余 姣

一、问题的提出

海洋治理就是保护和利用海洋及其资源，目的是维护海洋的健康、安全、稳定。①关于海洋治理的讨论，参见比利安娜·希森-塞恩，罗伯特·内彻：《美国海洋政策的未来—新世纪的选择》，张耀光、韩增林译，海洋出版社2010年版，第29页；黄任望：《全球海洋治理问题初探》，载《海洋开发与管理》2014年第3期，第48-56页；“International ocean governance：an agen⁃da for the future of our oceans”，Council of the EU，3 April 2017，https：//www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/04/03/international-ocean-governance/南太岛国地区的陆地面积不足60万平方公里，而海域面积超过3000万平方公里，包括200个高岛和2500个低岛，占该地区总面积的98%，占地球总面积的1/6。①Ti Tutangata，M.Power，“The regional scale of ocean governance regional cooperation in the Pacific Islands”，Ocean&Coastal Management 45（2002），pp.873-884；A.Wright，N.Stacey，P.Hol⁃land，“The cooperative framework for ocean and coastal management in the Pacific Islands：effective⁃ness，constraints and future direction”，Ocean&Coastal Management 49（9）（2006），pp.739-763.同时，南太岛国地区扼守美洲至亚洲的太平洋运输线，占据北半球通往南半球乃至南极的海上航线，是东西、南北两大战略通道的交汇处，为军事战略要地。特殊的地理位置和经济条件使得海洋对于南太岛国的生存、安全和可持续发展都至关重要，参与海洋治理是南太岛国保障自身生存，实现自身安全与发展的题中应有之义。

南太岛国很早就开始关注海洋治理问题。1995年，南太平洋论坛②南太平洋论坛2000年更名为太平洋岛国论坛（Pacific Islands Forum），截至2019年7月15日，太平洋岛国论坛已成功举办49届，海洋问题是每一届太平洋岛国论坛必谈话题。参见Pacific Islands Forum Secretariat，https：//www.forumsec.org/。公报第31条强调了海洋对其成员的重要性，并表示支持保护海洋免受陆地和其他污染源影响的行动，③“1995 CommuniqueMadang”，Twenty-Sixth South Pacific Forum，Madang，13-15 Septem⁃ber 1995，p.8.海洋环境治理开始成为南太岛国海洋治理的优先领域。经过十余年的持续努力，太平洋岛国领导人于2010年批准了《太平洋大洋景观框架》（Framework for a Pacific Oceanscape），有效取代了之前的太平洋岛屿区域海洋论坛综合性战略行动框架。近年来，南太岛国对海洋治理的重视程度不断上升，其海洋治理的领域也从单纯的关注海洋环境向愈益重视发展海洋经济、维护海洋安全等相关领域拓展。2017年6月，在联合国海洋大会上，南太岛国首次提出“蓝色太平洋”的概念。同年9月，第48届太平洋岛国论坛以“蓝色太平洋：我们诸岛的海——通过可持续发展、管理和养护太平洋实现我们的安全”为主题，呼吁建立国际社会对海洋主权的永久保护和完整的共识，以解决南太岛国因气候变化和海平面上升带来的问题。④“Opening Address by Prime Minister Tuilaepa Sailele Mailelegaoi of Samoa to open the 48th Pa⁃cific Islands Forum 2017”，PACIFIC ISLANDS FORUM SECETARIAT，September，2017，http：//www.forumsec.org/opening-address-prime-minister-tuilaepa-sailele-mailelegaoi-samoa-open-48th-pa⁃cific-islands-forum-2017/.“蓝色太平洋”这一主题既反映了南太岛国对地区渔业管理方面的关切以及对深海矿业和污染的担忧，同时也将发展海洋“蓝色经济”、维护地区海洋安全作为未来海洋治理的关键领域和重要目标，将在未来较长时间引领南太区域发展。

目前学界主要从以下几个方面对南太岛国参与海洋治理展开了探究：一是关于南太岛国区域海洋治理机制（结构框架）的研究。最早涉及南太岛国区域海洋治理机制研究的比利安娜·希森-塞恩（BilianaCicin-Sain）和罗伯特·内彻（Robert W.Knecht）对南太岛国区域海洋机制的形成过程进行了分析。①BilianaCicin-Sain and Robert W.Knecht，“The Emergence of a Regional Ocean Regime in the South Pacific”，Environment and Policy Institute of East-West Center，January 1989.近年来，国内学界也开始此方面的研究。研究者认为，南太岛国区域海洋机制主要经历了四个发展阶段，②曲升：《南太平洋区域海洋机制的缘起、发展及意义》，载《太平洋学报》2017年第2期，第1-19页。2002年太平洋岛国区域海洋政策的发布为南太岛国地区的海洋治理工作提供了一个基本框架，并以此为起点提出了一系列配套政策和方案。③陈洪桥：《太平洋岛国区域海洋治理探析》，载《战略决策研究》2017年第4期，第3-17页；曲升：《近年来太平洋岛屿区域海洋治理的新动向和优先事项》，收录于陈德正主编：《太平洋岛国研究（第二辑）》，社会科学文献出版社2018年版，第47-68页。目前来看，南太地区有着完整的海洋治理主体、客体及规范，是有效践行全球海洋治理理论的“先行者”。④梁甲瑞、曲升：《全球海洋治理视域下的南太平洋地区海洋治理》，载《太平洋学报》2018年第4期，第48-64页；Julien Rochette，Raphaël Billé，Erik J.Molenaar，Petra Drankier，Lucien Chaba⁃son，“Regional oceans governance mechanisms：A review”，Marine Policy 2015，pp.9-19。

二是关于在南太岛国海域开展海洋科学研究的相关探讨。21世纪以来，随着国际地缘政治的发展，南太平洋成为重要的海域，因此该海域的海洋科学研究已成为热点。目前，包括德国、美国、中国和英国在内的域外国家正在该海域进行海洋科学研究，这主要是因为其深海资源丰富，需要保护海洋环境并为海洋战略通道服务。于中国而言，海洋科学研究不仅是其在南太地区实施海洋战略的基础，也是与域外国家和南太岛国合作的重要课题；⑤Jia-rui Liang，“Marine Scientific Research in South Pacific in the Perspective of Marine Strate⁃gy”，International Relations and Diplomacy，February 2017，Vol.5，No.2，pp.93-101.于南太岛国而言，进行海洋科学研究并从中受益进而获得适当的技术能力是岛国为其可持续发展愿望做出重大贡献的独特机会。⑥Charlotte Salpin，Vita Onwuasoanya，Marie Bourrel，Alison Swaddling.2018.“Marine scientif⁃ic research in Pacific Small Island Developing States”，Marine Policy，95，pp.363-371.

三是关于中国与南太岛国海洋治理合作的研究。梁甲瑞以构建中国-大洋洲-南太平洋蓝色经济通道为切入点，就中国与南太岛国海洋治理合作的基础、困境进行了探讨，进一步提出了共筑安全保障之路和共谋合作治理之路的构想。①梁甲瑞：《中国-大洋洲-南太平洋蓝色经济通道构建：基础、困境及构想》，载《中国软科学》2018年第3期，第1-9页。也有学者从人海和谐视角出发，对中国与南太岛国海洋治理合作的战略思考、现状与特点、困境与对策进行了阐述。②余姣：《人海和谐：中国与南太平洋岛国海洋治理合作探析》，载《广东外语外贸大学学报》2019年第1期，第96-102页。何庆华据此提出，加强与南太岛国海事合作是我国在南太地区落实“21世纪海上丝绸之路”的具体实践，也是构建与南太岛国友好外交关系的应有之义。③何庆华、康加赐、韩佳霖：《加强我国与南太岛国海事合作研究》，载《中国海事》2019年第4期，第22-25页。

四是关于欧盟与德国介入南太岛国海洋治理的研究。研究指出，欧盟和德国在欧盟框架内积极介入南太岛国地区海洋治理活动，以服务于欧盟和德国的海洋战略。具体而言，欧盟是通过合作路径、援助路径和实践路径参与该地区的海洋治理，德国则是通过海洋科考、国际社会、岛国合作等形式参与该地区的海洋治理。而且，随着南太地区海洋问题的日益复杂化，欧盟和德国将以更积极的方式参与该地区的海洋治理，且中德有望在此方面取得相应合作。④梁甲瑞：《积极介入：欧盟参与南太平洋地区海洋治理路径探析》，载《德国研究》2019年第1期，第53-69页；梁甲瑞：《德国参与南太平洋地区海洋治理：方式、动因及意义》，载《国际论坛》2019年第1期，第127-142页。换言之，南太岛国地区提供了一个海洋治理区域路径的典型成功案例。⑤梁甲瑞：《南太平洋地区海洋治理利弊谈》，载《中国海洋报》2019年6月25日。

显然，国内学界更关注的是南太岛国参与海洋治理的宏观战略政策及框架研究，缺乏对南太岛国海洋治理的行为动因和具体领域的梳理与分析，更缺乏对这种具体领域的历史演变和现实困境的深入探讨。简言之，缺乏对南太岛国参与海洋治理的微观“深描”。本文试图探讨的问题是南太岛国参与海洋治理的具体实践及其现实梗阻，现有研究鲜有涉及。基于以上分析，笔者认为需要对南太岛国实践和困境进行探讨，在此基础上对南太岛国参与海洋治理进行展望，以期抛砖引玉之效。

二、南太岛国海洋治理实践

小岛屿、大海洋是南太平洋地区的突出特征，海洋本身存在及其衍生问题给南太岛国带来生存、安全与可持续发展诸多挑战，海洋治理逐渐成为南太平洋地区最突出的地区议题。保护海洋环境、发展海洋经济以及维护海洋安全是南太岛国参与海洋治理实践的重要方向。

（一）保护海洋环境

南太岛国是最容易发生自然灾害风险的地区之一，处于遭受气候变化、气候多变性和极端天气事件的生存威胁和影响的前沿。对南太岛国来说，“海洋不仅是生命线，也是危险源——这些危险会随着太平洋岛国及其以外地区人类活动的增加而加剧”。①Pacific Islands Forum Secretariat，“The Pacific Island Regional Ocean Policy”，2002.南太岛国多处于环太平洋地震活跃带，地震、海啸、山洪、火山爆发及海平面上升侵吞国土等自然灾害频发，由此引发的连锁反应正在严重地威胁着南太岛国赖以生存的环境，同时也影响着人们的生存和安全。另一方面，南太岛国存在的人口增长、城市化、废物流、珊瑚礁退化等不确定因素，对诸如作物种植、鱼类捕捞等日常活动产生了不利影响，进一步增加了岛国的脆弱性。②Pacific Islands Forum Secretariat，“Broadeing the Climate Change Debate”，https：//www.fo⁃rumsec.org/2011/12/03/broadening-the-climate-change-debate-2/.所以，保护海洋环境就是保护南太岛国赖以生存的基础。

南太岛国对海洋环境的最初关切是出于对西方国家倾倒有害物质的担忧，特别是英、美、法等在此地持续进行的核试验。1946-1983年间，美国、法国和英国总共在该地区进行了213次空中和海底核试验。有学者曾指出，“法国在波利尼西亚测试核装置是在毒害南太平洋及其人民，且危及到该地区的军事化。”③Robert Aldrich，“NuclearTesting：the‘New Pacific’and French International Policy”，France and the South Pacific since 1940，pp.302-341.近年来，南太地区的海洋环境状况更加不容乐观，主要体现在海洋垃圾和有毒物质、石油泄漏事故、核电站泄漏事故等方面。此前，有科学家在南太平洋的亨德森岛（Henderson Island）无人岛上调查发现，该岛受到了有史以来最高密度的塑料颗粒的污染，每天有超过3500件高密度塑料颗粒，海滩每平方米有21至671件塑料垃圾。①“Plastic trash chokes remote South Pacific island”，yahoo news，May，2017，https：//www.ya⁃hoo.com/news/plastic-trash-chokes-remote-south-pacific-island-032451318.html.与此同时，潮滩湿地与其他低地淹没，海岸侵蚀、海洋酸化、低洼洪涝及盐水入侵等海洋灾害频发，进而导致生物群落受到影响，严重威胁海洋生态环境。

正是基于此，海洋环境治理成为南太岛国参与海洋治理的优先领域。为了防止核污染和海洋垃圾对南太地区的侵害，1985年签署的《南太平洋无核区条约》（South Pacific Nuclear FreeZone Treaty Act）在《不扩散核武器条约》的基础上重申了对于防止核武器扩散和促进世界安全的重要性。该条约缔约国承诺不通过任何方式在南太无核区内外的任何地方生产或以其他办法获取、拥有或控制任何核爆炸装置，不寻求或接受任何援助以生产或获取核爆炸装置。②“South Pacific Nuclear Free Zone Treaty Act 1986”，1985，p.5.1995年，太平洋岛国论坛成员国在巴布亚新几内亚共同签署了《韦盖尼公约》（Waigani Convention）并于2001年正式生效。该公约旨在建立一个有效的区域机制，促进该地区危险及放射性物质的清理，并致力于控制南太地区有毒废弃物的跨境流动。③“WaiganiConvention”，the United Nations，https：//sustainabledevelopment.un.org/partner⁃ship/？p=7456.2017年，太平洋区域环境规划署制定了《太平洋污染防治计划：战略于工作计划（2017-2026）》，明确指出气候变化复原力、生态系统和生物多样性保护、废弃物管理和污染控制、环境治理等是南太平洋岛国未来10年的优先事项，并且强调海洋是关键性主题。④“Secretariat of the Pacific Regional Environment Programme-Annual Report 2016”，OCHA Services，september，2017，https：//reliefweb.int/report/world/secretariat-acific-regional-environmentprogramme-annual-report-2016.

具体来看，南太岛国参与海洋环境治理举措主要有以下几个方面。第一，通过与相关国家签署条约，为海洋环境治理提供必要的法律机制。除上文提及的《南太平洋无核区条约》《韦盖尼公约》外，1976年签署的《阿皮亚公约》（the Apia Convention）、1986年签署的《努美亚公约》（the Noumea Convention）等基本条约，对保护和治理南太地区的海洋环境同样起到了重要作用。第二，积极利用“海洋外交”手段和渠道，以联合国为中心接触国际社会，广泛呼吁国际社会的关注和帮助。2018年9月，在联合国大会第七十三届会议上，汤加国王图普六世与其他南太岛国领导人呼吁国际社会采取集体行动降低气候变化对其海洋环境的破坏性影响。基里巴斯总统塔内希·马茂（TanetiMaamau）表示本国将坚定致力于实施SDG，继续维持其凤凰岛保护区（the Phoenix Islands Protected Area PIPA）11%的专属经济区，并通过关闭该地区的商业捕捞以保护海洋生物。①“At UN，Pacific Island leaders warn climate change poses dire security threat to their fragile coun⁃tries and marine resources”，UN News，September 2018，https：//news.un.org/en/story/2018/09/1020811.第三，充分利用既有的区域平台机制，②目前，南太平洋岛国在海洋环境治理方面发挥主要作用的区域平台机制有：太平洋共同体（the Pacific Community）、太平洋岛国论坛（the Pacific IslandsForum）、太平洋区域环境规划署（the Pacific Regional Environment Programme）、南太平洋大学（the University of South Pacific）。联合出台一系列海洋治理战略框架。南太平洋区域环境规划署作为区域环境治理领导机构的地位得到确认后，制定并实施了一系列“行动计划”和“战略计划”。太平洋岛国论坛的《太平洋大洋景观框架》（2010）、《太平洋区域主义框架》（The Frame⁃work for Pacific Regionalism，2014）对于培育地方、国家、区域和国际层面管理意识和能力，保证海洋健康、可持续发展意义重大。2014年“太平洋大洋联盟”（the Pacific Ocean Alliance）成立，进一步巩固了海洋可持续性开发的信心和决心。《帕劳宣言：“海洋：生命与未来”——规划可持续发展之路》（the Palau Declaration“TheOcean：Life&Future”Charting a Course to Sustainability，2014）的通过，指明了一个以海洋为标识的区域主义新概念、新动向。

（二）发展海洋经济

南太岛国拥有最原始的海域和得天独厚的海洋资源。对于南平岛国民众来说，广袤的海洋是他们生活中不可或缺的一部分，是其赖以生存和发展的基础。但也要看到，岛屿的小规模和地理隔离导致了其特定的缺点和脆弱性，在打造“岛屿品牌”的同时南太岛国也承载着海洋带来的巨大反噬作用。特别是近几年来，随着城市化进程加快，南太岛国存在着诸如过度旅游开发、非法捕捞等问题，这些对海洋资源无节制的开采和利用方式，致使该地区的海洋环境严重退化。因此，如何借助其海洋特征、海洋地理和海洋资源，充分利用地区的价值和潜力，更好地促进蓝色海洋经济发展和融入全球海洋治理体系就成为南太岛国未来需要思考和实践的重点方向。

海洋经济也称“蓝色经济”。①“Pacific Islands Forum Secretariat：The Blue Pacific at the United Nations Ocean Conference”，PACIFIC ISLANDS FORUM SECETARIAT，10，October，https：//www.forumsec.org/blue-pacific-unit⁃ed-nations-ocean-conference/在众多沿海国家和地区，蓝色经济已成为区域经济发展新的增长点。于南太岛国而言，海洋经济不仅是带动其经济增长、发展和转型的重要引擎，海洋价值链更是带动陆地经济发展的关键因素。一方面，南太岛国风光旖旎、气候宜人的海洋风光使南太地区成为世界级的旅游胜地，旅游业逐渐成为该地区的新兴支柱产业，也是其可持续发展的关键。中国也是南太岛国旅游收入的重要贡献者。随着2019年“中国—太平洋岛国旅游年”的开启，太平洋众多小众目的地的旅游热度迅速上涨，其中开幕式举办地萨摩亚的旅游热度涨幅达到132%，巴布亚新几内亚、斐济、汤加等目的地涨幅也超过70%。由于南太平洋岛国的旅游能力受限，旅游业绝对收入相比其他东南亚国家较少，但在这种情况下，该地区收入仍然高于世界人均水平。南太平洋岛国对旅游业的依赖程度极高（表1），是当地经济发展的重要支撑。

表1：南太平洋岛国的旅游业情况② 数据来源：WTTC.（2017）.WTTC data gateway.Retrieved on 4/5/2017 from https：//www.wttc.org/datagateway/.UNWTO （2017）.Yearbook of tourism statistics 2017：Data 2011-2015.Madrid，Spain：United Nations World Tourism Organization.

另一方面，丰富的渔业资源给南太岛国提供了经济发展的最大潜力。南太地区拥有世界上最为丰富的渔业资源，包括全球约28%的专属经济区，面积约30，569，000平方公里，其中包括西太平洋和中太平洋的一些生产力最高的渔业。渔业资源获取经济来源的主要方式是出售捕捞许可资格，即远洋捕捞国家船只的出入费，这些收入甚至贡献了一些国家GDP的60%-70%①“Vulnerability of tropical Pacific fisheries and aquaculture to climate change”，2011，https：//www.spc.int/sites/default/files/wordpresscontent/wp-content/uploads/2017/01/1-front-end.pdf.（表2）。然而，近年来南太地区的渔业资源不断受到过度捕捞的威胁，经济价值较高的品种濒临灭绝。预测表明，如果目前的商业过度捕捞得不到控制，到2030年，该地区将有多达75%的沿海渔业无法满足当地的粮食需求。②“Pacific Oceanscape”，Conservation International，https：//www.conservation.org/places/pacificoceanscape同时，伴随海洋温度上升和人为压力的增加，南太地区的热带珊瑚礁生态系统正面临严重退化，珊瑚礁渔业也亟需进行有效治理。

表2：2012年《瑙鲁协定》（Nauru Agreement）的八个成员国的外国渔船进入和许可费用获得的政府总收入③ 资料来源：Report of the Purse-seine Vessel Day Scheme Administrator.Calculated at the PNA minimum benchmark rate of$5000 per day，prevailing in 2012.Note that the PNA benchmark rate will in⁃crease to$8000 per day in 2014.Estimate of revenue from fees paid to countries by the US Treaty，long⁃line and pole-and-line fisheries，licensing and registration fees，and transhipping fees.Nauru Agreement Concerning Cooperation in the Management of Fisheries of Common Interest

为更好地发展海洋经济，南太岛国主要做了以下努力：

首先，深化发展海洋经济共识。南太岛国各方深刻认识到海洋和沿海环境的健康与活力是当地经济、生活、粮食安全及岛国可持续发展的重要基石，必须要采取措施增强海洋生态系统的复原能力，搭建可公平分享和可持续管理的海洋资源提供的经济效益的平台，同时鼓励以海洋为基础的旅游业发展。①“Opening Remarks by His Excellency，Tommy E.Remengesau，Jr，President of the Republic of Palau at the 45th Pacific Islands Forum”，PACIFIC ISLANDS FORUM SECETARIAT，July，2014，https：//www.forumsec.org/opening-remarks-by-his-excellency-tommy-e-remengesau-jr-president-ofthe-republic-of-palau-at-the-45th-pacific-islands-forum/.南太岛国通过会议宣言、领导人呼吁与共识等方式将发展海洋经济提上了新高度。2015年6月，所罗门群岛举行全国海洋峰会，与会者共同制定了“健康，安全，清洁和富有成效的海洋”的愿景，避免越来越依赖海洋来获取经济利益可能会牺牲生态系统的完整性。②Solomon Islands Ocean Summit Communique，2015.2016年9月，太平洋岛国论坛领导人在密克罗尼西亚发布了“波纳佩海洋声明”，概述了可持续发展课程，并致力于在海洋及其资源的可持续发展、管理和保护的基础上为岛国人民建立一个安全的未来。③“Pacific Islands Forum Secretariat：Director Policy ShiuRaj’s remarks to the Asia-Pacific Eco⁃nomic Cooperation（APEC）Ministerial Meeting”，PACIFIC ISLANDS FORUM SECETARIAT，No⁃vember，2016，https：//www.forumsec.org/director-policy-shiu-rajs-remarks-to-the-asia-pacific-eco⁃nomic-cooperation-apec-ministerial-meeting/.渔业资源也是南太岛国主要经济来源之一，保护渔业资源是南太岛国海洋治理的又一项主要内容。早在1976年，南太岛国领导人通过了《海洋法宣言》，用于协调各国在区域内的渔业政策，并在同远洋渔业国家的谈判中采取共同立场。④“Seventh South Pacific Forum Nauru 26-28 July 1976”，PACIFIC ISLANDS FORUM SECE⁃TARIAT，https：//www.forumsec.org/seventh-south-pacific-forum-nauru-26-28-july-1976/.1982年，八个南太岛国领导人共同签署了《瑙鲁协定》，建立了一个金枪鱼渔业管理组织——“瑙鲁协定成员或缔约方”（Parties to Nauru Agree⁃ment），旨在促进南太岛国成员国之间在渔业领域的合作，推动区域内海洋生物利益最大化。2007年，第38届太平洋岛国论坛重申了2006年楠迪论坛（Nadi Forum）通过的《“深海底拖网捕捞宣言》（the Declaration on Deep Sea Bottom Trawling），呼吁要采取有力措施，规范和管理深海底拖网捕捞，保护和管理南太平洋非高度洄游鱼类种群。同时，会议还通过了《太平洋渔业资源瓦瓦乌宣言—“我们的鱼，我们的未来”》（The Vava'u Declaration on Pacific Fisheries Resources“Our Fish，Our Future”），要求采取长期的战略方法，包括通过维护和加强现有区域安排、协定和养护措施，确保对渔业资源的有效管理。①“The Vava'u Declaration on Pacific Fisheries Resources‘Our Fish，Our Future’”，http：//macbio-pacific.info/wp-content/uploads/2017/08/THE-Vavau-declaration-1.pdf2015年和2016年，南太岛国领导人在太平洋区域主义框架下呼吁采取区域优先行动，增加该区域共享渔业资源的经济回报，赞同渔业路线图，并强调沿海渔业的可持续管理。②“Opening Address by Prime Minister TuilaepaSaileleMailelegaoi of Samoa to open the 48th Pa⁃cific Islands Forum 2017”，PACIFIC ISLANDS FORUM SECETARIAT，September，2017，http：//www.forumsec.org/opening-address-prime-minister-tuilaepa-sailele-mailelegaoi-samoa-open-48th-pa⁃cific-islands-forum-2017/.

其次，南太岛国重视巩固和稳定其海洋经济基础，在追求海洋经济发展的同时尽量避免其反作用。帕劳岛总统于2016年9月在太平洋岛屿领导人会议和世界自然保护联盟的世界自然保护大会上发起了“岛屿复原倡议”（the Island Resilience Initiative），以更好地应对岛国发展面临的诸多问题，此倡议也得到了马绍尔群岛总统和斐济渔业部长的支持。2018年初，太平洋岛国发展论坛与全球岛屿合作伙伴（the Global Island Partner⁃ship）在三个太平洋岛国（帕劳、斐济、马绍尔群岛）进行了IRI试点，并试图将倡议扩展到太平洋其他岛国，提升岛国蓝色经济发展能力。③“Building Island Resilience”，Pacific Islands Forum，Development http：//pacificidf.org/build⁃ing-island-resilience/.此外，南太岛国也积极同域外国家进行合作，拓展蓝色经济发展新空间。就中国而言，随着“一带一路”倡议的持续推进，南太岛国逐渐成为“21世纪海上丝绸之路”的重要组成部分。据南太平洋旅游组织（South Pacific Tourism Organization）统计，仅2017年，中国赴太平洋岛国和地区旅游的总人数达12万人。此外，还通过开展微电网、海洋能发电技术的研究和推广，引入综合电信运营商，开展太平洋岛国直航航线等方式助力岛国构建绿色低碳可持续发展新模式。可以说，这在很大程度上给南太岛国海洋经济的可持续发展注入了积极动力。然而，作为中国在南太第一大旅游目的地的帕劳，近几年的中国游客数量正在急剧下降。究其原因，是因为新任领导人较有环保意识，在2015年就提出限制中国游客人数，将中国的包机砍半，2016年甚至取消了外国游客落地签证的规定，并且还要缴纳50美元的签证和100美元的保护费，这样大大增加了旅游的成本，最终也导致帕劳的旅游业几近成为荒废状态。这也从侧面说明帕劳在保护生态和发展旅游之间没有找到好的平衡点，未来需要积极探寻生态保护与经济发展同步推进的平衡之策。

第三，渔业资源也是南太岛国的重要经济来源，保护渔业资源亦是其海洋治理的一项主要内容。南太岛国保护渔业资源的举措主要有如下几类。第一，通过太平洋岛国论坛渔业局（the Pacific Islands Forum Fisheries Agency）和南太平洋区域性渔业管理组织（the South Pacific Regional Fish⁃eries Management Organization）对渔业资源进行有效地保护。这两个机构致力于加强国家能力和区域团结，保护和可持续利用南太地区渔业资源，保护区域海洋生态系统。据统计，自1979年以来，通过太平洋岛国论坛渔业局，南太岛国每年的渔业获取经济价值超过亿美元。①“Welcome to the Pacific Islands Forum Fisheries Agency”，Pacific Islands Forum Fisheries Agency，https：//www.ffa.int/about.第二，通过小规模渔业空间管理的方式进行渔业资源的保护和管理。空间管理是南太地区的一种常见做法。考虑到小规模渔业与太平洋地区地理位置和地方文化之间的深厚联系，该地区已经设计了各种空间管理方法（例如，当地管理海洋区域，捕捞领土使用权和惯常使用权）并将其应用于小规模渔业，以解决困扰渔业系统的问题，保持海洋所带来的收益。②Elodie Le Cornu，AngeeN.Doerr，ElenaM.Finkbeiner，DonGourlie，LarryB.Crowder，“Spatial management in small-scale fisheries：A potential approach for climate change adaptation in Pacific Is⁃lands”，MarinePolicy，Volume 88，February 2018，pp.350-358.第三，通过签订相关渔业条约，制约过度捕捞等行为。1989年，太平洋岛国论坛通过了《在南太平洋禁止使用大流网捕鱼公约》（the Convention for Prohibition of Fishing with Long Drift-nets in the South Pacific），以争取在全世界范围内禁止使用流网捕捞。1992年，瑙鲁协定成员国共同签署了《帕劳协定》，规定南太地区的金枪鱼围网渔船总数不可超过250艘，目的是可持续地管理其200英里专属经济区内的渔业资源，创造并实现可持续利用南太岛国共享的近海渔业资源带来的长期社会和经济效益。2018年5月，第八届太平洋岛屿峰会（The Eighth Pacific Islands Leaders Meeting）在日本福岛市磐城召开，并发表了领导人宣言。宣言强调，双方要加强海上安全和减少灾害风险领域的合作，并在现有海洋监测系统框架下加深在监测控制和船只监视方面的合作，以消除非法、不报告和不管制捕鱼行为。①“The Eighth Pacific Islands Leaders Meeting（PALM8）Leaders’Declaration”，PACIFIC IS⁃LANDS FORUM SECETARIAT，May 2018，https：//www.forumsec.org/eighth-pacific-islands-leadersmeeting-palm8-leaders-declaration/

（三）维护海洋安全

海洋安全是国家安全的重要组成部分。随着全球海事活动日趋频繁，海洋的重要性愈益凸显。南太岛国地处太平洋几近中央的位置，是亚太各国南北交往、东西互通的重要中转地，也是世界各国经济往来的重要海上通道和交通枢纽，其海洋的战略地位尤为突出。需要指出的是，正是这种地理位置的特殊重要性，导致南太岛国的海上安全形势受多种复杂因素的共同影响。一方面，受民族主义的影响，斐济、巴布亚新几内亚、瓦卢阿图等多国都发生过国内政变或者暴乱，严重制约了南太岛国的海洋可持续建设与发展。斐济共和国是目前世界上民族矛盾和种族冲突最为严重的国家之一，仅在1987年就因种族冲突发生了两次军事政变，②吕桂霞：《斐济的民族主义与种族冲突—1987年斐济军事政变的起因分析》，载《太平洋学报》2014年11期，第70-77页。2000年、2006年相继又发生军事政变。对此，美国警告称如果发生军事政变，他们将会重新评估向斐济提供的援助。③《斐济面临军事政变危险澳欲撤侨中国发安全警告》，环球在线，2006年11月3日，https：//www.chinadaily.com.cn/hqkx/2006-11/03/content_723694.htm于巴布亚新几内亚（以下简称“巴新”）而言，国防军和布干维尔革命军之间爆发的长达十年的布干维尔危机极具破坏性，加剧了巴新国内治理问题解决的复杂性和艰巨性。④《巴布亚新几内亚：重返被忽略的布干维尔南部地区》，2011年7月18日，无国界医生，https：//msf.org.cn/content/11438此次冲突加剧了巴新国内的分裂，很多警察和军人在与布干维尔人的冲突中丧生，许多布干维尔人遭到了迫害。瓦努阿图的国内政治也存在不稳定的状况，国内政局多变。2007年3月，瓦努阿图首都维拉港郊区发生数百人的恶性群殴事件，造成多人重伤，多间房屋被焚毁。⑤《瓦努阿图发生暴乱外交部提醒中国公民注意安全》，凤凰网，2007年3月7日，http：//news.ifeng.com/c/7fYOGxCiafw可以预见，一个深陷政治冲突和政治动荡的政府必然无法为社会发展提供良好的外部环境，并且会减少其管理社会公共事务的精力。①黄毅峰：《再论政府能力及其提升的路径选择》，载《社会科学》2011年第1期，第33-42页。动荡的局势也势必会影响斐济的经济和旅游业，政府优先事项的变更势必导致对海洋环境、经济、安全等关注度下降，影响海洋治理效果。

另一方面，自然灾害、②自然灾害包括极端气候、海平面上升、飓风、热带气旋、地震等，相关内容在本节前两部分已展开论述，此处不再赘述。海盗、跨国犯罪、③南太地区存在很多严重的跨国有组织犯罪活动。它们包括贩运毒品和武器、金融犯罪和洗钱、贩运和偷运人口、劳动剥削和性剥削。参见：S/PV.7499，https：//undocs.org/pdf？symbol=zh/S/PV.7499传染性疾病、恐怖袭击等海上非传统安全问题是悬在南太岛国头顶之上的共同的“安全利刃”，甚至是一些低海拔小岛屿国家首要的国家生存与安全威胁。气候变化是一些南太岛国最大的国家安全威胁。④《扬帆向南：中国与太平洋岛国共建“一带一路”的机遇与挑战》，载《人大重阳研究报告》第61期，第14页。2018年太平洋岛国论坛就明确将气候变化定为太平洋岛国地区最大威胁。图瓦卢由9个环形珊瑚岛群组成，陆地面积26平方公里，海拔最高只有4.5米，是全球受海平面上升威胁最大的国家之一。如果不能将全球变暖控制在较前工业化水平2摄氏度之内，他们将面临失去一切的危险。⑤Pacific Islands Forum Secretaria，Pacific Leaders reaffirm their leadership for Climate Change and Resilience，https：//www.forumsec.org/pacific-leaders-reaffirm-leadership-climate-change-resil⁃ience/.专家预言，对图瓦卢而言，按照1993-2012年间海平面上升速度，至2062年其60%的国土将沉入海中，其他南太岛国如瑙鲁、纽埃、基里巴斯、瓦努阿图等国都同样面临日益严峻的异常气候变化，以及由此带来的自然灾害威胁。⑥《“一带一路”区域研究之南太：太平洋岛国掀起你的盖头来》，观点网，2017年5月15日，http：//opinion.china.com.cn/opinion_30_165230.html此外，海盗、抢劫等问题也严重威胁南太岛国海洋安全。2010-2014年间，基里巴斯、马绍尔群岛、图瓦卢和瓦努阿图等国家的船只多次被海盗攻击。⑦“Piracy and Armed Robbery Against Ships”，ICC International Maritime Bureau，Jan.12，2015，p6.2016年11月6日，所罗门群岛附近发生了一起持枪劫匪劫持捕鱼船事件。⑧“Piracy：SouthPacific”，IHS Fairplay，May，2015，http：//fairplay.ihs.com/safety-regulation/arti⁃cle/4142856/piracy-south-pacific

基于此，南太岛国采取了一系列措施应对海洋安全威胁。南太岛国利用地区主义框架逐渐深化维护海洋安全的共识。可以说，区域行动为南太岛国提供了一种补充国家作为和克服共同制约因素的方式，以实现其“人人享有稳定和安全的人类、环境和政治条件”的共同目标。①“Acting Secretary General Andie Fong Toy’s Opening Remarks at the Forum Regional Securi⁃ty Committee Meeting”，June 2016，https：//www.forumsec.org/2016/06/08/acting-secretary-generalandie-fong-toys-opening-remarks-at-the-forum-regional-security-committee-meeting/为进一步突出该区域对跨国犯罪和恐怖主义的关切和反应，太平洋岛国领导人在2002年通过了《关于地区安全的纳索尼尼宣言》（the Nasionini Declaration on Regional Security），以敦促各成员采取协调一致的方式打击恐怖主义和跨国有组织犯罪。②“Thirty-Third Pacific Islands Forum Communique”，Suva，Fiji Islands，15-17 August 2002，PP.3-11.2004年，第35届太平洋岛国论坛通过了区域艾滋病防治战略，并要求论坛秘书处制定战略的详细实施计划，于年底前分发给各成员国，同时要求各国向2005年论坛报告实施该战略的进展情况，表达了论坛领导人对解决海洋公共卫生安全领域面临的传染性疾病危害的决心。同时，论坛还特别强调基于南太岛国地区的高度脆弱性，成立专门小组研究如何提高区域应对自然灾害和其他紧急情况能力。③“Thirty-Fifth Pacific Islands Forum Communique”，Apia，Samoa，5-7 August 2004，p.3。

除此之外，南太岛国积极通过与其他国际组织及国家构建维护海洋安全的伙伴关系，共同应对海上安全问题。近年来，欧盟、德国等已积极介入，参与南太岛国包括安全领域的海洋治理活动。④梁甲瑞：《积极介入：欧盟参与南太平洋地区海洋治理路径探析》，载《德国研究》2019年第1期，第53-69页；梁甲瑞：《德国参与南太平洋地区海洋治理：方式、动因及意义》，载《国际论坛》2019年第1期，第127-142页。2017年10月，欧洲联盟国际合作与发展专员聶文·米米卡（NevenMimica）与太平洋岛屿论坛秘书长梅格·泰勒（Dame Meg Taylor）签署了一项4500万欧元的太平洋-欧洲联盟海洋伙伴关系（Pacific-European Union Marine Partnership）计划的融资协议。该协议旨在为南太岛国面临的海洋安全、可持续的蓝色经济和渔业以及海洋污染问题提供资金上的援助。⑤“European Union joins forces with Sweden to support sustainable management and develop⁃ment of fisheries in the Pacific region”，PACIFIC ISLANDS FORUM SECETARIAT，https：//www.fo⁃rumsec.org/european-union-joins-forces-with-sweden-to-support-sustainable-management-and-devel⁃opment-of-fisheries-in-the-pacific-region/

三、南太岛国海洋治理面临的困难

海洋治理具有特殊性、复杂性和长期性的特点，加之当前海洋问题的复杂程度日益加剧，海洋治理的难度也与日俱增。南太地区经济发展滞缓，海上综合实力不足，需长期依赖外部援助。岛国各自优先目标的差异致使域内国家意见难以协调，存在治理“碎片化”风险。而治理能力不足和治理“碎片化”问题导致南太岛国长期处于海洋治理体系的边缘位置，缺乏主动设置海洋治理议程的能力，这不利于南太岛国海洋治理内容的多元化和全面化，同时也阻碍了其海洋治理整体效果的持续提升。

第一，南太岛国面临的海洋问题日益复杂化，治理难度与日俱增。近年来，随着海洋开发与利用的力度不断加大，海洋问题日益复杂化，海洋治理难度逐渐攀升。海洋环境问题、海洋经济问题、海洋安全问题纵横交错，每个领域内部问题也极为复杂。就海洋安全问题而言，传统安全问题和非传统安全问题相互交织，任何一方面兼顾不到就会削弱海洋安全治理的实效，进而导致整体海洋治理进程无法顺利开展。同样的问题依然存在于南太岛国海洋治理的任何一个领域，且文中只列举出了南太岛国目前面临的主要问题，海岸带综合管理、栖息地和物种的保护问题也同样困扰着南太岛国。商业利益驱使人们不断残害各类海洋生物，在所罗门群岛附近，每年有大量的海豚和鲸类被捕杀，世界上超过95%的鸟类灭绝出现在南太平洋群岛上。①“SecretariatofthePacificRegionalEnvironmentProgramme”，PacificRegion，Apia，2003，pp.1-15.经济开发与海洋生态保护之间矛盾重重，如何处理好经济发展与环境保护的关系，实现两者的良性互动，亦是南太岛国面临的重要现实课题。而且，大部分海洋问题是全球性的，仅凭南太岛国区域层面的举措远不能有效应对这些全球挑战。

第二，南太岛国海上综合实力不足，海洋治理长期依靠外部援助。南太地区大部分国家属于发展中国家，还有瓦努阿图、图瓦卢、基里巴斯、所罗门群岛为世界最不发达国家。资金、人才、技术方面的限制，导致其在很大程度上无法支持其所属的所有区域机构。②Joanna Vince，ElizabethBrierley，Simone Stevenson，PiersDunstan，“Ocean governance in the South Pacific region：Progress and plans for action”，Marine Policy，Volume 79，May 2017，pp.40-45.目前来看，南太岛国的主要援助国包括澳大利亚、新西兰、中国、美国、日本、欧盟，援助项目包括应对气候变化、海洋治理、修复基础设施、加强社区预防和应对灾害能力等。例如，澳大利亚近年来通过《太平洋岛国适应战略援助项目》、《气候和海洋支持项目》、《太平洋地区灾害适应项目》等政策向南太岛国捐款上亿，为南太岛国提升海洋治理能力贡献了重要力量。数据显示，1950-2012年间，对南太岛国援助约占中国对外援助的4%-4.2%。此外，南太岛国每年有大量官员和专业人员来华或在当地接受我国举办的各类应对气候变化、清洁能源和相关技术研修班。迄今为止，由广东省人民政府外事办公室主办、广东外语外贸大学承办的太平洋岛国公务员培训班已连续举办4期，对南太岛国提升政府管治能力，改善渔业技术，保护海洋资源起到了重要作用。若没有这些外部援助和支撑，南太岛国在海洋治理进程中更是困难重重。

第三，南太岛国区域内国家意见难以协调，存在治理“碎片化”风险。海洋的整体性决定了海洋治理主体之间的整体性与协作性。海洋治理是南太岛国面临的共同问题与困扰，理论上讲，各岛国之间应该同心协力，牢固树立“利益共同体”意识，共同参与海洋治理。然而，由于各个岛国所面临的具体矛盾存在主次性差异，因此岛国在海洋治理具体问题上存在不同的声音，导致出现治理“碎片化”的风险。2016年5月，澳大利亚发布的一份报告显示，所罗门群岛因受海平面上升和海水侵蚀，已有5个小岛被淹没。①王作成：《2016-2017年度太平洋岛国发展概况与展望》，收录于喻常森主编：《大洋洲发展报告（2016-2017）：全球治理框架下的大洋洲区域合作》，社会科学文献出版社2017年版，第62页。所罗门群岛面临的海洋问题的严重性和紧迫性迫使其特别关注海洋治理进程。而对斐济和巴布亚新几内亚而言，解决民主化进程中存在的矛盾才是其首当其冲的选择，这就导致域内国家在海洋治理实践中难以步调一致。未来，深化南太岛国内部合作共识，消除治理“碎片化”风险仍然是一项重要而紧迫的任务。

第四，南太岛国国际影响力不足，在海洋治理体系中趋于边缘化。囿于上述问题的存在及能力的不足，南太岛国在很多时候只能是“追随”其他国家，在海洋治理体系中处于边缘地带。因此，南太岛国的国际话语权往往处于无足轻重的地位，甚至可以忽略不计。②徐秀军、田旭：《全球治理时代小国构建国际话语权的逻辑——以太平洋岛国为例》，载《当代亚太》2019年第2期，第95-125页。南太岛国中的纽埃和库克群岛至今还未参加联合国、世界银行、国际货币基金组织等主要政府间国际组织。国际海事理事会成员国中，南太平洋地区只有非岛国澳大利亚在海运与航运方面具有特殊利益的C类，南太岛国无一国家入选国际海事理事会成员国。总体来看，南太岛国长期处于国际社会的边缘，在国际组织及会议中影响有限，相关诉求并不能被特别重视。因此，不断提升南太岛国的国际话语权，更好地融入海洋治理体系仍是南太岛国未来需要努力的方向。

四、结论

海洋关系到人类发展的前途，海洋治理进程及其效果于南太岛国而言意义重大。近年来，南太岛国从保护海洋环境、发展海洋经济和维护海洋安全等方面积极参与海洋实践并取得重要进展。这不仅切实地有利于南太岛国自身的可持续发展，同时也有利于引发国际社会对南太岛国的关注，加强国际合作，降低南太岛国对海洋的脆弱性和依赖性。

但我们也要认识到，海洋问题的复杂性、滞后的经济发展和区域内难以协调的声音，致使南太岛国出现治理“碎片化”的风险，进而又影响其在海洋治理体系中话语权的提升，由此导致的恶性循环是南太岛国参与海洋治理进程中面临的主要挑战。此外，近年来，中国和美澳等西方国家在印太地区的竞争明显增加，这也将对南太地区海洋治理产生重要不确定性影响。

南太岛国参与海洋治理的路任重道远。一方面，南太岛国要不断加强自身能力建设，全面提升海洋治理能力的提升。着重提升顶层设计能力、统筹协调能力、海洋环境生态与修复能力、国际交往能力等四方面的能力。要构建宏观和微观层面的海洋治理规范体系，加强域内国家、区域组织及与域外国家之间的协调与合作，加大对海洋生态环境保护与修复的力度，深度参与全球海洋治理体系，确保区域海洋治理进程顺利推进。另一方面，海洋问题是全球性的，仅凭南太岛国一己之力很难实现，需要国际社会共同合作。南太地区拥有广阔的地缘政治、经济环境，特别需要且适合通过与域外国家及国际组织合作参与海洋治理，要紧跟求和平、谋发展、促合作、图共赢的时代潮流，缓解南太岛国面临的治理困境，而避免建立在相互威胁基础上的消极竞争和博弈。

未来，随着南太岛国海洋治理的持续推进，受益的不仅仅是岛国本身，域外国家同样会从中受益。海洋治理逐渐成为国际共识，一个更加注重和依赖海上合作与发展的时代已经到来，加强海洋治理合作是发展之必然。