徐楚欧

【关键词】 土地征收;征地补偿;集体土地;西方国家与中国机制的异同;公共利益

【概要】集体土地征收是我国土地制度非常重要的组成部分，土地征收机制除了是对集体土地财产权的限制和保障，它同样也保障着公共利益。西方国家较早地步入城市化以及工业化，拥有较为成熟的土地征收补偿机制。在求同存异中，比较我国与西方国家间的相同与不同，也同样可为我国的土地征收机制提供借鉴意义。

1.中國与西方国家有关土地征收机制的相关背景

1950～1957是我国土地征收立法起步阶段，上世纪五十年代初期，我国开始大规模在全国范围内开展土地改革运动。目前，中国各地会根据不同地区的情况而适时的调整更加合适的政策，使其利用可以更好的因地制宜。在我国集体土地往往是以承包经营的方式归农民家庭或个人使用，农民只有使用权。但有些省份，例如吉林省仍然实行仅仅对土地所有权人进行补偿。[ 《完善吉林省土地征收制度 保护农民合法权益》 郭越]这样在实践中会侵害农民的合法权益。

而美国征收权的创设起源应追溯到古罗马时代，那时的私人财产是可以被征收用于做公共项目建设。从美国独立战争期间得到了广泛的承认，同时英国对公用土地进行赔偿的行为也直接影响了美国早期的征收行为。[ 《中美征收制度重要问题之比较》 刘向民]

西方国家一般是中央集权制度与政府干预的形式为主，在10世纪和11世纪，英国在对公共建设甚至皇家城堡等的建设涉及征收私人土地时，就已经开始有了对私人土地进行补偿的惯例。此后对土地征收并进行补偿只是以一种习惯法的形式在发展。[ 《英国的土地产权和土地征收补偿制度》 张慧慧]

因此，中西方在最初因国情、经济社会发展水平都大不相同的情况下，也就造成了土地征收制度在各个方面的不同差异。

2.中国与西方国家土地征收机制的不同之处

——关于公益征收

在公益征收认定主体的问题上，中西方的制度具有很大的差别。

——关于征收与征用

在“征收”与“征用”的概念上，中西方的界定也有所不同。

2004年，我国宪法修正案中细分了征收和征用的两种形式;而美国，认定两者都是政府对公民财产权利的合法侵犯，没有对这两者进行区分。

——关于“公共利益”

中西方土地征收机制最不同的一点就是在于土地征收补偿标准方面。

以中德为例。中国的征收补偿范围严格限制在土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿三个方面。而德国的征地补偿包括其他财产损失，如残余地补偿。

3.中西方国家对于土地产权制度和土地征收相关的法律规范

1958年，国家发布实施了《国家建设征用土地办法》。改革开放后，国务院公布了《国家建设征用土地条例》，在补偿标准以及安置方式等方面有了明显的进步，也不断规范前行。土地征收是对集体土地财产权的限制和保障，在我国的一些法条规范中也有所体现。而西方国家中以英国为例，英国在宪法层面、一般法以及制定法文件等方面都有关于土地征收的相关法律规范。1215年的《自由大宪章》中就有对自由民财产保护的相关规定。在公共一般法层面上，英国的征地法是以成文法为主的。现代英国征地法起源于1845年的《1845年土地条款统一法》，该法对土地征收的程序和补偿做了规定，并提出征地可以协议购买方式进行。[ 《英国的土地产权和土地征收补偿制度》 张慧慧]

德国是欧洲最早进行土地征收的国家。德国的土地征收的法律法规大概经历了三个阶段：普鲁士时期、魏玛共和国时期以及二战时期。德国第一部颁布的有关土地征收的法典是《普鲁士法典》，其中就包括《普鲁士土地征收法》。魏玛共和国时期，土地征收被纳入宪法，在此阶段，颁布了《魏玛宪法》，德国由此成为第一个将土地征收程序纳入宪法的国家。[ 《德国土地产权与土地征收补偿制度介绍》 于小丽]二战后，逐渐转变为只在基本法中规定有关土地征收的原则。

法国有关土地征收的法律体系有三个层次，分别是宪法规范、国家法律以及具体的法律规范。

首先在宪法规范方面，如法国《人权宣言》第十七条中规定了征收的总原则性;其次在国家法律中，如《公益征收法典》中对公益征收的一般情况进行了规定，如征收对象、征收主体、征收程序等。第三层次是基于法典的基础上颁布具体实施的法令，如依据《公益征收法典》的相关规定，由法国行政院对具体的土地征收项目颁布具体的行政法令，然后予以实施。如《1996年5月14日对东欧高铁进行公益性声明的法令》。[ 《法国的土地产权与土地征收补偿制度》 方小姣]

加拿大的各级政府对所管辖的土地拥有处置权，联邦和各省也都制定了相应的土地征收法。[ 《中外土地征收制度的比较与借鉴》 沈晓敏 张娟 贺雪梅]

4.对西方土地征收制度借鉴的原因和意义

目前我国的土地征收制度虽然呈现着良好的发展态势，但其中仍然存在一些问题。以中国吉林省为例，在土地征收中，农民利益问题成为了核心问题。主要体现在三个方面：首先是“公共利益“的界定不清，没有把保护农民的利益作为立法的宗旨;其次是土地征收的程序不合理，公众的参与度低;最后是土地征收补偿标准不科学，补偿分配缺乏监督。[ 《吉林省土地征收中农民权利探析》李红 孙会丽]而关于“公共利益”的讨论，在西方是以边沁与穆勒的功利主义和罗尔斯的正义论为代表。功利主义是以利益最大化为原则的;正义论主要是机会、收入都收到平等的分配。[ 《中美征收制度重要问题之比较》 刘向民]

而我国目前在界定“公共利益”方面没有一个比较指导性质的学说，也未出台一项比较规范的法律法规，在“公共利益”的界定问题上，借鉴一些西方国家的先进经验，有利于良好解决我国在“公共利益”出现的相关问题。

征地中的补偿机制是土地征收制度中一个非常重要的组成部分。关于征地后补偿问题，我国法律规范中也同样存在着一些问题。针对补偿纠纷的问题，西方国家具有专门解决土地征收问题的仲裁纠纷机构。任何被征购的土地权利的相关人，如果认为这一决定损害了自身的利益，可以在法定期限内向土地裁判或法律部门提起诉讼，英国就是这样。但是在我国的《土地管理法实施条例中》，若对补偿有异议，由县级以上的地方政府进行调节[ 《中英土地征用制度比较研究》 杨忠嗣]，我国是缺少一个专门解决土地征收补偿纠纷的裁决机构。这也是我国在法治进行中需要完善的。

完善土地征收制度，不仅可以让国家资源得到更加合理的配置，提高工作效率，完善征地程序，还能够提高民众的生活幸福指数，减少农民与政府之间的征地矛盾，创造更加和谐文明的幸福社会。因此，针对我国目前土地征收的相关制度，应该吸其精华。

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