要求和态度，对社会成员的法律权利和义务的看法以及对自身的行为是否合法的评价。它是人们在参与有关法律的社会实践过程中自身认识发展的内化与积淀，是主体将自己的经验和法律知识加以组合的结果。观念指导行为，有什么样的观念就会表现出具有意向性的具体行为，观念与行为是相统一的[1]82。

为此，“法治T市建设”课题组于2019年年底，在全市范围内针对市民的法治观念、法律意识及法律行为等内容开展了全面调查，发出问卷800份，回收有效问卷796份。调查范围覆盖T市的8个区，调查对象主要涉及政府机关工作人员、司法机关人员、教师、科研人员、事业单位工作人员、法律工作者、企业管理人员及职工、大学生、农民、外来务工人员、私营企业主、个体经营者、无业人员、已退休在家的社区居民等。年龄最小的18岁，最大的71岁，平均年龄35.87岁。其中男性占55.7%，女性占44.3%。文化程度最低是小学，最高为研究生。

每个公民的法治观念、法律意识、法律行为与法治国家建设息息相关，他们对法律的认识和内化于心的法治观念，是法治国家得以实现的重要思想基础。为了更加准确地分析和了解城市内部各个不同职业群体的法治观念和法律意识，我们按照职业分层，将城市中不同职业群体的被调查者进行职业分组，例如：将党政机关、司法机关的受访者归为公务员群体；将新闻媒体工作者、律师、教师、科研人员归为专业技术人员群体；将企业管理人员和企业职工归为企业人员；将外来务工人员、农民、个体经营者、退休人员及自由职业者等归入其他人员群体。通过问卷调查、数据统计和比较分析，分别考量了这四个职业群体的宪法意识、规则意识、对法律的知晓率和信任度以及依法维权意识。

一、城市不同职业群体法治观念比较

(一)不同职业群体宪法意识的比较

宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程[2]。我们党高度重视发挥宪法在治国理政中的重要作用，自党的十五大报告提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略之后，1999年九届全国人大二次会议把依法治国方略载入宪法。党的十八届四中全会明确提出“依宪治国，依宪执政”的新理念，并将每年十二月四日定为国家宪法日。自十八大以来，法治就成为社会主义核心价值观的重要组成部分之一。党的十九大报告中再次提出要“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。2018年，习近平总书记在中共中央政治局第四次集体学习时强调要“更加注重发挥宪法重要作用，把实施宪法提高到新的水平”。

宪法至上是法治的最高体现[1]84。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中强调“维护宪法法律权威。宪法是保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法，具有最高权威”。那么，现实生活中普通市民对宪法知识掌握得如何？宪法在受访者内心的地位又是怎样的？通过调查发现，有78.9%的受访者明确表示宪法是我国最重要的法律，是国家的根本大法。与此同时，我国的宪法和法律明确规定了公民的权利和义务，权利意识是宪法赋予公民权利的最为根本的观念之一。公民不得行使法律明文禁止的权利，凡法律未加明文禁止的，原则上公民都有权行使。

我国长期的社会实践证明，过分强调权利或者义务，都是不符合实际的。公民要拥有正确的权利义务观，清楚地意识到每个个体的权利和义务，在为社会履行义务的同时，正确运用法律保护好自己的权益不受侵犯，这是法治社会对每一位公民的要求。调查中，当被问到“您知道公民的权利义务吗”时明确表示“知道”的，占比重最高的群体是专业技术人员群体，占73.3%，其次是公务员群体，占71.7%，其他人员群体占44.6%，企业员工群体占42.7%；表示“大体知道”自己权利义务的所占比重最高的群体是企业员工群体，占48.3%；表示“只要不犯法就行”所占比重最高的群体是其他人员群体；不知道自己的权利义务，认为“做人靠良心就行”所占比重最高的群体是其他人员群体(见表1)。

表1 您知道公民的权利和义务吗？(%)

上述四个群体中，公务员群体和专业技术人员群体的受访者对公民的权利义务知晓情况较好，表示“知道”和“大体知道”的分别占98%和95.3%。这与该群体文化水平较高、日常工作生活中注重法律知识学习有关。而其他人员群体的受访者中，有8.8%的人认为“只要不犯法就行，具体的权利义务不大清楚”。还有4.7%的受访者表示不知道自己的权利义务，认为“做人靠良心就行”。这反映出其他人员群体的权利意识不成熟，法治观念相对薄弱，宪法意识还需强化。

接下来这个问题是考量不同群体对宪法作用的认识情况。宪法意识是建设法治城市的基础性观念。当问到“宪法的作用是保障公民权利，规范政府权力，您同意吗”？持肯定态度最多的受访者群体是公务员，占71.7%，其次是专业技术人员群体，占61.4%；持中立态度最多的受访者群体是其他人员，占10.6%；持否定态度最多的受访者是专业技术人员群体，占0.8%。这个调查结果说明，从法治城市建设的角度看，宪法的宣传还需要加强，宪法意识还需要进一步强化，尤其是广大公务员群体，更应带头学习宪法知识、遵守宪法、维护宪法(见表2)。

表2 宪法的作用是保障公民权利，规范政府权力，您同意吗？(%)

(二)不同职业群体对法律信任度和知晓率的比较

人民群众内心对法律的理解以及法治观念、法律信仰是建设法治社会的重要思想基础[1]83。全面推进依法治国，建设法治中国、法治城市离不开全民守法，民众对法律法规的信任度和守法意识是基础。守法离不开知法和懂法，考察一个城市居民的守法意识，首先要了解居民对现行法律法规的知晓情况，通过不同职业群体对现行法律法规的知晓率，以及现行法律法规对个人行为产生的影响和作用，可以反映出城市不同职业群体的守法意识和法治观念。在调查中，当问到“您觉得法律能维护您的切身利益吗？”持肯定态度最多的受访者是公务员群体，有87.5%的人认为现行法律能够维护他们的切身利益，并对法律充满信心；其次是专业技术人员群体，占86.4%。持“现行法律现在还不能有效维护自己的切身利益，但将来能，法律会逐渐完善”观点的受访者中，企业员工群体所占比重最高为25.5%。对现行法律信心不足，认为不能维护自身利益的受访者中，企业员工群体所占比重最高，为7.8%，其次是其他人员群体，占7.3%(见表3)。

表3 您觉得法律能维护您的切身利益吗？(%)

表格中的统计结果反映出公务员群体对现行法律法规充满信心，对法律的信任度最高；其次是专业技术人员群体。企业员工群体和其他人员群体中的部分人认为现有法律还需进一步完善，目前尚不能很好地维护自身利益。没有对法律的信仰，就难以实现法治。正如伯尔曼在其著作《法律与宗教》中指出：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”因此，只有当公众普遍认为现行法律能够维护他们的切身利益和合法权益时，全社会才能步入法治的轨道，公众才能从内心深处对法律充满信心和认知认同，对法治充满信仰，才能用行动捍卫法律的尊严。

接下来，通过观察城市不同职业群体遵守交通法规的情况，可以发现一个城市市民的规则意识和守法意识。遵守交通法规是每个市民应该做到的最基本的行为规范。调查中发现，市民的规则意识和守法意识总体上说较以往有所提升，但是仍有不足，闯红灯、排队加塞儿、乱停车、遛狗不牵绳等现象依然存在。例如：对过马路时遵守交通法规的调查结果反映出人们头脑中的规则意识和守法意识。从统计结果看，表示能够自觉遵守交通法规的所占比重最高的是公务员群体，占93.8%，其次是专业技术人员群体，占91.4%；表示有时会闯红灯，这要看具体情况的所占比重最高的是其他人员群体，占20.5%，其次是企业员工群体，占15.6%；表示经常会闯红灯的所占比重最高的是企业员工群体，占1.1%，其次是其他人员群体，占0.7%(见表4)。

表4 您过马路时，会自觉遵守交通法规吗？(%)

在这些过马路闯红灯的人眼中，交通规则并不一定必须遵守，这要看当时周围人是否都遵守，如果有人率先违反，也就随大流，反正法不责众，这是“中国式过马路”的心理根源。

(三)不同职业群体维权意识的比较

懂得依法维权是依法治国观念深入人心的具体表现，是在学法、守法基础上的法律行为。调查中，当问到“如果您的合法权益受到他人侵害，您一般采取什么方式维权？”表示用“到法院提起诉讼”作为维权方式的，所占比重最高的是公务员群体，占71.7%，其次是专业技术人员群体，占53.6%；表示以“仲裁”作为维权方式的，所占比重最高的是企业员工群体，占29.6%，其次是其他人员群体，占16.7%；表示希望通过双方上级领导或主管部门解决纠纷的，所占比重最高的是专业技术人员群体，占27.4%，其次是其他人员群体，占16.0%；表示通过找熟人调解纠纷的，所占比重最高的是其他人员群体，占13.3%，其次是专业技术人员群体，占6.8%,；明确表示没法解决，自认倒霉的，所占比重最高的是其他人员群体，占4.0%(见表5)。

表5 当您与他人发生纠纷而双方协商解决不成时，您最愿意选择的处理方案是什么？(%)

发生纠纷和解决纠纷是现代社会生活中正常的现象，有了纠纷不愿通过法律途径解决，说明这部分人运用法律维权的意识不强，对法律维权的方式还不十分认同和信任。

那么，当受访者合法权益受到政府有关部门侵害时，不同职业群体的受访者进行维权的方式也是不同的(见表6)。

表6 如果您的合法权益受到政府有关部门侵害，您会通过什么方式维权？(%)

当受访者合法权益受到政府机关的侵害时，选择通过法律途径维护自身合法权益的所占比重最高的是公务员群体，占57.5%；选择向媒体曝光成为所占比重第二大的维权方式，主要是企业员工群体，占29.9%，说明人们认识到了媒体向社会公开后的舆论监督作用，选择向媒体曝光是想利用媒体的舆论监督作用表达一种诉求。值得注意的是，选择上访和写举报信的人所占比重并不低，其他人员群体选择上访的已经占到20.1%，“信访不信法”的人仍然占相当的比重。选择上网披露的所占比重最大的是企业员工群体，占到12.6%，这说明网络的力量已经被城市居民所认可。表示“自认倒霉”的所占比重最大的是其他人员群体，占14.9%，这说明“民告官”的行政诉讼维权方式还没有被多数人接受，一方面说明公众的法律意识不强，另一方面说明很多人潜意识里认为不可能胜诉，所以就不愿选择这种方式进行维权。

二、不同职业群体法治观念中存在的主要问题

(一)尊法意识有待进一步加强

宪法意识是公民的宪法知识、观点、理念和思想的总称。公民宪法意识是推动宪法实施和民主政治、法治发展的精神动力，也是衡量国家法治化程度的标志之一。从调查结果看，受访者的基本宪法知识还有所欠缺。当问到“宪法规定我国公民选举权的最低年龄是多少”这一问题时，公务员群体中竟有11.2%的受访者不知道宪法规定的公民选举权的最低年龄；专业技术人员群体中有15.6%的受访者不知道；其他人员群体中有16.9%的受访者不知道。这说明当前社会生活中对宪法基本知识的学习和宣传教育工作还有欠缺。

(二)守法意识仍需不断增强

哈耶克认为：“人的社会生活，甚或社会动物的群体生活，之所以可能，乃是因为个体依照某些规则行事。”[3]法治是规则之治，不尊重规则就不可能有法治[4]。规则附着于日常生活的方方面面，良好的规则对于维护社会秩序是极为重要的，人只有遵循社会行为规则，从而把握行事方式，才可以通过这种方式与其他行动者产生互动，并在互动过程中维持和扩展社会秩序[5]106。规则意识是建设法治社会的基础，也是法治意识的核心理念。只有建立了“明”规则意识，才能有效抵制“潜”规则，使民众具备自觉的守法意识。调查中发现，现实生活中市民的规则意识仍不足，闯红灯、排队加塞儿、乱停车等现象还时有发生。通过过马路时遵守交通法规的调查，可以反映人们头脑中的规则意识和守法意识。从统计结果看，企业员工群体和其他人员群体“经常”和“有时”闯红灯的现象最多。这部分缺乏规则意识的市民，虽然所占比重不高，但这部分人的行为破坏了社会已经形成的法律规则，起到反面的“示范作用”[6]。如果这种反面的示范效应得不到及时制止，将不利于法治社会的建设。

(三)全民法治信仰尚需培育

法治信仰是人们对法律发自内心的认可、崇尚、遵守和服从，法律只有被信仰，成为坚定的信念，才能内化为人们的行为准则。当前，公民法律意识和权利意识虽有所提升，但对法律的真诚信仰和运用法律手段维护自身合法权益的能力还有待增强。特别是个别执法人员有法不依，以权压法以及不作为、慢作为、乱作为现象，使得部分群众产生违法成本低、守法成本高的错误认识。此外，实践中采用上访方式维权，“信访不信法、知法不信法、信法不守法”的现象仍一定程度存在。这一方面与中国传统基层社会基于“熟人社会”有关，另一方面也与法律实施情况同人民群众的具体诉求还有一定差距有关。例如：受访者主动选择运用法律方式解决纠纷的主要是公务员群体(占54.5%)和专业技术人员群体(占44.1%)。其他人员群体中选择放弃运用法律方式解决纠纷，通过找上级领导或者找熟人解决纠纷的仍占相当比重。

三、有效提升城市不同职业群体法治观念的新举措

(一)推动并完善国家立法，培育全民法律信仰

诺贝尔奖得主米勒对中国发展开出的药方是：“中国不需要更多的经济学，而是更多的法律。”法律是治国之重器，良法是善治之前提。推进国家治理现代化，不仅需要有“法”可依，而且需要有“良法”可依(2)参见封丽霞：《加强重要领域立法 以良法保障国家善治》。“学习强国”学习平台，2020年6月17日。。习近平总书记系列重要讲话和十八届四中全会对依法治国进行了全面部署，提出了建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用的新思想。也就是说，建设法治国家，使广大公众知法、守法、用法的前提必须是“有法可依”。越是强调法治，越是要提高立法质量。这也是助推我国改革开放向纵深发展的必备条件。且不仅是“有法可依”，所制定的法律还必须是良法，良法才会被广大民众所信仰。中国的法治之路需要法治信仰作为精神指引。

(二)从培养良好的“规则意识”做起，逐步养成全民守法意识

习近平总书记曾经指出：“高级干部做尊法学法守法用法的模范，是实现全面推进依法治国目标和任务的关键所在。”(3)参见习近平：关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明。http://www.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/c_1113015372.htm，访问日期：2020年9月6日。一个城市的法治化水平离不开法律本身的制度性安排，但法治化绝不仅仅取决于法律法规的不断增多，而是取决于法律法规本身制定得良莠以及落实得好坏[5]108。因此，有效提高全民法治观念，首先应以提高领导干部的法律素质为“龙头”，坚持抓住领导干部这个“关键少数”，明确全面依法治国的指导思想、发展道路、工作布局和重点任务。要加强公务员群体特别是领导干部学法用法，确立执政为民的思想理念，提升领导干部依法执政、依法行政的能力水平。与此同时，培养广大群众良好的“规则意识”，自觉摒弃各种不正常的“潜规则”。实践中，可以在城市社区定期试行法治行为志愿者示范项目。例如：在城市每一个社区都要建立法治行为志愿者社区组织，开展社区法治行为示范项目，就日常生活中应该遵守的文明行为，按照城市文明行为促进条例进行示范引导，宣传、鼓励居民积极参与，以行为示范带动行为规范的实现。通过发挥志愿者组织的积极引领作用，以各类公益活动为依托，运用政府购买、服务外包等方法，扶植和引导各类社会组织参与法治行为志愿者项目，进行专项法治宣传活动。

(三)以人为本，创新法治宣传教育新途径

观念就是生产力，观念和行动力上的突破至关重要。要做到观念上与时俱进，行动上不断创新，让文本上的法律法规“活起来”“落下去”。具体措施有：

1.国家机关是全民普法责任主体，应落实好“谁执法谁普法”“谁服务谁普法”的普法责任制。建立“谁执法谁普法”“谁服务谁普法”工作示范点，探索“谁执法谁普法”“谁服务谁普法”第三方评估。

2.丰富法治宣传教育形式，使法律走入日常生活、走入人民群众。通过法律进机关、进学校、进企业、进社区、进乡村、进军营、进家庭、进网络等形式，大力宣传我国法律法规的基本内容和地位作用，广泛宣传法律实施的重要成就。

3.落实媒体履行公益普法责任。注重传统载体的现代化转型，打造全媒体法律宣传新平台。通过微视频征集活动，把宏大叙事和具象表达结合起来，讲好中国法治故事。

4.加强法治理论研究，用正确的法治理论引导法治实践。将法学专家、权威智库的研究成果，与法治宣传教育工作有机结合，组织权威专家录播“名家谈法”微视频公开课，并深入开展“以案释法”活动。

5.高度重视和发挥社区法治宣传阵地作用。设立“巡回法律课堂”，通过组织“法律课堂”进社区活动，实现“法律课堂”社区全覆盖，使各项法律法规宣传教育走进千家万户。提高广大群众对法律的认同感和坚定性。

6.高度重视和发挥国民教育的作用，将宪法教育融入国民教育全过程，在九年义务教育过程中规定“宪法课时”，引导青少年从小掌握宪法法律知识、树立宪法法律意识，认同和尊重宪法，养成遵法守法的习惯。

7.积极落实“智慧普法”工程。利用互联网技术，推进普法智能化发展，建好中国法网法治宣传教育信息化平台，通过“12348”中国法网开展法治宣传教育活动。

(四)开展精准普法，提高全民法律素养

依法治国不仅仅体现在依宪治国方略上，还应当体现在法律精神、法律理念和法治观念上。当前，社会主要矛盾的变化给普法工作提出了新的要求。例如：全民日益增长的提高法律素质的需求，与理念、手段相对滞后的法治宣传教育模式之间存在矛盾，这就要求普法宣传教育工作必须紧扣时代脉搏。正如习近平总书记所强调的，要以需求定主题，以问题为导向，深化分业、分类、分众法治宣传教育，开展精准普法。调查中，当问到“您希望提高自身法律素质吗”？回答“非常希望”提高自身法律素质的受访者从2014年的75.1%增长到2019年的93.1%。因此，为了一切涉法主体能够平等地接受普法教育，满足他们希望提升法律素质、学习法律知识的意愿，必须坚持把全民普法作为依法治国的基础工作，健全普法宣传教育机制；坚持问题导向，结合不同职业群体的法律需求，创新法治宣传教育手段和载体，打造全媒体法治宣传新平台；营造良好的法治文化氛围，培育全民尊重法律、信仰法律的法律情感；利用法治惠民活动，推动全民自觉守法，使法治成为人们的一种生活方式，内化于心、外化于行。