盛俞鑫

关键词：新安江流域;生态补偿机制;路径优化

中图分类号：F062.2        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）31-0050-03

一、研究背景

改革开放以来，我国经济发展水平始终保持较快速度、较高质量的提高，一定程度上也提高了人民的生活质量。但同时，由于我国有时过分注重经济发展，带来了严重的环境污染问题，尤其是江河和湖泊水污染造成的生态恶化。自从1997年我国将可持续发展战略作为经济发展战略以来，有关部门相应地发布了一系列有关流域生态和环境保护的政策文件。同时，地方政府已经执行了相应的计划，人民普遍加强了生态环境保护观念。但是，江湖的时空分布特征多样化，使我国的水资源经常呈现跨行政区域分布的状态，涉及跨区域流域生态问题时，出现了更为复杂的多元利益冲突。此时，建立完整有效的流域生态补偿机制已成为消除经济发展与生态保护矛盾，缓解流域利益冲突的良药。2012年，我国将跨省流域生态补偿机制的首个试点定在新安江流域。在进行新安江流域生态补偿机制的具体实施过程中，坚持保护生态环境的原则，缓解区域间利益冲突，创建了促进区域经济协调发展的新模式。但是，在实施新安江流域生态补偿机制的过程中，还存在着一系列问题。

二、新安江流域生态补偿机制构建

（一）生态补偿机制的制度规划

中国共产党第十九次全国代表大会指出：“中华民族可持续发展的千年计划就是要建设生态文明。”要坚持深化改革，督促生态补偿机制和治理模式具有合法化、社会化、多元化、市场化的特点。在十九届四中全会中，重点强调要对生态环境监测评估体系进行深度完善，对体制和制度进行创新，将生态补偿制度落实到实践中，以提高生态治理制度和治理能力的现代化程度。十九届五中全会要求深入实施可持续发展战略，改善生态文明领域的整体协调机制，建设生态文明体系，促进全面绿色发展，加快经济和社会发展的转型，建立人与自然和谐共存的现代化关系。

（二）系统化生态补偿机制

建立生态保护补偿机制。中共中央、国务院下发了《关于加快生态文明建设的意见》（简称《意见》），为了进一步使顶层设计具体化，所以明确要求建立和落实完善生态补偿运行机制，从各级财政转移支付制度，区域间横向生态系统以及保护和补偿机制三个方面建立和完善了生态保护和补偿的新机制。

完善生态补偿制度。关于如何进行体制机制改革以及完善生态保护补偿制度的具体要求都在《生态文明体制改革总体方案》（以下简称《方案》）有明确阐述。新安江流域跨省生态补偿机制实验在中央有关部委的具体指导下取得了一定成效，具有良好的系统示范效果。因此，明显扩大了该试点的结果，并在京津冀水利保护区，广西和广东的九洲江流域，跨流域生态补偿也在汉江、福建和广东的汀江进行试点。可以看出，关于新安江流域生态补偿制度创新取得的成效，中央政府表示肯定，而且将其推广应用到全国。

目前，我国的生态补偿机制已经进入市场化、社会化、制度化、法制化的道路。浙江省、安徽省一定要放眼全局，率先尝试，将“绿水青山就是金山银山”的理念落实到实践中，推动该理念在新安江的生态环境和生态补偿综合治理作用。

（三）新安江流域生态补偿机制的演进

该机制对于我国来说有重要的政治意义，体现了新时代的生态文明建设的主要思想，是我国首个跨越多个省市建立的生态保护区。新安江的源头在安徽省黄山市，是钱塘江的发源地，横跨安徽省和浙江省，新安江还是千岛湖的重要水源。除此之外，新安江水质优良，是浙江省重要的储备水源之一，同时还肩负着维护长江三角洲地区生态环境的重任。新安江流域的保护正式上升到国家层面是在2003年，《千岛湖及新安江上游流域水资源与生态环境保护综合计划》（国函〔2013〕135号）（以下简称《综合规划》）的实施。在《综合规划》中，新安江的国家生态文明建设地位得到提升，在国家战略地位方面也具有重要意义。自此，新安江流域综合治理等措施，为全国跨省流域河流的治理起到带头作用，也提供了一个很好的示范。这个制度最初是由全国人大代表和政协委员的调查和建议，在财政部、生态环境部的大力帮助下，由浙皖兩省统筹规划，并进行系统激活、系统实践和系统开发，具体见图1。

在第二轮制度实践中，两省就改善水体质量和增加补贴资金的“双重改善”达成一致。鼓励和限制生态保护的“三个转变”，从端点管理到源保护，从项目推广到机构保护，从生态资源到生态资本。在进行三轮试点时，将提升水质评估标准，形成更加严格的制度，探索基于货币补偿的多元化，社会化，长期补偿方式，逐步扩大补偿资金的使用范围，制度上的激励和约束更加规范、全面、具体，这进一步增强了劳动者的积极性、主动性和创新性。

三、新安江流域生态补偿机制发展困境

补偿资金不足，资金使用分散。这项资金是指中央、省、各级政府专门安排的资金，其用途是保证在改造阶段流域内的经济水平发展，保证流域居民的生活。同时也是保证整个治理阶段能够稳定进行的基础。通过两省的协商谈判，完成整个补偿模型的建设。根据数据统计，从第二轮治理开始到现在，共计投资126亿元，补偿资金仅为35.8亿元。二者对比得知，补偿资金严重不足，这将对接下来治理的发展产生影响。此外，赔偿基金的使用范围太广、不合理。例如，社会应承担的学校和文化站有时不得不使用部分补偿资金，这将降低补偿资金在使用过程中所产生的效果。

补偿方法是单一的，市场机制的作用还没有真正发挥出来。虽然补偿资金来源稳定，但体现了补偿方式的统一性，市场机制未能体现出其价值。在“新安江模式”中，补偿资金直接来源于中央和政府和省政府，中央财政转移支付18亿元，浙江和安徽两省各转移9亿元。它以市场为导向的手段，例如价格，财政和税收。严重缺乏诸如金融，金融和贸易等应用程序，并且诸如社会组织和公众之类的其他主题的参与度相对较低。

治理成本与共享利益之间的不匹配影响了环保主义者参与的热情。从开始进行流域治理时，上游地区为关闭水污染企业，严格控制船舶水污染，努力防止水污染下降等水质改善做出了巨大牺牲。但是，试点补偿方式单一，仅是传统的资金补偿，而且从第三轮试点开始，中央政府不再提供资金，导致总资本只有2亿元，不能有效地补偿环保主义者的资金付出。在改善水质的同时，将会提升居民的收入水平，但是也会导致与民生发展之间产生一定的冲突，这必然影响到环境保护主义者的参与热情。

四、新安江流域生态补偿机制优化路径

（一）法规的健全与完善

新安江流域的生态补偿是一项系统工程。尽管它在国内率先进行了示范，并在制度和机制上进行了创新和实践，但面对上游生态环境资金，保护和发展的多重制约，还需要提高生态补偿的标准。针对核心内容，采取多样化的方法，进行监管有效性和有效性评估，制定了全面而深入的体制结构安排。《关于完善生态保护补偿机制的意见》是治理过程中的总指导，制定了整体的规划，为我国的生态保护和补偿提供了目标指导。在对整个补偿机制进行总结时，根据获得的经验，应尽早出台《生态保护与补偿条例》，为《生态保护与补偿法》等法律的建立奠定基础，以便系统可以在变更过程中进行引导和影响。利用法律的约束效应，加强约束管理，并通过法律思想和法律手段支持多种支付方式，从而降低区域生态成本。总体的成本和整个生态环境能够产生的价值由社会科学地评估和实现，从而可以有效地体现生态保护者和受益者各自的权利、责任和利益，利用分类补偿取代之前统一补偿的形式，多种补偿方式相互影响。补偿性生态保护制度的建立有利于治理与发展的有效协调，在治理时不仅要考虑整个流域的绿色环保发展，同时相关企业也要进行转型，进行产业升级，整个上下游地区共同努力，享受成果。

（二）生态补偿机制多元化、多层次

共同建设以市场为导向的多方面的治理基金。在新安江流域治理的過程当中，便建立了“新安江绿色发展基金”，通过市场机制引导社会基金发展，“种子效应”得以体现。除此之外，资金还有一种名为“杠杆效应”的作用。在2018年，将基金改变为不同的基金模块，每个基金模块各有6亿元的资金。建立新安江社会化，多元化，长期集资，保护和保护的资金基金，积极探索发展模式，虽然建立了“新安江绿色发展基金”，但是该基金的整体规模不大，杠杆作用弱，项目支持少。安徽省和浙江省有必要在财政部、生态环境部的支持下，合作建立能够引起较强“杠杆效应”的生态补偿资金，或者基于国家环保基金，设立专门用于新安江流域治理及可持续发展的储备资金。

开拓市场渠道，增加融资选择。在建立多种交易方式的基础上，增加资金来源，提高整个治理过程中的资金支持，帮助产业进行产业结构的绿色转变，增添利益社区模块，统筹发展命运与责任，价值文化共同体，实现互利共赢。根据分水岭保护和水价合理分配的责任原则，建立制度和机制，随着水质评价标准的提高，随着经济发展和保护压力的增加，增加补偿资金。关于绿色贷款，可以在亚洲银行借贷1亿美元左右，以及德国的贷款银行贷款5 000万欧元左右，而这些资金都将用于新安江流域的可持续发展。除了贷款，还需要在所有绿色金融方面进行扩展。

（三）生态工业化和产业生态化

鼓励和支持杭州市下游与黄山市上游地区在园区建设、产业联盟、医疗服务等方面的合作，使“新安江—千岛湖—富春河”成为中国乃至世界文化旅游胜地中最美丽的风景名胜。将文化与旅游结合起来，实现需要其他方向补偿到自身产出发展转换，实现共同建设，共同治理，共同发展，互利共赢。上游和下游地区通过建立“合作治理，成本分担，利益共享”的模式，形成流域内可持续发展，治理成功后，将为全世界提供一个很好的范例。

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